轉載於：平安普惠金融研究院
作者：陳述 平安普惠金融研究院特約研究員
十四五規劃和2035年遠景目標將發展農業農村、推進鄉村振興列為經濟社會發展的重點任務之一。站在十三五時期脫貧攻堅成果的基礎上，農村經濟釋放出巨大的市場潛力，逐漸成為加速實體經濟內循環的重要引擎。為支持這一引擎持續驅動產業升級、經濟高質量發展，農村金融體系，尤其是小微銀行（包括農信社、農商行、農合行、村鎮銀行，下同）的治理建設至關重要。
為拓寬小微銀行資本補充渠道，提高小微銀行服務實體經濟特別是普惠領域的能力，2020年，國務院金融監管部門與財政部門推動和允許地方政府以專項債形式向地方中小銀行注資，成為緩解中小銀行特別是小微銀行「資本荒」的創新方式。以專項債形式為小微銀行注資能夠提升其資本總量，保持適當的資產擴張能力，增強縣域和農村普惠金融的投放力度。更重要的是，藉助注資的形式，可推動地方小微銀行優化股權結構、強化公司治理，亦將成為推動縣域特別是農村金融改革的重要抓手和促進普惠金融發展的重要舉措。
從過往農村金融改革歷程看，以資金支持的形式提升小微銀行治理能力，防範金融風險，促進農村金融發展並非當下首創。2003年開始的農村信用社「專項票據兌付」，通過「花錢買機制」的思路，支持其化解不良資產和歷史包袱，並推動其優化公司治理、強化服務能力，成為新世紀以來農村金融改革資金投入力度最大的舉措，取得了階段性成效。
在小微金融機構新一輪深化改革和資本補充的過程中，我們認為專項債支持小微銀行補充資本，應從「花錢買機制」轉向「入股強化治理」，在推進農村普惠金融發展上，應探索使用「保持法人地位穩定」之外的更多方式實現「服務本地」的最終目標。同時，構建「政策性+市場化」雙輪驅動的農村金融組織體系、「人+科技」雙向發力的農村普惠金融業務方式也應是做好農村普惠金融工作的重點方向。
01
農村信用社改革「專項票據兌付」
概述及成效
（一）農村信用社改革背景和主要內容
農村信用合作社始終是我國農村和縣域金融組織體系的重要一員。但由於農村信用社長期以來存在治理體系不完善，內控能力較弱的問題，風險頻發，2002年，我國農村信用平均資本充足率（四級分類）為-8.5%，嚴重製約農村信用社服務「三農」作用的更好發揮。2003年起，由人民銀行主導，監管部門、地方政府參與，推動開展了農村信用社改革，此次改革遵循「花錢買機制」的思路，按「明晰產權關係、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責」的總體要求，逐步實施。
此次改革主要內容有兩個方面。一是以法人為單位改革農村信用社產權制度。明晰農村信用社產權關係，妥善處理歷史積累和包袱；並構建新的產權關係，完善法人治理結構，因地制宜確定農村信用社的組織形式。二是將農信社的管理交由省級政府負債。省級政府全面承擔轄內農村信用社的依法管理和風險處置責任；允許省政府成立省級聯社或其他形式的省級管理機構，承擔對轄內農信社管理、指導、協調和服務職能。
（二）資金支持政策
為推動農村信用社改革，國家給予了扶持政策。主要包括對信用社提供補貼、減稅以及資金支持政策。資金支持政策分為專項借款和專項票據，其中專項票據是最主要的形式。
專項票據支持通過設計正向激勵機制，引導農信社逐步建立市場化的運營機制。人民銀行以2002年底農村信用社經營情況為基數，按照信用社資不抵債數額的50%核定專項票據額度，將信用社改革目標分為「提高資本充足率和降低不良貸款率計劃審核合格」「資本充足率真實合規、達標」「明晰產權關係、完善法人治理、加強內部管理方面取得實質成效」三個層次，對達到相應層次的信用社分別提供「出具發行承諾」「發行專項票據」「兌付專項票據」三項激勵措施，引導農信社建立更市場化的法人治理體系。同時資金支持政策建立了較為系統和完善的考核標準，並逐步推進。
在推動信用社產權改革方面，明確增資擴股、「三會一層」（股東代表大會、董（理）事會、監事會、高級管理層）履職、農村信用社信息披露制度實施情況三方面考核標準。在支持省級政府管理農村信用社方面，將地方政府扶持政策落實情況與資金支持相掛鈎，地方政府在改革期間對農村信用社承諾的包括專項資金、稅費減免、資產捐贈、分紅補貼、協助清收等各項扶持政策要全部落實到位，對未達到考核標準的地方政府，其轄內的農村信用社不得享受相關激勵政策。支持和規範省聯社運作，引導省級聯社規範履職行為，強化服務職能。
（三）改革成效
這一輪農村信用社改革，中央累計提供資金支持2690億元，佔全國農信社2002年底實際資不抵債額的80%以上，顯著超出原有50%預定支持力度，支持資金在2011年底基本到位。通過改革，農村信用社系統（包括農信社、農商行、農合行）完善了法人治理結構、充實了資本實力、化解了歷史包袱，服務三農的能力明顯增強。截至2012年底，農村信用社資本充足率（五級分類）11.85%，徹底扭轉了2007年資本充足率接近於0的態勢；各項貸款餘額由2002年底的1.4萬億元增加到2012年底的7.8萬億元；農戶貸款、農林牧漁業貸款和農村貸款佔全部金融機構的73.0%、71.3%和32.6%。
02
「專項票據兌付」的經驗與教訓
（一）機構治理始終是農村普惠金融改革的重點所在
上一輪「專項票據兌付」以提升信用社治理能力，構建更加完善的治理結構為主要目標，通過「花錢買機制」，優化和提升了信用社治理結構和服務能力。通過改革，農村信用社服務實體經濟、發展普惠金融的能力大大提升。但隨著我國經濟結構變化以及城鎮化推進，小微銀行「離農進城」「脫實向虛」的傾向不斷顯現，部分小微銀行偏離支持農業的本業；資金運用更偏向於通過同業業務「賺快錢」「吃快餐」；小微銀行內部人控制、大股東佔款等情況持續存在，甚至出現了包商銀行破產清算這樣的極端案例。提升小微銀行公司治理能力，推動其紮根縣域、服務三農成為大勢所趨。此次專項債券補充小微銀行資本，應繼續聚焦小微銀行公司治理，特別是充分調動省級政府能動性，推進小微銀行完善公司治理，深化體制機制改革，更好發揮「三會一層」作用，強化內外部約束，並約束小微銀行堅守定位，以支農支小等普惠領域作為本業和主業。
上一輪農信社改革中，允許省級政府建立省聯社或其他機構承擔對轄內農信社管理、指導、協調和服務職能，在當時歷史階段來看，是較好的一種改革措施。但隨著省聯社對縣級法人社「管人、管錢、管業務」的傾向不斷加強，機構改革必要性愈加顯現。在優化小微銀行機構治理過程中，省級農村信用社聯社的改革也是無法規避的一環，甚至可能是改革的關鍵一環。此次專項債注資小微銀行，由於資金由省級政府申請並統籌使用，對於省級政府來講，出於保障資金安全，提高使用效率的考慮，可能更傾向於採取省聯社承接資金、縣級法人機構使用資金的模式。在此模式下，省聯社作為資金承接主體的合規性、資金使用後持股的方式都需新的政策支持，以專項債券注資為契機推動省聯社改革既有必要亦有條件。
（二）小微機構注資應從「花錢買機制」轉向「入股強化治理」
上一輪農村信用社改革中，「花錢買機制」過程中，人民銀行通過專項票據的發行兌付注入資金，但對農信社的資產不擁有所有權，中央政府提供資金，但既不擁有股權、也不是信用社債權人。票據兌付後，金融監管部門無法對信用社公司治理能力進行有效約束，加之地方政府、信用社內部人、信用社股東之間存在複雜的博弈關係，農村信用社整體運作較為低效，道德風險和經營風險較多出現。有研究（許燕，2020）顯示，以農村信用社存在資不抵債或風險敞口過大作為「經濟意義破產」衡量其風險，2008年至2017年間，新疆81家農村信用社中，有20家出現33次的經濟意義破產現象。「買」來的機制無法長期高水平運作成為農信社公司治理的痼疾。
在此次專項債券補充小微銀行資本的過程中，應克服上一輪農村信用社改革中「買」機制難以產生長期效果的難題，夯實省級政府責任，從「花錢買機制」轉向「入股強化治理」，通過注資優化小微銀行股權結構，發揮「三會一層」制衡作用，並約束其恪守支農支小本業，回歸服務縣域本源，以普惠金融為主業，致力提升服務質量。
表:2014年至2018年主要涉農金融機構盈利水平
註：新型農村金融機構包括貸款公司、農村資金互助社、村鎮銀行，村鎮銀行佔絕對優勢。
數據來源：中國農村金融服務報告（2018）
（三）「保持法人地位」的小機構難以適應農村普惠金融競爭格局
2018年以來，大中型銀行發力普惠金融，對農村小微銀行形成了「降維打擊」，其經營壓力不斷加大，服務能力短板不斷凸顯。銀保監會數據顯示，截至2020年6月末，銀行業金融機構普惠小微貸款同比增長28.4%，其中國有大型銀行同比增長高達46.4%，農村金融機構同比增長僅有19.4%；農村金融機構普惠小微貸款在全部機構餘額中佔比35.4%，較2019年一季度末降低3.9個百分點；2020年二季度末普惠小微貸款較去年一季度末新增3.76萬億元，其中大型商業銀行新增佔比達44.8%，農村金融機構佔比僅有25.2%。
表：2019年以來銀行業機構普惠小微信貸投放情況（分機構）
數據來源：中國銀保監會，農村金融機構包括農商行、農合行、農信社、村鎮銀行。
這種狀況的產生，一方面是小微銀行服務能力偏低，在大中型銀行未發力農村金融服務的背景下尚不顯現，一旦大中型銀行發揮資金優勢、成本優勢以及科技優勢，小微銀行服務能力立刻成為短板；另一方面，「保持縣域法人總體穩定」是農村金融改革始終堅持的方向，也是上一輪「專項票據兌付」的前提，但保持縣域法人地位，一定程度上導致小微銀行規模較小，資金調動能力偏低，既無力使用更多科技手段提升服務能力，也無力滿足較大規模主體的資金需求，愈加無法適應農村普惠金融的競爭格局。在當下環境下，如何在「保持縣域法人總體穩定」的同時，提升小微銀行綜合協同能力、科技金融能力成為後續農村普惠金融改革無法迴避的課題。
03
農村普惠金融改革的重點方向
（一）破除「法人地位」等同於「服務本地」的隱含邏輯
「保持縣域法人總體穩定」是我國農村普惠金融改革一直堅持的方向，其中隱含了一個邏輯，即「法人地位」等同於「服務本地」。在以往的農村金融政策以及監管條件下，這一邏輯確實無誤。但隨著經濟金融形勢變化，普惠金融更多納入銀行業戰略目標，並得到監管政策的大力支持和強力約束，普惠金融從銀行業機構的「可選項」變成「必選項」，此時「法人地位」是否仍必然等同於「服務本地」便值得深入探討。對於農村小微銀行來講，「服務本地」是天職。但如何推動其實現「服務本地」，可能有多種方式，「保持法人地位」仍是重要選項，但不應是唯一選項。
在以往改革過程中，由於監管能力、科技水平所限，如縣域法人不保持相對穩定，容易導致其偏離服務縣域和農村的定位。但隨著監管規則的細化、監督評估體系的完善，對縣域金融機構的考核和監督力度加大、形式更多，「法人地位」等同於「服務本地」的隱含邏輯不再像過往那麼充分。在當下對小微銀行通過專項債注資，乃至引入戰略投資者的背景下，小微銀行的股權結構必然發生較大變化。特別是如果採用省聯社承接債券資金，向農村小微銀行注資的方式，省聯社必然在規則上、治理上形成對小微銀行的控制，保持縣域小微銀行的法人地位與省級統一法人的形式無本質區別。
如此考慮之下，與其堅守「保持縣域法人地位穩定」的方向，不如將監管重點和監管規則轉移到以制度約束縣域機構（無論是法人還是非法人）堅守本地、堅守本業、服務普惠上來。基於以專項債注資小微銀行，未來省聯社一個可能的改革方向便是推動將其做實，以統一法人或控股的形式管理轄內縣域法人機構，但在監管規則上，則應對其縣域控股機構（分支機構）的經營範圍、信貸投向、資金運用等提出具體且具有約束性的要求，以「制度約束」推動其「服務本地」，至於是否要保持縣域機構的法人地位，則可由各地省級政府統籌決定。
（二）建立「政策性+市場化」雙輪驅動的農村普惠金融組織體系
普惠金融風險較高，農村普惠金融風險更高，農村小微銀行以普惠金融為主業面臨機構和業務雙重挑戰。主要使用市場化方式推進農村普惠金融大概率無法達成政策目標。在地方債注資小微銀行後，地方政府事實上在股權結構上對小微銀行擁有了業務、經營上的話語權，此時，應更好發揮政府注資的作用，推進建立「政策性+市場化」雙輪驅動的農村金融普惠金融服務體系。
在機構上，明確小微銀行在我國銀行體系中的定位。小微銀行如同小微企業，是銀行體系的基礎，也應是政策扶持和監管支持的重點。監管部門應正視小微銀行的「弱勢」地位，要像推動小微企業發展那樣促進小微銀行健康運行。在推動小微銀行主動適應市場競爭格局，增強自身實力的基礎上，應從頂層機制上設計支持小微銀行發展的長效機制，在差別化流動性支持、不良資產容忍、資金運用、金融基礎設施等方面向小微銀行傾斜。同時地方政府也應加大對小微銀行的支持力度，進一步穩定和擴大小微銀行存款規模，提升小微銀行信貸投放能力，並在融資擔保、貼息獎勵等方面向小微銀行傾斜。
在業務上，明確農村普惠金融業務的政策性屬性。大中型銀行發力普惠金融，對小微銀行形成了一定「擠出效應」，小微銀行不得不繼續下沉重心，加大對原有相對弱質客戶的投入，這一方面實現了普惠金融的擴面，但也提高了市場風險。在保持市場配置資源決定性作用、支持小微銀行參與市場競爭的前提下，應通過制度設計，為小微銀行框定一些農村普惠金融業務品種，如一定授信額度下的農戶經營性貸款和小微企業信用貸款，並將其作為「政策性」業務，與「政府性融資擔保體系」「央行結構性貨幣政策工具」匹配，並提供更高的不良資產容忍度和差別化監管措施，鼓勵支持其以更低成本、更多資源支持農村普惠金融。
（三）建立「人+科技」雙向協同的農村普惠金融業務方式
大中型銀行開展普惠金融的一個重要經驗便是科技金融的使用，通過科技金融，將分散化、零售式的普惠金融需求以科技手段轉化為線上化、自動化的金融產品，進而提升服務效率。但小微銀行由於資本實力弱、科技能力弱，無法像大中型銀行一樣迅速使用科技金融手段拓展普惠金融業務。作為省級政府在小微銀行中的代言人的省聯社，囿於機構定位，無法更多介入農村小微銀行具體業務之中，小微銀行業務向線上遷移總體進度較慢。以專項債券注資小微銀行後，省級聯社具備了為轄內小微銀行提供更多科技輸出的可能和基礎。
在具體實踐中，小微銀行應繼續堅持拓展科技手段在普惠業務中的使用。鼓勵省聯社牽頭開發適合本地的科技金融服務模型與方式，為小微銀行提供基礎的科技服務能力和手段；小微銀行也可加強與第三方金融科技公司合作，加大金融科技投入，適當吸納人才，增強并迭代符合小微銀行自身實際和區域經濟特點的金融能力。
需要強調的是，金融科技是手段，也是一種能力，但不是發展和做好普惠金融的唯一手段和能力。小微銀行在長期服務縣域的過程中，通過大量的人力和資源投入，佔據了縣域農戶和小微企業的「心智」，這是大中型銀行短期內無法替代的優勢，小微銀行應繼續發揮好接地氣、情況熟的天然優勢，持續下沉經營重心，更多開展依賴人力資源和線下投入的「重資產」業務，佔據和開拓大中型銀行管理半徑之外的市場。小微銀行做好農村普惠金融應更加重視「人+科技」的綜合協同，通過線上與線下的融合，更多基於「場景」提供便利化服務，特別是發揮小微銀行理解鄉風民俗，緊貼居民生活、生產與經營的優勢，將「科技」融入「場景」，提升金融業務智能化、人性化水平。
THE END
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