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首先聲明，本文只提出問題，談個人觀點或者說是猜想，沒能力提供答案。
1
4月23日，安徽省機構編制委員會辦公室印發《關於省交通運輸廳承擔行政職能事業單位改革方案的批覆》（皖編辦〔2018〕168號）。《批覆》對安徽省交通運輸廳調整劃轉職能、機構編制調整、調整權責清單作出了規定。
《批覆》明確，省公路管理局（省公路路政總隊）、省道路運輸管理局（省客運計程車管理辦公室）、省地方海事局（省港航管理局、省船舶檢驗局）承擔的行政處罰以及與行政處罰相關的行政強制、行政檢查等職能和省交通運輸聯網管理中心承擔的路網管理、應急指揮調度及信息技術等職責劃轉新設立的安徽省交通運輸綜合執法監督局（掛省交通運輸聯網指揮中心）承擔。
《批覆》還規定，省交通運輸綜合執法監督局為省交通運輸廳所屬一類事業單位，副廳級建制。核定省交通運輸綜合執法監督局（省交通運輸聯網指揮中心）財政全額撥款事業編制80名。
雖然這只是安徽一省省級交通運輸主管部門本級的改革方案。但因為這是今年「兩會」結束中央和地方黨和國家機構改革開始推進後，在網上能看到正式發文的第一份涉及交通運輸部門改革的文件，所以引人關注。
２
其實大家關注的是這麼個問題：綜合行政執法機構，應該是行政機構，還是事業單位？
2018年2月28日，中共中央通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》，其中就事業單位改革，《決定》提出：全面推進承擔行政職能的事業單位改革，理順政事關係，實現政事分開，不再設立承擔行政職能的事業單位。加大從事經營活動事業單位改革力度，推進事企分開。區分情況實施公益類事業單位改革，面向社會提供公益服務的事業單位，理順同主管部門的關係，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制；主要為機關提供支持保障的事業單位，優化職能和人員結構，同機關統籌管理。全面加強事業單位黨的建設，完善事業單位黨的領導體制和工作機制。
對交通運輸系統，中央編辦和交通運輸部《關於地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革試點有關問題的意見》（中央編辦發〔2017〕193號）也是同樣的要求。
政事分開，要求實現行政職能回歸行政機構、事業單位強化公益服務，基本做到行政職能由行政機構承擔，執法職能由綜合行政執法機構承擔，公益服務職能由事業單位承擔。
當前，行政處罰以及與行政處罰相關的行政強制、行政檢查等職能被納入「行政執法職能」，這些職能應當由綜合行政執法機構承擔。
根據政事分開的原則，綜合行政執法機構應該不能是事業單位。
至於綜合行政執法機構是否屬於行政機構，要看其承擔的「行政執法職能」是否屬於「行政職能」。根據當前的形勢看，「行政執法職能」應該屬於行政職能，但是屬於一類特殊的行政職能。
因此，綜合行政執法機構應當屬於行政機構，但是屬於一類特殊的行政機構。特別是因行政執法職能劃轉後組建，或者由事業單位轉變而來的綜合行政執法機構，更是像一類特殊的行政機構。
３
綜合行政執法機構應當屬於行政機構。大家可能都是這麼想的。
但是我國的國情就是這麼複雜。
根據《深化黨和國家機構改革方案》，國務院印發《國務院關於機構設置的通知》（國發〔2018〕6號）。經過本次國務院機構改革，國務院直屬事業單位中，包括中國氣象局、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會等事業單位。
中國氣象局。根據其官網介紹，該局1994年由國務院直屬機構改為國務院直屬事業單位後，經國務院授權。承擔全國氣象工作的政府行政管理職能，負責全國氣象工作的組織管理。《施放氣球管理辦法》就是該局制定的規章。也就是說，這一事業單位是同時具有公益職能和行政管理職能。地方各級氣象部門（雙重管理）也是如此。當然，本次機構改革後中國氣象局新的「三定」方案還未公開，是否繼續保留行政職能尚未可知。
中國銀行保險監督管理委員會。本次機構改革新組建的事業單位。整合了銀監會和保監會的職責，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，保護金融消費者合法權益，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防範和化解金融風險，維護金融穩定等，可以說是銀行業、保險業的行政執法機構。但它是國務院直屬事業單位。
中國證券監督管理委員會。依照法律、法規和國務院授權，統一監督管理全國證券期貨市場，維護證券期貨市場秩序。作為肩負證券行業的發行審查、業務審批、上市監管的實權機構，證監會被稱為中國「權力最大的事業單位」。
這三家承擔行政職能而且是承擔行政執法職能的機構，仍然是事業單位。除了氣象局，銀監會、保監會和證監會的地方派出機構也是同樣性質。
這是不是在告訴我們一些什麼？
４
與綜合執法機構是行政機構還是事業單位這一問題相關的問題是：綜合行政執法人員是行政編制還是事業編制？
這個問題或許更值得關注。
正如前面所分析的，綜合行政執法機構屬於一類特殊的行政機構。那麼綜合行政執法機構的人員也應該屬於一種比較特殊的編制。
有種觀點樂觀地認為，這次改革中已經準備突破編制控制，綜合行政執法機構人員將轉為行政執法類公務員。
這似乎有難度。
據一些材料透露，銀監會、保監會和證監會的工作人員，屬於參照公務員管理事業編制。說實在的，這些事業編制的執法人員，無論是學歷層次、專業水平，一般的行政執法人員恐怕不大好比。而且這支「中央軍」數量有限。給他們解決編制，應該問題不大。然而這次改革並未涉及。
行政執法類公務員，是公務員的分類，在行政編制總數中。除非中央下決心，地方是不可能在改革中擅自突破的。
從《深化黨和國家機構改革方案》看，中央仍然強調「強化機構編制管理剛性約束，堅持總量控制」，嚴禁「三超」：超編進人、超限額設置機構、超職數配備領導幹部。
５
坊間估計，涉及這次綜合執法體制改革的市場監管（主要是質監、食藥監）執法人員25萬，生態環境保護執法人員20萬，文化市場執法人員10萬，交通運輸執法人員40萬，農業執法人員15萬。還有城市管理綜合執法人員的編制也尚未解決到位。他們的人數在150萬左右。
雖然現有行政執法人員不一定都能進入綜合行政執法機構，但能進入的也絕對是個百萬級的數字。
這數字放到各地，也不是個小負擔，特別是財政相對薄弱地區。
《關於深化農業執法體制改革的指導意見（徵求意見稿）》中有「農業綜合執法人員全部按公務員管理，納入行政執法類公務員序列」的表述；《關於加強綜合執法強化市場監管的指導意見（徵求意見稿）》也提出「對原使用事業編制、參公管理編制或其他編制的執法人員按規定程序轉為行政編制，納入公務員序列」。但並沒有說明中央編制部門對此是否已經同意。類似的意見，交通運輸部早在2015年2月就提過。《交通運輸綜合行政執法改革試點方案》（交政研發〔2015〕26號印發）中要求試點的綜合行政執法機構「原則上使用公務員編制或者行政執法專項編制」。看起來更像是有關部門是為了本系統爭奪地方編制資源而試圖搶先下手。
所以，最有可能出現的情況還是：按照中央有關部門的指導意見，各地人民政府根據實際，結合簡政放權改革，統籌考慮編制規模，選擇合適途徑解決綜合執法機構人員編制問題。最終的編制：可能是公務員，也可能是專項編制公務員，也可能是參照公務員管理的事業人員。
當然，在這個改革的新時代，按原先的模式思維也不一定都適用。
也可能會有好消息，出乎預料。
20多年前的1996年3月4日，經國務院批准，中央機構編制委員會辦公室、人事部、國家工商行政管理局發布《關於重新核定工商行政管理所人員編制及有關問題的通知》（中編辦發〔1996〕3號），重新核定全國工商所行政編制總數36萬人。原使用的事業編制一律核銷，統一實施國家公務員制度。全國363338名工商所人員由過去的事業編制或者非正式編制轉為行政編制。
願我現同事們曾經的好運這次能落在我前同事們的身上。
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