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「十四五」時期我國財稅體制改革展望：形勢、問題及重點對策*
賈康 吳園林
華夏新供給經濟學研究院，北京100142;
外交學院國際法系，北京100037
摘要：站在新時代的歷史起點上，面對「十四五」時期的新形勢、新問題，我國需要加快建立現代財政制度，在政府財政事權與支出責任劃分、投融資機制、全面預算績效管理及地方稅體系建設等領域全面推進改革。財稅體制改革事關大局，是服務於深化改革全局的系統性工程，「十四五」時期需要取得決定性成果。本文在領會黨的十九屆五中全會建議指導意見的基礎上，以配套改革思路，在國家治理現代化取向上展望「十四五」，著重討論了按「扁平化」三級框架積極推進各級政府財政事權與支出責任劃分；在釋放「有效投資」空間潛力的同時，深化投融資機制改革，優化投融資結構；全面實施預算績效管理，健全現代預算體系；健全地方稅體系，深化稅收制度改革等重點問題。
關鍵詞：財稅體制改革；財政事權劃分；投融資機制；預算績效管理；地方稅體系
黨的十九屆四中全會報告指出，推進全面深化改革，既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩定性和連續性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發展、永葆生機活力。[1]黨的十九屆五中全會《關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，「建立現代財政金融體制。加強財政資源統籌，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障。」[2]構建現代財稅制度，正是服務於國家治理現代化、服務於經濟社會可持續發展的基本制度建設。自2014年6月《深化財稅體制改革總體方案》由中央政治局審議通過以來，新一輪財稅體制改革取得了重要的階段性成果，現代財政制度的建立正在推進之中。立足於「強起來」的新時代歷史定位，在「十三五」改革成果基礎上，我們應正確認識「十四五」時期面臨的改革形勢與問題，並採取相應對策促進財政作為國家治理「基礎和重要支柱作用」的發揮。「十四五」時期，根據中央十九屆五中全會的指導，財稅體制應特別注重深化預算管理制度改革，實現政府事權合理化、清晰化，在加強預算中期規劃、績效管理和建立健全地方稅、直接稅體系以及深化稅收徵管制度改革等領域有所作為，全面提升我國財政治理與國家治理現代化水平。
一、「十四五」時期財稅體制改革面臨新形勢
經過改革開放後近四十年的高速發展，我國經濟正在向「中高速」階段轉變，這不僅表現為經濟增速放緩，也內在地要求經濟增長動能和質量水平的提升。隨著我國進入現代化事業「強起來」的新時代，必須以結構優化調整和供給側結構性改革為主線，引領經濟新常態，在達成全面小康目標後形成可持續發展的充沛動力與推進「新的兩步走」的強大後勁。伴隨著全面深化改革進入要取得決定性成果的「深水區中的攻堅期」，如何衝破利益固化的藩籬、在創新驅動中使財稅改革得到實質性推進，是優化國家治理和宏觀調控制度體系的關鍵內容。面對「十四五」，我國財稅改革和配套改革推進所面臨的形勢，可以總結以下四個方面的特點：
（一）「黃金髮展期」和「矛盾凸顯期」相伴隨
總體來看，我們仍然處於「可以大有作為的重要戰略機遇期」。在引領經濟進入新常態之中，中國經濟增長的底氣和市場成長的巨大潛力仍然存在。2014年11月，習近平總書記在亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會上首次系統闡述了「新常態」的重要思想，並將其主要特點總結為：從速度上看，經濟「從高速增長轉為中高速增長」；從結構上看，「經濟結構不斷優化升級」；從動力上看，經濟「從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動」。[3]在速度、結構、動力上，我國經濟增長空間巨大。儘管國際環境變化較為明顯，「百年未有之大變局」已露端倪，種種「逆全球化」的不良影響和2020年嚴重的新冠疫情衝擊使局面趨於複雜與嚴峻，但國內需求依然潛力巨大，伴隨工業化、城鎮化、市場化、國際化、信息化、智能化等新增需求被不斷創造出來。2019年後，中國已進入世界上「中等收入國家」人均國民收入水平上半區的1萬美元以上發展階段。2020年二季度後，中國成為全球最先成功地基本控制新冠肺炎疫情的大國。
然而，我們也必須正視「中等收入陷阱」的統計現象警示及相關社會經濟問題的挑戰。「中等收入陷阱」作為一種全球實踐引出的比喻式概念，反映出真實世界中的「真問題」，更是一個關乎中國現代化「中國夢」命運的頂級真問題。[4]從歷史視角來看，前面70年時間段內世界上90%進入中等收入發展階段的經濟體，未能如願邁過「中等收入陷阱」，拉美國家和「亞洲四小虎」（泰國、馬來西亞、菲律賓和印度尼西亞）等國家在接近「中等收入國家」指標上沿時，經濟體內的經濟和社會矛盾也逐漸凸顯到臨界狀態，人際關係、利益格局視角下，人均收入分配差距、地方經濟發展差距、政府間財力差距等問題尤為突出，矛盾累積形成經濟發展的嚴重拖累可以使經濟體滑入類似「陷阱」的增長停滯狀態，一蹶不振。[5]在我國，伴隨著老齡化社會到來、工資成本上漲過快、公共服務結構性短缺等社會問題。全球產業鏈、價值鏈分工中，我國雖已有「世界工廠」的地位與影響，但與高端水平仍差距明顯，與低端水平相比卻又已喪失了低廉勞動成本優勢。我國的「技術性後發優勢」合乎邏輯地減退的同時，改革攻堅克難步履維艱形成的「制度性後發劣勢」有可能形成明顯拖累。國家財政在持續數年大規模減稅降費背景下抗疫，收支矛盾進一步加大。「十四五」時期，不僅是一個「黃金髮展期」特徵仍未完全消退的階段，更是一個內外矛盾匯合的「矛盾凸顯期」。[6]這兩種情形相互交織，形成嚴峻挑戰與考驗的階段，借鑑世界範圍統計現象提供的可借鑑國際經驗，我國向高收入經濟體衝關的「門檻效應」不可忽視，對於近年引領新常態、應對美中貿易戰和2020年突發新冠肺炎衝擊造成的經濟下行壓力必須有效衝抵，以防經濟增長繼續失速至過低狀態而帶來「中等收入陷阱」式的威脅，這是考慮「十四五」時期我國財稅體制深化改革必然面臨的宏觀形勢。
（二）上行因素和下行因素相互對衝
中國經濟「L」型階段轉換態勢還在演變，在由高速增長向中高速增長轉型的過程中，又遇中美貿易摩擦升級和新冠肺炎疫情衝擊，經濟增速2020年後將可能落在比6%再低一些的區間。「新常態」中的「新」早已明朗，而「常」尚未達到，仍然有待完成觸底企穩。[7]下行因素，需要得到我們可以激發和調動的上行因素的對衝。根據當前態勢，最值得我們重視和爭取的上行因素主要包括制度創新紅利（以改革的攻堅克難產生現代化「關鍵一招」的全局性制度有效供給，解放生產力）、新型城鎮化紅利（動力源釋放引發的成長引擎效應）、科技創新紅利（走創新型國家道路、參與第三次產業革命大潮、激發科技第一生產力的乘數效應）、社會管理紅利（在社區治理、非營利機構和志願者組織成長等方面基層自治、社會治理效應）等。這方面的認識依據，客觀因素視角，是中國在彌合二元經濟追求「現代化」和「和平崛起」過程中，基本國情決定的工業化、城鎮化、國際化、信息化的巨大成長空間、韌性與迴旋餘地，主觀因素視角，則是中國堅定不移推進市場取向改革而將以制度創新打開科技創新、管理創新潛力空間的創新發展強勁動力。與此同時，相應的下行因素也在不斷釋放，比如勞動力成本上升、人口紅利的逐漸消失、社會養老壓力、以及發展較高水平上的「投資回報遞減」效應等。
在這兩種因素的相互對衝中，一方面，我們應力求釋放上行因素，將改革實質性的攻堅克難從口號變為現實，進而綜合性凝聚成為提升和保持全要素生產率、化解各種矛盾制約的改革紅利。已在前面幾十年間漸趨壯大與活躍的民間資本及民企活力、潛能，必須依託改革而貢獻更多積極能力。新一輪價稅財聯動改革、投融資改革、國資體系改革和行政、司法改革等，都應在相互呼應、配套中推向深化。另一方面，我們必須應盡力弱化下行因素。我國當下經濟發展方式依然比較粗放，質量、能耗、效益、生態保護等方面的制約有待積極化解。經濟結構失衡引發的產能過剩需得到消化，產業升級和服務業迭代的滯後狀態必須扭轉。民營企業、實體企業能否走向升級換代的發展路徑，而非僅靠規模擴張和代工模型來盈利，正面對「騰籠換鳥」的考驗期。招工難、用工貴和國土資源開發綜合成本上升，資本使用效率較為普遍地受到壓制，在很大程度上可以解釋經濟下行的內因，還有不公平競爭、過度壟斷因素等的拖累，使我國市場經濟運行的質量、企業結構的優化不易趨向樂觀。隨著社會經濟發展，養老、醫療等社保、教育衛生文化類公共福利性支出呈現快速增長態勢，對正承擔重要支出責任的省以下地方政府也正在造成趨於上升的資金壓力。
（三）深化改革努力和既得利益阻力激烈博弈
旨在「解放生產力」對衝下行壓力的改革，已處於「啃硬骨頭」的階段，必然是對既有利益格局的突破。在進入改革深水區之後，改革與既得利益的對峙態勢已然形成。往往在改革越深入的領域，相應的阻力越大。即便不考慮中美貿易摩擦等外部因素，僅就國內形勢而言，在眾多領域因力量對峙而形成的改革僵局，也頻頻顯現，中間夾雜著諸多歷史遺留的複雜問題，通常很難通過一次性改革來徹底解決，許多問題的解決需要多輪「最小一攬子」的改革推進。
儘管對深化改革、加快轉型已經強調多年，但「利益固化的藩籬」始終存在。黨的十八大之後，決策層多次表示了「壯士斷腕」的改革決心與魄力。然而，從業已有所表現的所謂「改革綜合疲勞症」來看，社會各階層對政府勇於自我改革的勇氣往往尚未形成足夠的信任。這其中固然有社會各階層各自的主客觀局限等原因，而公共利益的「部門化」和政府改革的反覆與曲折，更是使市場主體信心不足的重要原因所在。改革是國家治理體系和治理能力現代化的最重要表現，是社會進步的助推器，深化改革推進無力，則國家治理和社會治理現代化將淪為空談。服務於全面改革的我國財稅體制改革，勢必需要周密設計，注重可行性，尋求多點突破、逐步向縱深推進，全力提升我國財政治理體系和財政治理能力現代化水平。[8]
（四）面對新時代，需要財稅體制改革取得決定性成果
新時代是黨和國家對我國所處歷史發展方位的最新重要論斷。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入「強起來」新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。[9]
就發展的不充分而言，其會永遠存在，問題的關鍵在於是不平衡帶出的不充分，而不平衡是結構問題，首先是制度結構的不平衡，利益格局亟待優化改革，其次是產業結構、區域結構、企業組織結構等幾方面的不平衡，需要由有效制度供給帶動整個供給體系質量和效率的提高。從生產關係到生產力視角的種種不平衡已經成為制約人民美好生活需要得到滿足的主要因素。因此，在新時代打造現代化經濟體系的主線是供給側結構性改革。解放生產力、發展生產力，實現現代國家治理，以創新驅動優化制度供給，有效地支持提質增效，將是決定我們能夠應對挑戰、掌握機遇的「關鍵一招」。
在新供給經濟學看來，要完成供給側結構性改革，必須從制度創新帶動科技創新與管理創新入手，實現產業升級的高質量發展。基於財政全域國家治理觀，財政制度建設與民生保障、國家治理緊密相關，處於國家治理體系的基礎地位。[1]以社會主義市場經濟建設和國家治理現代化加快推進，來達到新時代「新的兩步走」戰略目標，財稅體制改革必須在攻堅克難中取得決定性成果。在《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號文）中，決策層提出「2019-2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關係法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系」。[10]實際的推進與之相比較，已顯出滯後之態，但我們別無選擇，需要在「十三五」與「十四五」對接的當口，力求儘快使服務全局的財稅改革取得決定性成果。
二、「十四五」時期財稅體制改革面對的重要問題與隨之而來的五大重點任務 （一）理順政府間財政關係，推進事權劃分改革
分稅制改革使我國財政體制邁向與市場經濟相內洽的「經濟性分權」，有利於形成政府與市場主體之間的間接宏觀調控機制，以公平的競爭環境提供培育市場主體長期行為的穩定預期，也促使中央地方間在分級財稅體制框架下形成較為規範穩定、可持續的制度安排。正視我國面臨「黃金髮展期」和「矛盾凸顯期」交織的挑戰和壓力，其中包括必須正視1994年後迄今並未完成的省以下分稅的制度建設，積極創造條件推進省以下分稅制實施落地，更有效地解決基層財政困難、隱性負債、地方「土地財政」短期行為等明顯問題。為化解矛盾，財政體制「扁平化」、縣級財力保障、地方稅體系建設、轉移支付改進等措施都勢在必行。特別關鍵的首先是理清、理順各級政府職責，推進事權與支出責任改革。政府間財政事權與支出責任劃分的不合理、不清晰、不規範，是以往財政體制存在的主要問題之一。一些本應由中央管理的事務之事權和支出責任卻被下沉至地方，一些本應交由地方管理的事務，其支出責任卻過多地由中央承擔，中央與地方共同事權過多，兩者職責重疊現象嚴重。近年間對理順政府間財政關係的事權與支出責任合理劃分方面的改革，已取得實質性進展，應總結經驗，繼續積極推進，直至把各級政府職能的全部事項，都形成政府財政事權分擔、共擔和如何共擔的一覽表，以及與之在技術性操作上相匹配的支出責任明細單。
（二）正確把握政府與市場分工關係，以機制創新和政策優化投融資結構
以往我國政府與市場在投融資領域的功能分工不夠合理和明確，政府職能範圍界定不清。在經濟轉型過程中，一方面，政府的投融資存在對競爭性領域介入過寬、行政幹預較多的問題；另一方面，隨著市場決定性作用的增長，準公共品領域的投融資中，[11]政府與市場主體發展如PPP式的夥伴合作機制創新，仍待有效地開創新局面。
在十四五時期，在國民經濟發展中的基礎設施、公共工程、產業新區建設的瓶頸領域，迫切需要進一步積極探索和有效構建市場化融資新模式。實踐表明，傳統的「財政投融資方式」難以適應客觀需要，在「財政過緊日子」的現階段更難持續，必須大力推進投融資方式創新。我國在這一領域於「十三五」時期的一項積極探索，是鼓勵和發展了以PPP為代表的政府與社會資本合作機制，但迄今其立法遲遲不能邁出意願中的較大步伐，在項目識別和落地上缺乏成熟的操作標準；同時，在多種主客觀因素制約下，與PPP配合呼應的商業金融、資本市場的作用，發揮上存在明顯局限。「十四五」時期，有必要大力推進PPP立法，以開發性金融、商業性金融與之呼應的政策金融等市場化投融資機制，努力形成多元化、健康長效的投融資新局面。
我國政策性金融與開發行金融，通過數十年的探索和實踐，已初步形成了一套新的風險防控機制和制度安排，應通過其進一步的發展和完善，對於化解經濟社會瓶頸和防控準公共品長期投資風險、支持高質量升級發展做出更大貢獻。[12]政府在轉軌中已認識到需通過政府採購、貼息、信用擔保、產業引導基金等方式貫徹產業政府和更好履行公共職能，但相關調控方式和手段的完善不會一蹴而就，如何以強化、優化經濟和法律手段為主，實現以政策引導方式產生放大效應和充分發揮投融資領域的間接調控作用，亟待在十四五時期實踐中升級。
（三）加快建立地方稅體系，優化調整政府間收入劃分
在全面深化財稅體制改革過程中，地方稅體系的建設已嚴重滯後，暴露出五個主要問題：
第一，迄今為止，我國尚無一個清晰和成型的地方稅體系，地方稅主體稅種的缺乏導致地方財政支出缺口甚大，特別是縣和縣以下財力嚴重不足，不得不嚴重依賴於中央和省的轉移支付。國際國內多年的實踐經驗表明，如稅收收入支撐力不足而過度依靠大規模轉移支付，尤其是專項轉移支付，不僅容易引發「跑部錢進」等尋租行為，而且地方政府的內生積極性不易調動，還往往引致財政支出效率低下。同時，地方稅體系不成形、地方和基層得不到必要的大宗穩定收入來源去滿足支出需要，也成為以「潛規則」機制形成地方隱性債務風險的重要原因。
第二，地方政府高度依賴共享稅，「營改增」之後，第一大稅增值稅不得已實行中央地方對半分，「2-3年過渡期」後實際上宣布了其凝固化，這勢必將引發地方政府在自己轄區內不問綜合績效而大辦企業、培植本地財源的行為扭曲問題，不利於推進產業結構優化的高質量發展。從匹配社會主義市場經濟體制的分稅制來說，國稅、地方稅兩個體系的充分建設成型合乎邏輯地應放在稅源（稅基）建設與劃分問題上的第一序位，共享稅則居於第二序位，若其長期充當主角，不利於分稅制體制的鞏固和正面效應的充分發揮。
第三，地方沒有大宗穩定稅源和主體稅種，省以下地方各級政府的收入劃分便很難採用分稅制模式，儘管不少地方表態在效仿中央與省之間的分稅，但基本上還是各種變相的分成制、包幹制，帶來延續傳統體制的種種弊端。
第四，稅收管理權過於集中，稅收立法權為中央獨有，稅收管理權中僅將房產稅、車船稅、城建稅等稅種制定實施細則的權力下放給地方。總的來說，地方稅收中的立法、解釋、稅目稅率調整及減免等權限高度集中於中央。在這種高度統一的稅收管理體制下，地方幾乎完全無法因地制宜調整稅制，進而削弱了地方政府組織收入和調節經濟的能動性。雖然這種狀況有現階段的無奈之處，但從體制優化的內在邏輯及其趨勢導向來看，應尋求稅種選擇權、稅率調整權和適當設稅權的一定程度的下放，以充分發揮分稅制形成「中央地方兩個積極性」的優越性。
第五，政府間財政收入劃分陷入窘境。與市場經濟相匹配的財政分稅制，應在各類企業公平競爭、依法納稅基礎上，由央地各級政府主要依稅基合理配置取得財權與事權相順應的局面，即按稅種劃分央地收入，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，將適應地方政府職能優化和適合地方徵管的稅種劃為地方稅，這一分稅制改革的要義，主要側重點在於支撐央地財政關係的制度建設。因此，將稅基寬、稅源充裕的主體稅種劃歸中央地方分享本是一種不得已的過渡性「分稅」安排，但在「營改增」全面推行後，地方已無大宗穩定的專享稅源，支柱性財源會依賴增值稅的共享，各地省以下各級具體如何共享，又五花八門、討價還價，使分稅制內在要求的中央和地方各級間收入合理劃分陷入窘境與困境，地方稅源嚴重缺失，將使央地財政關係積累大量矛盾和問題。
（四）有效形成提升預算管理績效的制度支撐
我國預算管理方面績效提升的要求已被反覆強調，但制度支撐不足的問題不容忽視。主要表現為：
第一，在全口徑預算上。現代預算制度要求將所有政府資金全部納入預算，接受預算過程約束，即貫徹預算全面性、完整性原則，2011年後全面取消預算外資金，預算外收入或納入一般預算管理，或納入政府性基金。然而，綜合預算改革成果仍待進一步鞏固，近年仍高發的一些腐敗案例表明，仍然有部分由某些部門控制的公共資金存在「暗度陳倉」脫離有效的預算管理監督的情況發生，私設「小金庫」的現象還待根本杜絕。
第二，在績效管理和問責機制上。績效預算是現代預算制度的必然要求。從2003年起，我國就開始進行若干分散的績效評價試點。2018年9月，黨中央、國務院發布了《關於全面實施預算績效管理的意見》，提出「加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系」。已有的進展離績效預算改革預期還有相當明顯的距離。一方面，長期形成的「重分配輕管理、重使用輕績效」的思維慣性尚未根本性改變。另一方面，計劃、政策、預算等環節尚未很好相互銜接起來。[13]五年編制一次的國民經濟和社會發展規劃，很難與一年一編的年度預算統籌掛鈎。政府的預算編制按「三年滾動」要求，遇到數據信息支持不到位、預測與分析能力不足等現實條件制約，難以很好處理政府施政方針與年度預算的關聯。再者，以結果為導向的績效預算改革，要求有效防範相關瀆職行為，並使責任擔當和問責獎懲制度化。以預算績效改革的方向看，未來還要給予各部門在預算執行中一定的相機抉擇自主權，配之以建立標準化內控體系。
第三，在政府會計制度改革上。政府會計體系仍然存在定位不清、體系分割、信息分散、功能不全、基礎單一等問題，難以對政府收支進行全程、全面的高水平會計監督和充分滿足財務管理和績效評價的需要。特別是在會計基礎上，單純的現金收付制不能準確、全面地反映政府所有權責，不利於公共部門對資產、負債的有效管理和防範與降低財政風險。
第四，在審計和預算監督上。審計獨立是審計監督的基本原則。我國審計系統獨立於其他行政機關，僅向同級人大（及其常委會）報告工作，但在對於財政的向績效審計提升方面，還有大量工作要做。除審計監督外，人大預算監督是外部監督和權力機關監督的最重要表現形式。儘管中央、省級人大預算監督已經取得了一定進展，但在監督範圍、重點、介入時間、程序、專業性等方面仍有待優化與加強。
（五）改善稅制結構，強化稅收徵管
目前我國稅收體系存在的制度設計方面的主要問題表現為：
第一，稅制累進性弱，難以適應強化再分配的客觀要求。在滿足人民美好生活需要、推進高質量發展的新形勢下，稅收調節收入分配日益受到重視與關注，但當前的相關問題相當明顯。首先，間接稅佔比過高，直接稅制度建設嚴重滯後。在調節收入分配上，直接稅作用於再分配環節，功能明顯優於間接稅。但我國直接稅收入佔比一向過低，十八屆三中全會要求的「逐漸提高直接稅比重」遲遲未能得到實際貫徹。間接稅屬於中性稅收，調節收入分配具有累退性。從稅負歸宿來看，低收入階層實際承擔的間接稅稅負壓力較高收入階層大，因而不利於縮小收入差距，促進社會和諧。其次，直接稅中稅種設置不全，調節收入分配的能力受到極大局限。在我國的直接稅中，企業所得稅的稅入總量最高，但該稅針對企業，旨在籌集政府收入並調節企業間盈利狀況之差異，本身不具有直接調節個人收入的功能。[14]個人所得稅作為調節個人收入分配最重要的稅種，現在覆蓋面較窄，收入佔比較低，限制了其發揮作用的空間。且從新近一輪個稅改革後的實踐來看，個稅稅制設計中，調節功能最強的超額累進機制僅適用於工資薪金和勞務所得等四項勞動所得，徵收範圍於2019年僅包括工薪收入者中的約7%（全體居民的約2%）人群，嚴重邊緣化，不能有效體現應有調節功能。[15]再者，重要稅種缺失。缺乏私人房產保有環節的房地產稅、遺產稅和贈與稅、社會保障稅等不同環節、不同層面的調節性稅種，限制了稅制應有的收入調節作用的發揮。
第二，稅制對資源環境的保護作用亟待增強。經過四十年的改革開放，我國在取得巨大經濟發展成就的同時，資源環境保護也面臨著巨大的挑戰。近年自然資源約束的壓力增大、環境汙染的加重、生態系統的退化，讓生態環境保護的嚴峻形勢已成為制約我國經濟社會可持續發展的重大問題，通過財稅改革提升稅制對環保的促進作用已成為當務之急。儘管我國針對自然資源開發、汙染物排放和成品油、機動車徵稅等具體問題，近年間在制度上初步建構了一個環境稅費體系，但遠未完善，既沒有針對碳排放的獨立稅種，又缺乏多個稅種之間的有機協調配合。由於對環境稅收體系的整體設計不到位，現行稅種還僅限於較簡單的修補和調整，難以形成較大的系統合力，因而對環境保護的調控作用還不夠明顯。從具體稅種看，現行稅制中，除有「費改稅」之後開徵的環境保護稅之外，與資源環境保護相關的稅種包括資源稅、消費稅、車船稅和車輛購置稅等，然而，在資源稅領域，總體稅負水平偏低，未能充分反映資源的社會價值，不利於有效遏制資源的過度、粗放開發利用，且集中於礦產資源，水資源稅尚在試點和擴圍過程中，森林、草地等可再生資源還未列入其中。消費稅方面，對一些高能耗、高汙染、高排放的產品應納入徵收範圍和提升稅負水平。就車輛購置稅來看，稅率設置尚未充分考慮車輛能效、汙染排放而制定更為合理的差別稅率。
第三，稅收徵管效率亟待提升。稅收徵管體系應當與經濟發展形勢相適應，是深化稅制改革取得成效的重要保障。[16]稅收徵管體系的法律權威仍然有待提升，僅有一部《稅收徵收管理法》是不夠的，目前具體的稅務管理、稽查、代理等相關部門規章的位階並不高，稅收法定水平不足。同時，提高稅收徵管信息化水平雖已有多年努力，但迄今共享機制尚未很好建立，專業化、信息化的共享機制是加強建設的一個重要方向。同時，徵管體系的納稅服務意識還不到位，不利於在新形勢下促進徵納關係和諧。稅收徵管機構應進一步樹立「以納稅人為中心」的理念，並建立相應的績效信用評價機制。
上述五大問題的解決，與構建以「基礎和重要支柱」功能作用服務於國家治理現代化全局的「現代財政制度」息息相關，是從理順財政體制框架、優化重點支出結構與機制、打造分稅制在省以下落實所需的地方政府籌集財力主渠道、全面提升政府收支管理績效和夯實現代化稅制支撐力的五大維度，使財政制度趨於現代化和提升國家治理體系、治理能力現代化水平的系統工程式配套。
三、「十四五」時期財稅體制改革的展望 （一）「十四五」時期財稅體制改革新思路
處在新時代歷史方位上，面對「十四五」時期可能出現的新形勢、新問題，我們亟需加快推進深化財稅體制改革以建立現代財政制度的新舉措。基本思路是在1994年分稅制改革基本制度成果基礎上，以多輪「最小一攬子」配套措施打造符合社會主義市場經濟宏觀要求的現代財政制度體系，從而於深化供給側結構性改革主線上提升國家治理能力現代化水平和支持高質量發展。財稅體制改革事關大局，是服務於深化改革全局的系統性工程，「十四五」時期我們必須取得決定性成果。為此，全面推進政府財政事權劃分改革、投融資機制創新、全面預算績效管理及地方稅體系的建設與稅制改革勢在必行。
（二）「十四五」時期完善財稅體制改革的對策建議
沿著十八屆三中全會、十九屆四中全會指明的改革方向，「十四五」時期財稅體制改革必須特別注重致力於完成五個方面的改革任務：
1.推進事權與支出責任劃分改革，為建立並完善現代財政制度大廈夯實政府職能合理化的地基。
具體要領包括：在政府間財政關係上加快事權與支出責任劃分改革，完善配套措施，實現對各級政府職能領域的全覆蓋。這一改革應當配以行政建制與層級設置的相應優化，使財政級次、事權劃分和轉移支付的改革配套呼應。因此需積極穩步推進「省直管縣」、完善「鄉財縣管」和鄉鎮綜合配套改革，將財政實體層級減至中央、省、市縣三級，進而合理、清晰地全面界定三級政府財政事權與支出責任範圍，明確各級政府的公共服務供給責任，特別是共同分擔的事權和支出責任如何落實於分擔中的具體操作。還應強化並優化中央、省自上而下的轉移支付體系，適時取消稅收返還，對現有種類繁多的專項轉移支付進行清理、整合，嚴格控制新設項目，取消專項轉移支付對地方的資金配套要求。相關建議有：
（1）堅定不移以落實分稅分級財政體制為深化改革方向，完善與市場經濟相匹配的財政分配體系，打造權責清晰、財力協調、區域均衡的央地財政關係，處理好政府與市場、中央與地方、政府與公民三大關係，抵禦否定分稅制基本框架的錯誤認識的影響。
（2）以上世紀90年代農村稅費改革引出的「鄉財縣管」和其後由點到面推進的「省直管縣」為基礎，鞏固成績，彌補尚存的制度、管理、覆蓋範圍等方面的不足，積極推進財政和政府層級「扁平化」，建立健全中央、省、市縣三級財政事權的體制框架，在此三級框架下按照「一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權」的管理原則與制度安排，構建財權與事權相順應、財力與支出責任相匹配的分稅分級體制。[17]
（3）加快形成各級政府事權一覽表和支出責任明細單，達到三級所有的事權與支出責任全覆蓋狀態，並適時動態優化，並建立健全央地財政事權劃分動態調整機制和爭議裁決機制。
（4）優化轉移支付結構，規範轉移制度體系。適度提升一般性轉移支付的比重，整合清理專項轉移支付，完善轉移支付管理辦法，完善輔助性的橫向轉移支付制度，積極推進生態補償及對口支援等轉移支付形式的優化。
（5）發展完善地方政府公債制度和資產管理制度。建立健全「中央規制+市場約束」的地方債風險管控機制，嚴格地方債審批程序，科學劃定地方債準入條件，打造債務風險預警和防範機制。建立有透明度的地方政府資產負債表及財務報告制度，以地方資本預算約束地方投資項目和工程建設和資產運營；改善政績考核的激勵機制，完善政府績效考評機制，推進績效評估科學化、制度化和常規化。
2.深化投融資機制改革，優化投融資結構
堅持於創新發展中擴大有效投融資，以深化投融資機制改革為突破口，提高政府投資效率及優化結構，發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。
（1）以合理機制形成有效投資供給。完善政府投資體制，發揮好政府投資的引導和帶動作用，優化投資結構，鼓勵引導更多社會資本、民間投資投向強基礎、增後勁、惠民生領域，充分激發社會投資動力和活力；創新融資機制，暢通投資項目融資渠道；充分發揮政策性、開發性金融機構積極作用協同推進其他領域相關改革，形成疊加效應。在國家批准的業務範圍內，政策性、開發性金融機構以財政為後盾應加大對城鎮棚戶區改造、生態環保、城鄉基礎設施建設、科技創新等重大項目和工程的資金支持力度。根據宏觀調控需要，支持政策性、開發性金融機構發行金融債券專項用於支持重點項目建設。專項建設基金應通過資本金注入、股權投資等方式，支持看得準、有回報、不形成重複建設、不產生擠出效應的重點領域項目。財稅支持建立健全政銀企社合作對接機制，協調金融機構加大對重大工程的支持力度。
（2）以政府預算資金安排的投資，著力優化投資方向和結構，提高效率。應進一步明確政府投資範圍，建立績效評估與調整機制；並大力規範政府投資管理，建立覆蓋各地區各部門的政府項目信息平臺和投資項目庫制度，完善政府投資信息統一管理與協調機制統籌安排、規範使用各類政府投資基金。要擴大政府性基金的引導和放大效應，加快地方融資平臺的市場化轉型。
（3）創新發展中央、地方公債機制和政策性金融機制。依託多層次資本市場體系，拓寬投融資渠道，支持實體經濟以資產證券化盤活存量資產，優化金融資源配置，更好地服務投資興業。結合國企改革和混合所有制機制創新，優化能源、交通等領域的投融資。通過多種方式加大對種子期、初創期企業的融資支持，有針對性地為「雙創」項目提供股權、債券及信用貸款等融資綜合服務。豐富公債之外的債券品種，進一步發展企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具、項目收益債券等現代融資機制，支持重點領域投資項目通過債券市場融資。設立政府引導、市場化運作的產業（股權）投資基金，積極吸引社會資本參加，鼓勵金融機構以及全國社保基金、保險資金等在依法合規、風險可控的前提下，經批准後通過認購基金份額等方式有效參與。完善保險資金等機構資金對項目建設的投資機制，在風險可控前提下，逐步放寬保險資金投資範圍，創新資金運用方式。鼓勵通過債券、股權、資產支持等多種方式的組合，支持重大基礎設施、重大民生工程、新型城鎮化等領域的項目建設。加快推進全國社會保障基金、基本養老保險基金、企業年金等投資管理體系建設，建立和完善市場化投資運營機制。
（4）積極鼓勵引導政府與社會資本合作的PPP機制創新。以法治化、陽光化、專業化為規範發展的關鍵內容，與必要的特許經營、政府購買服務等方式呼應，在交通、環保、醫療、教育、養老、產業化開發建設等領域採取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式，積極穩妥加快PPP建設，擴大公共產品和服務供給。應合理把握價格、土地、金融等方面的政策支持力度，發揮工程諮詢、金融、財務、法律等專業機構作用，提高項目決策科學性、項目管理專業性和項目實施有效性。
3.推進預算全面績效考核管理，健全現代預算管理體系
為按照中央要求建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，應儘快出臺統一的績效考核標準，大力健全適應現代財政制度的預算管理體系。
（1）預算透明度及公眾參與度亟待提升。繼續健全預算公開制度，積極推進省以下地方財政信息公開，提升各級政府預算透明度，除涉密信息外，依靠財政資金運行的各個部門均應公開預決算。涉及重大財政事項的地方性立法中應公開徵求意見，提高地方財政公共參與度。按照「中期滾動預算」框架進一步優化預算編制，增強預測能力和內容編制的準確性、科學性。完善預算支出標準體系，全過程（事前、事中、事後）推進績效考評，強化部門綜合預算管理，積極研究新問題新情況，注意收集社會反映，做好輿論引導與交流，有效改善預算管理體系。針對2020年突發疫情，應大力支持公共衛生防疫體系升級建設，優化基本民生保障和預算體系中的基本公共服務相關機制。
（2）在推動跨年度預算滾動編制中，注重對中長期重大事項進行科學論證，探索跨年度彌補預算赤字機制。推進政府會計改革，建立政府與公共部門財務報告制度，逐步健全按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告。
（3）積極推進預算全面績效管理。積極客觀對預算流程全方位、全過程、全覆蓋的績效管理；完善預算單位資產配置標準、項目支出標準、績效評價指標體系等基礎性、技術性建設，健全績效管理工作流程和操作細則，明確績效管理工作職責和質量要求，規範績效管理工作程序；強化績效目標管理，加大績效監控管理，建立完善績效報告機制，以推進績效管理試點方式展開，逐步建立績效問責機制；加快預算績效管理信息系統各類資料庫和研究，進一步提高指標設置的科學性、合理性建設，加大培訓力度，提高績效管理綜合素質。
（4）進一步健全預算問責制。嚴格依法編制預算、執行預算、調整預算、編制決算和預算監督。強化預算審計監督，落實人大預算監督程序。明確預算職責的法律責任，將債務風險管理納入法律框架，增強對預算違法違紀行為的威懾與問責。
4.建立健全地方稅體系，改進完善地方財源建設
以理順中央與地方收入劃分，促進經濟發展方式轉變，維護市場統一為原則，在考慮稅種屬性、外溢性和區域分配格局的基礎上，於稅制改革中積極建立健全地方稅體系，充實地方稅收入，完善地方財源建設。
（1）積極加快啟動房地產稅立法
房地產稅的立法指向，是公平土地和不動產稅負，強化保有環節徵稅，為房地產業健康發展、地方政府職能優化和收入再分配構建長效機制，並為地方稅體系打造穩定稅種，形成未來的重要財源。在滬渝兩地個人住房房產稅試點基礎上，按照中央指導精神加快推進房地產稅立法，需注重相關的法治建設配套，包括簡併開發與流轉交易環節稅費；住房保有環節房地產稅的徵收，可考慮按照套數、面積和獨棟非獨棟等設定免徵條件，在此基礎上設定不同稅率或稅率區間。[18]同時，以土地制度改革配合下調過高的住房用地稅負，提升過低的工業用地稅負，合理設定公共設施、行政用地稅負，提高城鄉建設用地綜合利用效率。取消徵管複雜、機制極易扭曲的土地增值稅，對房地產轉讓實現的收益（不動產利得）分別納入企業所得稅和個人所得稅徵收範圍。
（2）動態優化資源稅、環境稅
加快推進資源稅費改革。在較普遍從價計徵基礎上，適時將資源稅徵稅範圍擴展至水、森林等自然資源。適時完善環境保護稅徵收，將徵收範圍覆蓋包括廢水、廢氣、固體廢棄物等在內的各種汙染物排放。稅負水平的調整應考慮汙染治理成本、經濟技術條件、排汙者承受能力、區域間的環境現狀及環保目標差異。積極探討以低起點對企業開徵獨立的碳稅。以經濟手段為主形成貫穿全產業鏈、全流程（開採、生產、使用）的「內生」節能降耗激勵機制。[19]
（3）積極完善地方稅體系相伴隨的地方稅費權
在發展完善財產稅、房地產稅的過程中，應考慮合理擴大地方稅法權，下放必要的稅政管理權限（如房地產稅率可作因地制宜調整），並使地方非稅收入體系的改革匹配地方稅體系的建設。
5.深化稅制改革，優化稅收徵管
（1）進一步優化增值稅，降低流轉稅稅負
進一步規範增值稅制度在總體減輕其稅負的路徑上，爭取13％、9％和6％三檔先行稅率變為兩檔的方略，如一步做不到可分步做。完善增值稅出口退稅制度，除高能耗、高汙染產品以及國家命令不鼓勵出口的產品以外，對所有貨物和勞務的出口，原則上都應實行零稅率，予以徹底退稅。規範清理稅收優惠政策，完善跨境服務免稅和退稅政策，促進產業專業化分工和融合，促進產業轉型升級。
（2）推進消費稅改革方案
應合理調整消費稅徵收範圍。建立消費稅課稅範圍的動態調整機制，將新興的超前炫耀性高檔消費品適時納入課稅範圍，將已成為大眾消費品的產品「剔除」課稅範圍；合理調整消費稅稅率，包括根據應稅產品對環境的汙染程度以及對資源（或能源）的消耗量，採取差別稅率，提高那些高能耗、高汙染、資源利用率低的產品、非生產性消費品的稅率，以及捲菸、鞭炮等危害身體健康和環境的消費品的稅率；對清潔能源和環境友好型產品實行低稅率或零稅率；合理調整央地對消費稅收入的分配關係，選擇部分品目的消費稅收入實行央地共享，進一步考慮將一些可能推到批發、集體環節徵收的應稅品目全部歸地方財政，把具有消費稅性質的車輛購置稅合併至機動車（小汽車、摩託車）消費稅徵稅，並將其劃歸地方稅以部分對衝「營改增」對地方財力的影響；研究開徵區域性或行業性的地方零售稅（銷售稅，如旅店稅），以加強地方政府稅基建設；研究擴大城市維護建設稅，將其計稅依據改革並擴大課稅範圍，以適當提高其在地方財政收入中的比重，服務城鎮化的需求。
（3）優化個人所得稅徵收結構
個人所得稅改革的方向仍應當是分類與綜合相結合的稅制模式。鑑於納稅人的納稅能力是個稅調節功能的重要前提。因而，個稅改革不應僅考慮起徵點，還應當通盤考慮，實行有差別的個人寬免制度，寬稅基、低稅負、超額累進，並將源泉扣繳和自行申報相結合。在進一步優化個人所得稅稅制結構中，應把「綜合機制」適當擴大到四種勞動收入之外的非勞動收入（如部分金融資產收益），並顯著降低最高邊際稅率。調整費用扣除標準，可建立與物價聯動的動態調整機制；逐步完善家庭贍養係數差別化的徵收模式，強化配套措施，加強個稅信息化制度建設提升徵管效率。
（4）在法制化、信息化和服務型軌道上，優化稅收徵管體系
全面落實和動態優化稅收徵管法規；在「金稅」、「金財」工程基礎上持續運用科技創新成果加強稅務徵管信息化建設；在政府職能轉變正確方向上積極推進稅收徵管的服務型轉變，降低徵收成本與社會成員的遵從成本。
四、結 語
財政是聯結政府與市場、中央與地方、政府與公民分配關係的交匯點，形成國家治理的基礎和重要支柱。以財稅體制改革的深化達成現代財政制度的建立，是新時代創新宏觀調控制度體系的重要組成部分，和打造中國特色社會主義市場經濟與治理體系制度優勢的重大任務。「十四五」時期，面對複雜的政治、經濟、社會形勢，財政體制改革應當在新時代的歷史方位上聯通全局性的供給側結構性改革，力爭在政府間財政關係、投融資機制改革、預算績效改革、地方稅體系建設和稅制優化改革等方面取得決定性成果。在中國特色社會主義市場經濟建設道路上，這一改革必然是有效市場加上有為、有限政府的合理結合，是要以「守正出奇」地提供有效供給的機制創新，來解決支持超常規發展而實現中國現代化過程中的「追趕-趕超」問題。基於財政全域國家治理觀，我們必須將財政改革擺在國家治理現代化戰略高度，實現財政制度建設的歷史性升級發展，以助力中國邁過「中等收入陷阱」，實現中華民族偉大復興。
The Reform Outlook ofChinese Fiscal System in the 14th Five-Year Plan:
Situations, Problemsand Measures
JIA Kang1 WU Yuanlin2
(1. China Academy of New Supply-Side Economics, Beijing 100142;
2. China Foreign Affairs UniversityDepartment ofInternational Law, Beijing 100037)
Abstract:Based on the historical starting point in the NewEra, we are faced with some new situations and problems，we need to accelerate the establishment of modernfiscal system, promote reform proceedings in investment, financing, fiscalregulatory power division, integral budgetary performance management andsubnational taxation. Fiscal system reform matters all aspects of China'sReform, which serves the aim of deepened reform situation as a systematicalproject, we must achieve great success for decisive results. We reveal thefiscal system reform outlook in the 14th Five-Year Plan under the framework ofnational governance modernization from the perspective of supplemental reforms,and emphasis the following problems and their solutions: actively prompt sub-provincialfiscal regulatory power and responsibility division within three-levelflattening system；improve the investment and financing system, optimize its structure, whilereleasing the potential of efficient investment; enforce the integral budgetaryperformance assessment, build up modern budgetary system; improve subnationaltaxation system，deepen taxation systematic reform.
Keywords:Fiscal System Reform; Investment and Financing System; Fiscal RegulatoryPower and Responsibility Division; Budgetary Performance Management;Subnational Taxation System
*作者簡介：賈康，華夏新供給經濟研究院院長，中國財政科學研究院研究員，博士生導師；吳園林，外交學院國際法系講師，中國政法大學制度學研究院客座研究員。本文受國家發展與改革委員會規劃司2019年重大研究課題《關於「十四五」時期全面深化經濟體制改革重大問題研究》的子課題《「十四五」時期我國財稅體制改革與完善》和2020年世界銀行貸款項目「中國經濟改革促進與能力建設項目」（[TCC6]）之子項目「政府債務管理相關法律問題研究」的資助。
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賈 康 簡 介
第十一屆、十二屆全國政協委員、現任全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。是北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或諮詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習「財稅體制改革」專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家「十一五」、「十二五」、「十三五」規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立「華夏新供給經濟學研究院」和「新供給經濟學50人論壇」（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越「中等收入陷阱」（獲評中國圖書評論學會和央視的「2016年度中國好書」）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年後又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關於做學問的「指導思想」，我願意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作並不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙雲，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。
—— 賈 康