當前，涉農惠民領域職務犯罪十分突出並呈上升態勢。以福建省閩東國家貧困革命老區縣為例，2010-2015年,該地區某縣檢察院共立案查辦了涉農惠民領域資金職務犯罪案件21件33人,佔職務犯罪立案數的52.30%。其中，2011年與2010年立案數相比上升200%;2012年與2011年相比上升33%;2014年與2013年、2012年立案數持平,涉案人數相比均遞增25%;2015年與2014年立案數相比上升25%。另外，這些案件集中發生在項目審批經辦人、單位「一把手」和村主幹,也暴露出該領域幹部法治意識淡薄、權力缺乏制約、管理制度落實不夠、內外監督不足、反腐教育實效欠佳等問題。為遏制涉農惠民領域職務犯罪發案勢頭,需要強化廉政教育、規範該領域、限制權力空間、健全內外監督機制、加強懲防力度。
一、涉農惠民領域職務犯罪特點分析
2010年至2012年期間,某縣畜牧水產局程某某、縣農業局動物疫病預防控制中心佔某某、縣發展與改革局魯某某三人在明知當地4家生豬標準化養殖場不符合申報條件以及專項補助資金下達後未開展項目建設的情況下,故意逾越職權,予以初審上報並初驗收,致使國家生豬標準化養殖場專項補貼資金被騙領達160萬元。2013年至2015年期間,某縣民族與宗教事務局局長魏某某以虛假贊助、重複列支助學款的方式套取錢款、挪用某村2013年度古民居保護、特色產業補助款10.15萬元、貪汙公款19.35萬元。2014年期間,某村村民主任章某某利用擔任的職務便利,在修建支農項目「竹山便道」項目中,虛報項目,貪汙公款9.70萬元。2014年期間,某村村民主任朗某某,虛報河道石護欄長度以及橋上石護欄長度,套取省民宗廳下撥的少數民族特色村寨建設資金,貪汙公款5萬餘元。對以上案例進行分析後,發現有以下特點:
(一)從犯罪主體來看,發案6人中2人為村民主任,1人為國家機關行政一把手,3人為掌握行政審批權的國家公職人員。
(二)從犯罪形態上看,涉農惠民領域的職務犯罪仍在高位徘徊,處於易發多發的態勢,並呈現出了新的特點,「小官涉貪」明顯、窩案串案嚴重、貪汙侵吞突出、發案環節集中。如生豬標準化規模養殖場改擴建項目窩案串案。因生豬補貼的過程涉及細節較多,主要有申報項目—造冊登記—縣級發改、畜牧部門相關人員覆核、驗收—主管領導籤字審批上報—上級發改、畜牧部門下撥付資金—領取補助資金,需要多個部門和較多工作人員才能順利完成整個工作。資金補助工作人員單獨作案的可能性較小,工作人員因此相互勾結和串通,共同攬財,共同犯罪,最終導致了生豬補貼窩案和串案比較突出。
二、涉農惠民領域職務犯罪發案原因剖析
通過對涉農惠民領域職務犯罪案件進行案件剖析,可以發現該類職務犯罪的發案原因主要有以下四點:
(一)基層幹部綜合素質較低,法治意識淡薄。長期以來,基層幹部綜合素質相對較低,加上長期得不到培訓和深造,又忽視自身教育和學習,導致守紀意識薄弱,對違紀、違法和犯罪情況認識不清。尤其是村級幹部,文化水平較低、官僚主義作風根深蒂固,對全心全意為人民服務的宗旨缺乏正確認識,往往為利益驅動,錯誤地認為自己不是國家工作人員,以為在保管和管理專項資金的過程中,利用職務之便「吃點、佔點、撈點」都是正常的,從而把國家扶貧資金公然佔為已有,用於個人享受、揮霍。
(二)專項資金監管力度不夠,監管流於形式。目前,涉農惠民資金運作方式多樣化,有的主管部門對基層單位和村級組織資金的使用和分配的監管制度不完善,甚至在有些方面存在監管缺失的情況,致使資金監管出現漏洞。該院在辦案中發現,雖然國家在涉農惠民項目制度上的設計相對完善,但是執行過程中審查人員把關不嚴格、制度形同虛設,虛報冒領、重複申報,申報資料造假等現象嚴重。涉農惠民領域工作人員在審查過程中不深入基層、責任心不強,審批程序流於形式,臨時性、政策性的補貼工作在重要環節職能重疊、權力集中,缺少應有的抽查監督和預警監管機制。
(三)政策宣傳不到位,農民知情權難保障。檢察機關在辦案過程發現,涉農惠民政策宣傳不到位,農民對涉農惠民的各種補貼項目、社會救助項目和社會保障等有關情況知曉率低,導致群眾無法進行監督,各種侵佔補貼款的現象屢禁不止,多數村民都是在案發後、當事人被司法機關追究刑事責任後才清楚自己的補貼款被村幹部等基層農村工作人員貪汙、挪用的事實。而且,基層組織村務公開不到位,存在著該公開的不公開、公開的信息不具體不全面、公開的程序不規範、公開的時間不及時、公開的監督措施不力等問題。
(四)反腐教育實效欠佳,以身試法屢禁不止。村級組織換屆選舉後,檢察機關和有關職能部門多次共同組織村幹部參加預防職務犯罪座談、預防經濟犯罪與職務犯罪宣講、預防職務犯罪專題講座、參觀警示基地等預防警示教育。但從發案情況來看,反腐教育沒有真正解決思想問題,部分人員法律意識依然薄弱,對應知應會的基本法律規定理解錯誤,如某村村民主任章某某、朗某某貪汙案,表明在拜金主義、官僚主義等觀念和社會潛規則思潮影響下,章某某、朗某某等人在反腐力度空前的大環境中,依然心存僥倖,頂不住誘惑,個人慾望膨脹,忽視職業風險,廉潔意識鬆懈,沒有真正用心接受反腐教育,不重視政治思想改造。在這種現實下,反腐教育難度很大,進展緩慢,實效不佳,有待更加重視、加強和改進。
三、預防對策
針對當前涉農惠民領域職務犯罪案件的高發態勢,要想從根本上預防涉農惠民領域職務犯罪的發生,可以從以下四個方面入手:
(一)強化廉政教育,構築思想防線。檢察機關要結合工作的實際情況,收集整理腐敗典型案例,開展講廉政黨課、觀看廉政教育片、參觀警示教育基地、發廉政簡訊等多種形式的警示教育。協同相關職能單位加大對涉農惠民政策的宣傳力度,開展「送法進機關、送法下鄉」活動,有計劃、有針對性地對幹部進行財務知識、法律知識培訓,指導合理規範保管和管理扶貧資金,增強其法治觀念,進一步強化幹部廉潔自律意識。
(二)完善監督機制,提升制約效力。檢察機關要協同紀檢監察、財政、審計建立扶貧資金績效考評機制,完善財務審計、領導審計等經濟審計制度。引入外部監督,該領域的上級部門要通過重大事項報告、約談等加強對單位和基層組織特別是「一把手」的監督力度,督促建立嚴密的補貼申報、審查、覆核程序,督促落實重大問題集體討論、審批重要項目集體研究、大額資金使用集體決策等民主集中制,強化內控監督。
(三)推進政務公開,保障資金安全。檢察機關要依託政府監管部門和社會公眾的監督管理,督促涉農惠民領域的單位和基層組織規範權力運行、做到財務公開化、行政審批制度公開化、村務公開化,將財政資金、公共資源配置、公共服務、公共監督等領域信息公開,充分運用媒體和公告欄、公示牌,對涉農惠民資金的分配、使用、管理和項目實施進展及時公告公示,增加資金管理使用的透明度。
(四)健全考核機制,加大懲防力度。涉農惠民領域要建立重要崗位人員輪崗機制,對權力運行中的重點環節列明權力清單,明確權力運行界限,科學合理約束自由裁量空間。對涉農惠民領域發生職務犯罪案件觸犯法律法規的,檢察機關要依法嚴肅處理,對所辦的每一起案件要進行分析和總結,認真查找發案單位在制度管理中存在的不足和漏洞,分析涉案領域犯罪規律,提出檢察建議及時督促涉案單位和相關領域建章立制,有效地遏制涉農惠民領域職務犯罪的滋生蔓延。
（作者單位：福建省屏南縣人民檢察院）