來源：北京商報 作者：陶鳳 王晨婷 濮振宇 2020-09-01 08:51
原標題：工信部擬對商業簡訊發送立新規
北京商報記者 陶鳳 王晨婷 濮振宇
手機裡塞滿各類網店的推銷簡訊，「回復TD」的退訂方式從不管用，時不時接到新開樓盤的推銷電話……商業類簡訊和電話總讓人不堪其擾。8月31日，工信部發布《通信簡訊息和語音呼叫服務管理規定（徵求意見稿）》（以下簡稱「意見稿」），擬對商業性簡訊息及商業性電話的發送和撥打作出限制，意見反饋截止到9月30日。
對商業性簡訊的限制並非新事。2015年，工信部發布的《通信簡訊息服務管理規定》就已正式實施。明確未經用戶同意或請求，不得向用戶發送商業性簡訊，違規者最高罰款3萬元。針對騷擾電話的專項整治也多次開展。但事實證明，這樣的規定在紛雜而混亂的商業信息中幾乎無處下手。如何界定商業性簡訊，以及如何監管巨量的企業信息，都是棘手的問題。
怎樣界定「商業性」
意見稿指出，任何組織或個人未經用戶同意或者請求，或者用戶明確表示拒絕的，不得向其發送商業性簡訊息或撥打商業性電話。用戶未明確同意的，視為拒絕。用戶同意後又明確表示拒絕接收的，應當停止。
簡訊息服務提供者發送埠類商業性簡訊的，應當確保有關用戶已同意或請求接收，並保留用戶同意憑證至少5個月；簡訊息服務提供者不得擅自改變電信網碼號用途，不得將用於發送業務管理和服務類簡訊息的埠用於發送商業性簡訊息，無正當理由不得對用戶接收業務管理或者服務類簡訊息進行限制。
何為「商業性」？意見稿在附則中定義，商業性簡訊息或商業性電話，是指用於介紹、推銷商品、服務或者商業投資機會的簡訊息或電話。
「如何定性『商業性』值得商榷。如果用戶確實是本機構已有的用戶，平時存在一定的業務往來和行為交互。比如用戶出現了動帳，機構在進行確認、提醒的同時尾隨一句話營銷內容，是否可以允許呢？管理邊界在哪裡？所以還需要在行業及監管實踐中進一步明確。」北京看懂研究院特約研究員金天向北京商報記者表示。
事實上，工信部在2015年就曾發布《通信簡訊息服務管理規定》，明確簡訊息服務提供者、簡訊息內容提供者未經用戶同意或者請求，不得向其發送商業性短消息。違者最高可處3萬元罰款。彼時，中國簡訊息服務市場迎來迅速發展，2014年全國移動簡訊業務量超過7630億條，但濫發垃圾簡訊的現象突出，受到社會的廣泛關注。
「2015年的規定對於當時泛濫的簡訊息營銷起到相當的規範作用。隨著時間的推移，商業性簡訊息或撥打商業性電話又有死灰復燃的跡象，為此，根據用戶投訴和有關方面社會治理需求，意見稿進行了修訂和完善，也突出了尊重用戶意願的內容。」深度科技研究院院長張孝榮認為。與舊規相比，此次修改版最大的變化在於增加了對於「商業性電話」的限制，並對通過埠發送信息的現象作出進一步規定。2018年7月至2019年12月底，工信部等13部門也曾在全國開展綜合整治騷擾電話專項行動，重點對商業營銷類、惡意騷擾類和違法犯罪類騷擾電話進行整治。
不過華為研究專家周錫冰也在接受採訪時告訴北京商報記者：「商業電話與商業性短消息不同，不容易識別，雖然現在運營商攔截一部分，但是真正的商業電話是普通電話號碼，根本無法攔截。」
「謝絕來電」
為有效實現商業性簡訊和電話的管理，除了原有的用戶通過12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心投訴，意見稿也從各個層面增設了幾種防範手段。
對於基礎電信業務經營者，應當建立預警監測、大數據研判等機制，通過合同約定和技術手段等措施，防範未經用戶同意或者請求發送的商業性簡訊息或撥打的商業性電話。
意見稿要求基礎電信業務經營者、移動通信轉售業務經營者發現任何組織或個人違反規定發送簡訊息或撥打電話的，應當採取必要措施制止其行為，可視情況限制向其提供新增通信資源或暫停相關服務。相關記錄應予以保存並提供申訴途徑，暫停相關服務前應告知相關方。
「運營商在處理騷擾電話方面一直在積極採取措施，但在治理騷擾電話這方面，則會受到比較多的客觀條件的限制。運營商並不知道電話內容是什麼，只是根據在網時的行為來判定。比如一個北京的號碼，長時間漫遊在海南，撥出頻繁，就極可能是騷擾詐騙電話。那麼這個號碼具備這樣的行為，就會被系統判定涉嫌騷擾詐騙電話，給這個號碼的處罰就是停機，但這樣也可能容易誤殺。」一位中國電信內部人士告訴北京商報記者。
此外，意見稿表示工信部將組織建立全國統一的「謝絕來電」平臺。引導相關組織或個人尊重用戶意願規範撥打商業性電話。基礎電信業務經營者應依託「謝絕來電」平臺提供「謝絕來電」服務，採取便捷有效的方式登記用戶關於商業性電話的接收意願，並依據用戶意願和雙方協議約定提供防侵擾服務。
「這項內容出發點具備良好意願，但在實際執行中會存在諸多困難。」張孝榮認為，比如由政府出面設置一個平臺，除了耗費巨大外，還可能面臨兩難：一旦市場規範，該平臺面臨壽終正寢；一旦平臺撤銷，則垃圾簡訊和電話死灰復燃。
簡訊轉型之困
「鑑於現在有的App已經具備了類似功能，與其由政府牽頭建設平臺，不如藉助於市場機制，通過鼓勵現有App發展，進一步對『商業性簡訊息和商業性電話』進行規範。」張孝榮進一步建議。
根據360在5月發布的《2020年第一季度中國手機安全狀況報告》，2020年第一季度，360手機衛士共為全國用戶攔截各類垃圾簡訊約34.4億條，垃圾簡訊數量與2019年同期相比整體呈現快速上升的趨勢。垃圾簡訊的類型分布中廣告推銷簡訊最多，佔比為 92.2%；其次為詐騙簡訊和違法簡訊。
移動簡訊從日常溝通發展至今，已經成為身份驗證、支付校驗的重要方式。2012年，國內用戶共發送9000億條簡訊，創歷史新高。但隨著網際網路的普及，2013-2017年，國內簡訊業務量持續下跌。轉折出現在2018年。由於服務登錄和身份認證等應用的帶動，2018年全國移動簡訊業務量同比增長14%。2019年，全國移動簡訊業務量同比增長37.5%，回暖勢頭更加明顯。
企業用戶已是運營商簡訊收入的主要來源。越來越多的企業將簡訊用於業務推廣、廣告宣傳等營銷目的，簡訊業務更趨向於商業屬性。
「在利益相關背景下，運營商會否進一步擺脫自身惰性，影響用戶接收到商業電話和商業簡訊的執行有待觀察。作為壟斷性行業，用戶的選擇權也有限。」周錫冰直言，要想真正地解決此問題，或許還需通過立法。用戶可以集體訴訟，獲得巨額的侵害賠償，倒逼運營商主動打擊用戶接收到的商業電話和商業簡訊。