改革開放以來，在國家能源發展戰略和各階段規劃目標的指引下，我國能源領域攻堅克難、開拓進取，實現由弱變強，從供給短缺到總體寬鬆的巨大轉變，從能源工業基礎薄弱發展為能源生產大國。制定科學的國家能源戰略並落地實施，已成為保障國家利益和經濟發展的重要手段。本文將回顧改革開放以來能源工業發展和規劃編制及執行歷程，為即將開始的「十四五」提供決策參考。
一、我國能源規劃體系概述
(一)我國能源發展改革總體情況
改革開放以來，我國經濟持續快速發展，人民生活水平日益提高，能源需求也隨之不斷增長。我國形成了煤、油、氣、可再生能源多輪驅動的能源生產體系，已成為世界上第一大能源生產國和消費國。
改革開放以來，我國能源發展實現歷史巨變。1978年，能源生產總量僅為6.3億噸標準煤，2019年則達到39.7億噸標準煤，比1978年增長5.3倍。各品類能源供應在持續擴大，2019年我國原煤產量38.5億噸，原油產量1.91億噸，天然氣產量1761.7億立方米，發電量75034.3億千瓦時，能源發展有力保障我國經濟向高質量發展轉型。我國能源消費整體呈現穩定增長態勢，2019年能源消費總量48.6億噸標準煤，比1978年增長7.5倍。在各項能源轉型政策措施的大力推動下，用能條件和水平不斷提高。
我國能源供需結構持續優化。隨著能源工業發展，我國能源結構由以原煤為主加速向多元化、清潔化轉變，發展動力由傳統能源加速向新能源轉變。改革開放以來，原煤佔能源生產總量的比重始終保持第一，基本維持在70%~80%之間。最近幾年呈下降趨勢，2019年原煤佔比下降至68.8%。原油佔比在波動中持續下降，由1978年的23.7%下降到2019年的6.9%。天然氣、一次電力及其他清潔能源佔比持續提高，天然氣由1978年的2.9%提高到2019年的5.9%，一次電力及其他清潔能源由1978年的6%提高到2019年的24.3%。
我國節能環保規劃路徑逐步清晰。能源工業發展中，節能提效逐漸提上重要位置。近年來，能源行業大力加強節能技術攻關，努力提高能效水平，節能降耗工作不斷推進，單位GDP能耗持續下降，2016~2019年，全國單位GDP能耗累計降低13.2%，累計節能約6.5億噸標準煤。我國應對氣候變化和推動低碳發展取得顯著成效，2019年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年和2005年分別下降約18.2%和48.1%，已超過對外承諾的2020年比2005年下降40%~45%的目標。
(二)我國形成多層次能源戰略規劃體系
能源戰略規劃為特定階段能源發展的總體思路，是籌劃和指導我國能源可持續發展、保障能源安全的總體方略，是國家戰略體系的重要組成部分。能源戰略規劃對能源發展進行總體謀劃和設計，制訂能源發展的方針、原則、目標及重大措施，為國民經濟發展整體目標服務。
國家級層面上，我國能源發展主體思路框架主要由國民經濟和社會發展五年規劃(計劃)中的能源部分、能源中長期專項規劃及細分品種中長期規劃、能源五年專項規劃及細分品種的五年專項規劃等構成。省級能源發展則有更為具體的地方能源發展規劃。
國民經濟和社會發展五年規劃綱要中的能源部分，主要闡明國家能源戰略方向，包括五年間的能源發展總目標以及重大建設項目等，為能源專項規劃的制定提供了重要遵循。能源中長期專項規劃一般規劃較為長期的能源發展方向，可再生能源、核電等中長期專項規劃是細分領域更為長期的發展戰略，設定行業健康發展的遠景目標。能源五年規劃根據國民經濟與社會發展五年規劃綱要制定，是對未來五年內能源發展的規模與重點項目進行設計。能源五年規劃及其細分領域五年規劃同一時間段基本目標一致。
二、我國能源戰略規劃歷程回顧
改革開放以來，我國能源發展戰略和各階段規劃目標圍繞社會經濟目標制定，對能源領域的引導作用愈加突出。能源規劃在不同經濟發展階段各有側重，從提升能源供應總量、滿足經濟發展需求，到提高能源效率、注重培育節能機制，再到優化能源結構、強調節約，能源規劃引導能源工業不斷壯大而優化。經過長期努力特別是黨的十八大以來，在新發展理念和能源安全新戰略的指引下，能源轉型變革步伐明顯加快，清潔低碳、安全高效的現代能源體系加快構建，能源發展站上新起點。
(一)重點平衡能源供需，能源供應能力大幅提升(改革開放初—「七五」)
黨的十一屆三中全會(1978年)以後，和平與發展成為時代主題。1982年，黨的十二大把發展能源工業確定為社會主義經濟建設的戰略重點，能源的開發和建設受到高度重視。改革開放至「七五」期間，我國能源戰略重點在於保障供需，能源基建被列入投資重點，在山西、內蒙古、新疆等地建設大型能源生產基地。
為達到能源增產目標，我國鼓勵地方、部門和企業集資辦電，對國家安排的電力基本建設，實行部門投資包幹辦法，加快統配煤礦的建設，同時促進地方礦、鄉鎮礦的改造和提高。對統配煤礦實行投入產出總承包，把煤礦建設重點放到現有礦井技術改造和改擴建上。鼓勵地方、部門集資辦煤礦。繼續實行原油產量遞增包幹，搞好老油田的完善配套和改建擴建，加強天然氣的勘探和開發，逐步改變油氣發展不平衡的狀況。
此階段，節能均有提到。「六五」計劃中提出，五年內，全國節約和少用能源要求達到7000~9000萬噸標準煤，五年內安排節能措施項目1303個，其中投資1000萬元以上的重大技術改造項目195個。「七五」計劃提出，進一步推動節能的技術改造，五年內，建設一批骨幹節能項目以及技術先進、節能效果和經濟效益好、有普遍推廣意義的示範項目。
「七五」期間，我國推進了各方面改革，形成了逐步推進的對外開放格局。能源的生產能力和運輸能力都有不同程度增長，技術水平有所提高。這為九十年代我國經濟和社會的發展奠定了比較堅實的基礎。
(二)從關注能源總量轉向注重效益增長(「八五」—「九五」)
黨的十三屆四中全會(1989年)後，我國各項工作取得新進展，與此同時，經濟循環不暢、結構不合理、經濟效益差等問題有待破解，能源安全、能源環境與效率、清潔可再生能源問題初現端倪。「八五」至「九五」期間，能源戰略規劃注重能源環境與效率，堅持節約與開發並舉，促進優化能源結構和清潔可再生能源發展。
1.堅持開發與節約並重，把節約放在突出位置
「八五」時期我國改革開放和現代化建設進入新的階段。「八五」期間國民生產總值年均增長12%，是增長速度最快、波動最小的五年，各方面都取得了很大成就。一些主要產品產量穩步增長超出規劃目標，煤炭總量居世界第一位，發電量居世界第三位。
「八五」至「九五」期間，我國能源戰略規劃轉向能源環境與效率、清潔可再生能源發展及相應的法律法規制定。「八五」規劃綱要把十年規劃遠景和五年中期安排結合起來，從實現20世紀末戰略目標的要求出發制定「八五」計劃。「八五」計劃中首次提出，堅持開發與節約並重的方針，把節約放在突出位置。提出五年內，全國共節約和少用能源1億噸標準煤。相比於對能源產供的大力支持，能源節約的規劃剛剛開始。
2.提高能源生產效率，調整能源供需結構
「九五」時期，我國改革開放和社會主義現代化建設繼往開來。「九五」計劃綱要把2010年遠景目標和五年中期規劃相結合，重點放在「九五」計劃，同時著眼於下世紀前10年的發展，提出遠景目標。「九五」計劃提出，堅持節約與開發並舉，把節約放在首位，大力調整能源生產和消費結構。電力方面提出，堅持開發與節約並重，依靠技術進步，提高電能利用效率。
節能提效被提到更加重要位置。「九五」計劃提出，要推廣先進技術，提高能源生產效率；堅持能源開發與環境治理同步進行，繼續理順能源產品價格。決定實施可持續戰略，創造條件實施汙染物排放總量控制。同時提出，加強節能立法和執法監督，制定節能標準和規範，強制淘汰高耗低效產品，大力推廣高效節能產品。《環境保護法》(1989)、《節約能源法》(1998)等一批與能源相關的法律法規相繼頒布實施。
「九五」期間，我國成功實現經濟「軟著陸」後，果斷實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，抑制了通貨緊縮趨勢，國民經濟和社會發展取得巨大成就，經濟運行質量與效益提高。「九五」時期我國能源供需矛盾相對緩和，能源瓶頸對國民經濟的約束作用基本解除，煤炭甚至出現了供大於求。相對而言，能源結構性矛盾上升為主要矛盾，石油供不應求的問題最為突出，行業內部發展存在不平衡，結構失調情況。
(三)重視節約能源，提出節能減排約束性指標(「十五」—「十一五」)
21世紀伊始，我國進入全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新發展階段，也進入經濟結構戰略性調整的重要時期。「十五」至「十一五」期間，節約資源被定位為基本國策，我國提出單位GDP能耗降低和主要汙染物排放減少的約束性指標，各領域做出安排部署，節能減排取得顯著成效。
1.優化能源結構，提高利用效率
「十五」時期，我國提出要發揮資源優勢，優化能源結構，提高利用效率，加強環境保護。進一步調整電源結構，充分利用現有發電能力，積極發展水電、坑口大機組火電，壓縮小火電，適度發展核電，鼓勵熱電聯產和綜合利用發電。我國《「十五」能源發展重點專項規劃》也提出，把優化能源結構作為能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保護生態環境，加快西部開發。《新能源和可再生能源產業發展「十五」規劃》於2001年發布，提出培育和規範市場，逐步實現企業規模化、產品標準化、技術國產化、市場規範化，推動新能源和可再生能源產業上一個新臺階。優化能源結構、提高能源利用效率成為同一時期能源規劃的重點內容。
2.降低單位GDP能耗和主要汙染物排放
「十五」時期，國民經濟持續較快發展，主要發展目標提前實現。「十五」計劃首次提出主要汙染物排放總量減少的目標，黨的十六大提出走新型工業化道路。「十五」期末(2005年)，我國能源生產能力大幅度提高，達到了22.9億噸標準煤，是改革開放初期的3.6倍，形成了煤炭為主，石油、天然氣、電力和其他新能源互為補充的能源生產結構，基本滿足國內日益增長的能源需求。汙染物排放總量也得到一定控制。
但在年均9.5%經濟增速和高耗能重化工業加速發展過程中，能源消費快速增長引起了能源供需失衡和生態環境問題，能源效率、節約能源工作力度加大。2005年5月，我國設立了國家能源領導小組，對能源戰略規劃和重大政策等前瞻性、戰略性工作進行指導，啟動了《能源法》制定和《石油天然氣法》的立法準備工作，頒布了《可再生能源法》(2005年)。
以減少全球溫室氣體排放為核心目的的《京都議定書》2005年2月正式生效，我國開始通過轉變經濟增長方式、提高能源效率等措施，降低能源使用，減少溫室氣體排放。
節約資源被定位為基本國策，節約排位在結構優化之前。「十一五」規劃提出，必須加快轉變經濟增長方式。要把節約資源作為基本國策，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。能源戰略確定為「堅持節約優先、立足國內、煤為基礎、多元發展，優化生產和消費結構，構築穩定、經濟、清潔、安全的能源供應體系」，並提出實行單位能耗目標責任和考核制度。「十一五」期間，我國先後制定和修訂了《中國應對氣候變化國家方案》(2007年6月)、《節約能源法》(2007年修訂)和《循環經濟促進法》(2008年)等政策法規。
3.加大可再生能源發展的支持力度
2007年4月，我國《能源發展「十一五」規劃》提出，在保護環境和做好移民工作的前提下積極開發水電，優化發展火電，推進核電建設，大力發展可再生能源。2007年9月我國頒布了《可再生能源中長期規劃》，提出加快推進風力發電、生物質發電、太陽能發電的產業化發展，逐步提高優質清潔可再生能源在能源結構中的比例，力爭到2010年使可再生能源消費量達到能源消費總量的10%，到2020年達到15%。國家在財政扶持及示範工程建設上提出系列措施，促進我國可再生能源市場與產業的發展。
在此期間，能源工業體制改革方向確立。「十五」計劃提出，要深化電力體制改革，逐步實行廠網分開、競價上網，健全合理的電價形成機制。推進大型煤礦改造，建設高產高效礦井，開發煤層氣資源。「十一五」規劃提出，深化電力體制改革，鞏固廠網分開，加快主輔分開，穩步推進輸配分開和區域電力市場建設。
(四)全面深化改革，加快構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系(黨的十八大以來)
黨的十八大以來，特別是習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上明確提出「四個革命、一個合作」能源安全新戰略以來，我國能源轉型發展成效卓著，能源電力改革發展成績斐然。能源發展方式由粗放增長向集約增長轉變，能源結構由煤炭為主向多元化轉變，能源發展動力由傳統能源增長向新能源增長轉變，節能降耗取得了顯著成效，清潔低碳、安全高效的現代能源體系加快構建。
1.實施能源消費強度和消費總量雙控制
「十二五」起始，我國能源發展呈現新的階段性特徵，長期矛盾和短期問題相互交織，資源和環境約束進一步加劇，節能減排形勢嚴峻，能源資源對外依存度快速攀升，能源控總量、調結構、保安全面臨全新挑戰。「十二五」規劃提出，推動能源生產和利用方式變革，堅持節約優先、立足國內、多元發展、保護環境，加強國際互利合作，調整優化能源結構，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系。同時提出實施能源消費強度和消費總量雙控制目標。
黨的十八大把生態文明建設納入「五位一體」總體布局之中，進一步強調了生態文明建設的地位和作用。十八屆五中全會確定了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。能源領域踐行五大發展理念向綠色低碳轉型，傳統化石能源比重不斷降低，非化石能源得到長足發展。「十二五」期間，我國水電、核電、風電、太陽能發電裝機規模分別增長1.4倍、2.6倍、4倍和168倍，帶動非化石能源消費比重提高了2.6個百分點。全國6000千瓦及以上火電機組每千瓦時供電標準煤耗累計下降17克，火電機組二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放量累計分別下降33%、35%和39%以上，節能環保成效顯著。
我國經濟發展步入新常態，能源消費增長換檔減速，供需相對寬鬆，能源發展進入新階段。在供求關係緩和同時，傳統能源產能結構性過剩，可再生能源發展瓶頸問題較為突出。
2.推進能源革命，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系
「十三五」時期我國提出，堅持節約資源的基本國策，把發展清潔低碳能源作為調整能源結構的主攻方向，積極化解過剩產能，合理把握新能源發展節奏，著力消化存量，優化發展增量。「十三五」規劃提出，深入推進能源革命，著力推動能源生產利用方式變革，優化能源供給結構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系，維護國家能源安全。這為我國能源轉型發展指明了方向，明確了目標。
2016年底，我國能源系統綜合性中長期發展規劃《能源生產和消費革命戰略(2016～2030)》出爐。由總體規劃和專項規劃組成的「1+14」系列能源發展「十三五」規劃也陸續面世，多層次能源規劃體系較為完整呈現。《能源發展「十三五」規劃》提出結構調整目標，「十三五」時期非化石能源消費比重提高到15%以上，天然氣消費比重力爭達到10%，煤炭消費比重降低到58%以下。清潔低碳能源成為「十三五」期間能源供應增量的主體。我國新能源和可再生能源得到加速發展，能源消費結構不斷優化，能源綠色低碳轉型深入推進，清潔能源消費比重持續提高。
黨的十八大以來，能源體制改革得到前所未有的重視，先後發布《中共中央國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》的頂層設計文件，改革工作持續深入推進。
三、我國能源發展戰略規劃展望
「十四五」時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程，向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年。我國發展仍處於重要戰略機遇期，機遇和挑戰都有新的發展變化。能源戰略規劃要加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，要在創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念和新的發展格局下，實現發展規模、速度、質量、結構、效益、安全相統一。
(一)重視戰略性布局，充分發揮中長期戰略規劃的引領作用
中長期能源發展戰略主要基於未來的經濟運行需要，確立較長階段的能源發展目標，為能源的可持續發展指明方向。我國能源中長期規劃中，《能源中長期發展規劃綱要(2004~2020)》草案、《能源發展戰略行動計劃(2014~2020年)》《核電中長期發展規劃(2005~2020年)》和《可再生能源中長期發展規劃》(2007年)均是面向2020年的中長期規劃。《能源生產和消費革命戰略(2016~2030)》《能源技術革命創新行動計劃(2016~2030年)》為面向2030的能源戰略。面向2050年的更長期規劃則為空缺。而在發達國家，規劃有面向2050年的能源遠景目標。
為提高傳統能源的清潔利用，推動新能源的健康發展，滿足經濟需要同時達到「二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和」目標，長期能源戰略規劃不可或缺。我國能源品類各領域發展迅速，基於能源安全和結構優化發展考慮，戰略規劃非常重要。階段性框架內的戰略目標，有利於細分行業的協同推進。階段性核心戰略應該保持穩定性和可持續。能源中長期戰略規劃要確定總體發展方向，引導能源產業鏈積極參與結構變革，推動產業高端化、智能化、綠色化發展，打造戰略性新興產業增長引擎，培育新技術、新產品、新業態、新模式。
(二)堅持系統觀念，做好能源戰略目標的全局性謀劃
能源戰略規劃事關經濟秩序和社會穩定，其制定涉及範圍廣，與其他行業關聯性大，牽一髮而動全身。從資源開發到運輸、利用，能源行業各個環節與社會經濟發展、環境保護、交通運輸、居民生活息息相關，其規劃的落地實施也受到較大外部性影響。
要健全工作協同機制，合理謀劃戰略目標。各部門側重不同的戰略目標，要從長遠性、全局性把握目標之間的優先平衡問題。之前的規劃中也存在行業間規劃目標差距大的問題，能源戰略規劃目標的制定和實現需要相關聯部門共同努力。
(三)加強前瞻性思考，提升能源規劃的科學性和預見性
能源戰略目標設定要科學合理。能源戰略規劃引領未來發展布局，要充分考慮經濟環境、技術進步、市場預期、成本趨勢、行業發展階段等影響因素，設定合理而有預見性的發展目標。
在中長期規劃中，要積極剖析行業變革影響因素，尤其新技術、新業態的影響，研究產業演變階段，預判行業發展趨勢，制定預見性、前瞻性甚至更有挑戰性的目標。對於研判的基礎數據，尚存在統計出口較分散、統計指標差異和數據不一致的問題，應不斷提高能源數據的連續性、準確度和完整度。
(四)堅持新發展理念，將目標導向和問題導向相結合
能源戰略的制定要把問題作為起點，把著力點放在解決最突出的矛盾和問題上。我國能源規劃要著眼於破解難題、攻克難關，解決能源發展深層次矛盾和問題，增強針對性、前瞻性與可操作性。
問題是實踐的起點、創新的起點。「十四五」時期及更長一段時間，我國以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力。能源領域，要繼續推進能源革命，加快推動綠色低碳發展，推動能源清潔低碳安全高效利用，降低碳排放強度，促使能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要汙染物排放總量持續減少，生態環境持續改善。為此，能源行業，要堅持新發展理念，圍繞能源安全供應與環境保護、能源結構優化與清潔低碳轉型，將目標導向和問題導向相結合，制定科學合理的中長期戰略規劃，引導能源工業高質量發展。
(五)實施全過程管理，完善規劃實施監測評估機制
能源戰略規劃的前瞻性、預見性及與其他行業的重要關聯性，使得外部社會經濟環境的變化以及其他行業政策的波動，將影響到能源的供應形勢和有效利用。
因此，能源戰略規劃不僅需要事前評估，還需要在落地過程中及時監測和階段性評估。要不斷完善規劃實施的監測評估機制，建立規劃短期(滾動)、中期、終期以及內外結合的評估機制，及時發現執行過程存在的問題並適當糾偏。能源決策部署落到實處需要強有力的措施支撐，需要及時評估外在環境及行業變化帶來的影響。
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