土地是農業發展最主要的生產資料,土地政策對農村經濟的發展影響重大。我國農村自實行聯產承包責任制後,農民農業生產積極性大大提高,農村經濟得到了快速發展。但是,近年來,隨著社會經濟的不斷發展和變化,農村出現了許多新情況,新問題,原有的土地經營格局與現實需要出現了新的矛盾,土地引發的糾紛越來越多,嚴重影響了農村經濟的發展和社會穩定。為了全面了解當前農村土地經營狀況,收集基層幹部、農民群眾對當前國家土地政策的意見和解決農村土地問題的建議,給各級領導提供決策參考依據,湖北省農調隊組織了專門調查。結果表明,農民有種田積極性,耕地利用率提高。農民對土地流轉方式基本滿意。二輪延包受歡迎,土地制度基本合理。但也存在耕地少而散,土地經營糾紛多,生產效益低,水利條件差等問題。建議加大《中華人民共和國農村土地承包法》的宣傳貫徹落實力度;切實解決農村土地承包糾紛;建立土地流轉日常管理機制,規範土地流轉方式;建立嚴格的耕地保護制度;處理好確權確地與追繳欠款的關係;多渠道、多途徑轉移農民,緩解人地矛盾,減輕土地壓力;推進土地規模經營。
一、調查村基本情況及土地經營特點
7月中下旬湖北省農調隊在天門市、仙桃市、潛江市、鍾祥市、恩施市、浠水縣、監利縣、鄖縣、曾都區、襄陽區對40個村和200個農戶(每縣市區4個村,每村5戶)就農村土地經營狀況進行了專門調查。調查的縣市區有平原、丘陵、山區;有經濟發達地區,也有經濟相對落後地區。所選調查村也考慮了其經濟發展程度,具有一定的代表性。截止2005年7月底,調查的40個村總戶數17920戶,人口71279人,勞動力37308人,戶平人口4人,戶平勞動力2.1人,其中第一產業勞動力23503人,戶平1.3人。2005年初實有耕地面積83470畝,其中25度以上的坡耕地4181畝,常用耕地面積75621畝,佔實有耕地面積的90.6%。從土地經營情況看有如下特點:
1.耕地利用率高,非計稅的耕地佔有一定比例。2005年初實際經營面積82703畝,佔實有耕地面積的99.1%。由於湖北省圍湖造田比例大,冷浸田、低產田多,收成不穩定,有些耕地也沒算計稅面積,調查的40個村計稅面積70707畝,佔總耕地面積的84.7%。
2.耕地面積減少。2005年初常用耕地面積75621畝,比2000年減少5667畝,比2004年減少1467畝,減少幅度分別是7%和1.9%。有效灌溉面積和旱澇保收面積分別比2000年減少0.8%和1.6%,但佔經營耕地的比重分別由2000年的60.6%和53.8%上升為63.8%和56.1%。
3.農戶土地經營規模小。調查的200個農戶平均每戶經營耕地面積不足7畝。只有26戶超過10畝,佔13%。土地面積最多的天門市乾驛鎮油榨村一農戶也只有56.5畝。前兩年出現過的部分種田大戶在2005年二輪延包時面積調少。如監利縣橋市鎮鄒謝村一農戶2003年、2004年經營耕地面積45.3畝,2005年只有12畝。
4.耕地主要由本村農民承包經營,有一半以上的村沒留機動地。2005年承包給本村農民經營的耕地面積為80238畝,佔年初所有經營耕地面積97%,比上年下降1.1個百分點,比2000年上升2.1個百分點。在40個調查村中,2005年只有18個村留有機動地,面積是3643畝,佔經營耕地面積的4.4%,低於國家規定的5%的標準,平均每村202畝,最少的只有2畝。這些機動地大部分由村委會對外整體發包經營。
5.農戶承包地每年都有流轉。2000年、2004年、2005年40個村耕地流轉面積分別為9677畝、8217畝、8493畝,分別佔總經營耕地面積的11%、9.8%和10.3%。土地轉出戶比轉入戶多。流轉方式主要是轉包、轉讓和互換。2004年和2005年由於惠農政策的落實,種田效益有所提高,需要土地耕種的農民增加,但受耕地資源限制,平均每戶土地流轉面積減少。詳見下表:
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| 2000年 | 2004年 | 2005年 |
1、調查村年初經營耕地面積 | 畝 | 87706 | 83433 | 82703 |
2、當年流轉耕地面積 | 畝 | 9677 | 8217 | 8493 |
3、當年流轉的耕地面積比重 | % | 11 | 9.8 | 10.3 |
4、有土地流轉的農戶比重 | % | 18.2 | 18.1 | 17.9 |
其中:①有土地轉出的農戶比重 | % | 10.3 | 10.5 | 10.3 |
②有土地轉入的農戶比重 | % | 7.9 | 7.6 | 7.6 |
③流出戶平均流出面積 | 畝/戶 | 5.15 | 4.36 | 4.27 |
④流入戶平均流入面積 | 畝/戶 | 6.67 | 6.06 | 5.83 |
5、屬轉包面積的比重 | % | 50.6 | 58.2 | 46.4 |
6、屬轉讓面積的比重 | % | 44.3 | 36.2 | 47.6 |
7、屬互換面積的比重 | % | 5.1 | 5.6 | 6.0 |
6.農村土地流轉主要由農民自發組織,大部分是口頭協議。調查中有77.8%的農戶反映土地流轉是農民自發組織的,有19.7%的農戶反映是村裡組織的。有76%的農戶反映確定土地流轉時只是口頭協議,只有13.5%的農戶反映籤訂了流轉合同,還有6.7%是通過第三者證明的。在以口頭協議形式確定土地流轉時,當事人雙方有43%是親友關係,有38.4%是同組內一般關係,有12.8%是幹群關係,還有5.8%的其他關係。在以合同形式進行土地流轉的農戶中70%是雙方共同擬定的,只有30%採用的是縣鄉統一印製的合同書。
7.土地流轉遵循了「依法、自願、有償」原則,大部分農民滿意。調查中有95.9%的農民反映土地流轉遵循了「依法、自願、有償」原則,有償流轉費用平均每年為114.4元/畝,所以有91.6%的農戶表示滿意或基本滿意。不滿意的主要是有土地轉入的農戶,他們認為流轉費用過高。
8.利益是農民進行土地流轉的主要驅動力。在有土地流出的農戶中,有49%是能在非農領域找到就業崗位;其次是服從鄉村統一規劃;第三是來自流出土地的收入太低;第四是缺農業勞動力。在有土地流入的農戶中,有42.3%是親朋好友委託經營耕地,佔第一位;其次是想擴大生產規模;第三是充分利用剩餘勞動力。
9.農民經營土地負擔明顯減輕。調查的40個村的200戶預計2005年人平負擔54.29元,比上年減少63.61元,減少幅度為54%,比2003年減少101.05元,減少65.1%。農民經營耕地畝平負擔由2003年的101.68元減少為2004年的73.86元,2005年預計為36.69元。其中農業稅由2003年的65.97元/畝減為0,農業排水水費、供水水費、一事一議費、兩工、農業開發金等畝平由2003年的26.67元,減少為2004年的24.39元,2005年略增為24.74元。在農業稅全面取消的同時,農民除上述費用外的其它負擔有所上升,2003年為9.04元/畝,2004年為10.25元/畝,2005年預計是11.95元/畝。
二、幹部群眾對農村土地政策的看法及二輪延包工作開展情況
今年,各地按省委省政府的有關指示精神,絕大部分地方開展了土地二輪延包工作,而且按照統一部署開展了確權確地工作。
(一)幹部群眾對農村土地政策的看法
1.當前農村土地制度合理,但還存在一些問題。40個村的40名村幹部中,有36人認為當前農村土地制度合理或基本合理,佔90%,只有4人認為不合理,佔10%。當問到是否贊成土地完全私有時,只有4人贊成,佔10%;有32人贊成現行制度,佔80%;還有4人認為應探索新的制度。村幹部反映,當前土地政策還存在一些問題,一是有23人(佔57.5%)反映土地過於分散,不便提高土地規模效益。由於各地在分配承包地時,都要將好中差的地搭配分配,致使每個農戶的承包地分成很多塊,每塊地面積又很小。二是有12人(佔30%)反映土地不均衡,有的農戶地多,有的農戶地少。三是有6人(佔15%)反映農民沒有土地所有權,不便於經營。四是有1人(佔2.5%)反映農民沒有經營自主權。
2.土地進行二輪延包受到大部分村幹部和農民歡迎。據對40個村的40名村幹部調查,有36名,佔90%的村幹部表示歡迎對土地進行二輪延包,只有1人表示不歡迎。調查的200個農民中有173人表示歡迎,佔86.5%;只有8人表示不歡迎,佔4%;其它是無所謂。不歡迎的主要是有田戶特別是種田大戶,他們在近些年的發展中逐漸獲取了其他農民的拋荒地,並進行了改造。二輪延包就意味著他們的利益受損。
3.農民經營耕地仍有困難。一是耕地面積太少且不集中。調查的200個農戶中有131人,佔31.4%的人認為耕地面積太少且不集中。二是31.2%的人反映農業生產效益太低。三是26.9%的人反映水利條件太差。四是6.5%的人反映耕地離家太遠。針對當前土地經營中的問題,40個村幹部中有30人提出要充分利用先進的農業科學技術,如新的栽培模式、良種等;有30人提出要發展優質高效農業;有20人提出將土地集中起來實行規模經營;18人提出要改良土壤。
(二)近年來土地承包經營中存在的突出矛盾
自農村實行土地聯產承包製以來,農村發展變化較大,出現了許多新情況、新問題,原有耕地分配格局已經適應不了新形勢的要求,產生了許多矛盾和糾紛,突出表現在以下方面:
1.外遷、棄田農戶重新要地引發糾紛。調查的40個村中有20個村反映此問題,佔50%。如鍾祥市沈灣村三組32戶村民中,有11戶在1998年二輪承包時認為種田收入低,不如在外做生意或承包魚塘賺錢,便放棄了耕地承包權。現在土地法確權30年不變,而且國家出臺了一系列惠農政策,不但不交農業稅,還有各種補貼,外出農民紛紛回來要田,但該組的地已經分配給其他21戶。因此,有地戶和無地戶之間出現矛盾。
2.農戶人口變化大,土地分配不均引發糾紛。有12個村反映此問題,佔30%。如潛江市浩口鎮柳洲村五組劉行中家原有(1981年)6人,現在4個兒子均已長大娶媳婦生孩子,分成四家,人口增加了8人,原有的耕地根本滿足不了生產生活需要,他們除了種地外又沒有從事其他行業的途徑和技能,急需增加耕地,但村組又沒有地給他們,其他農戶也不願意將地轉讓出來,因而矛盾十分尖銳。2004年10月,浩口鎮蘇港村因長期土地分配不均,在土地二輪延包政策宣傳後,多數農戶積極擁護二輪延包政策,但部分農戶因耕地面積過多而百般阻撓,導致難以落實,此糾紛共涉及148個農戶,1331畝耕地。
3.村組機動田管理不規範產生糾紛。有5個村存在此問題,佔12.5%。如鍾祥市豐樂鎮沈灣村的機動田主要是邊遠山地,在土地確權中,村裡擬將機動田補給無田戶,但無田戶認為機動田是低產田,不願意要,以至於到鎮裡上訪。豐樂鎮邢臺村六組在2002年秋播時,組長將機動田在群眾會上劃成小塊(每塊2畝左右),由全組抓鬮分給農戶,承包期兩年,承包費一次到位。2004年秋播時承包期結束,村組未進行再次發包,也未與原承包農戶籤訂合同。2004年底搞土地確權時,村裡為了解決缺地戶的問題擬收回機動田,但原承包戶不願意拿出來。
4.非農戶與農業戶爭地產生糾紛。有5個村存在此問題,佔12.5%。近年來,一些地方農民辦理了農轉非戶口,但這些農民沒有就業門路或原來有工作現在下崗了,沒有別的生活出路,只好向原籍要地耕種,但原籍沒有現成的田給他們,因而產生矛盾。恩施市、天門市、浠水縣都反映有此問題。
5.農戶建房佔地引發糾紛。有4個村存在此問題,佔10%。如襄陽區峪山鎮畢崗村農民畢金付1999年建住宅需佔耕地3分左右,由村組幹部出面協商達成口頭協議和同村畢全國調換耕地3分。現在,畢金付認為自己地少,要求重新調整土地。畢崗村這種現象有7戶。
6.移民搬遷戶、自動搬遷戶要求劃田劃地引發糾紛。有4個村反映此問題,佔10%。如潛江市浩口鎮柳洲村村民何培武搬遷至七組十幾年,沒有重新分配土地,近期進行二輪延包時才在七組調出5畝地給他承包。
7.農業結構調整,聯片開發土地引發糾紛。有3個村反映存在此問題,佔7.5%。如浠水縣竹瓦鎮葉花林村曾投資60萬元開發精養魚池30畝,現根據二輪延包政策要分到戶,30畝水面很難整體確權到戶,效益也難分配,這給統一經營增添了難度。
8.國家和地方政府徵地,安置與補償不到位或不足,影響農民生產、生活引發糾紛。如鄖縣安陽鎮槐樹村被鄖丹公路佔地30畝,只獲得250元/畝青苗損失費,沒有土地補償,給農民生產生活造成影響,給村組分配土地增加了難度。
9.其它情況。如恩施市龍鳳鎮小龍潭村趙某有一女,1982年分田時,已嫁他鄉,只有趙某分田一份。1987年趙某去逝後,其田由村作死亡絕戶於1992年收回。趙某之女至二輪延包期間一直未提出異議。今年趙女回村要求確權確地,村按相關政策未予確權確地。監利縣網市鎮碾橋村2組謝守漢有4塊田本來高低不平,通過一些年慢慢平整,現已調平。他認為自己辛辛苦苦將土地改造好,現重新調整耕地吃了大虧,而且調整後有些機械設備也用不上,因而不願調田。監利網市鎮建新村9組馬德清說:「田埂寬的地方不過一尺,窄的只有五寸,溝渠也是如此,還經常與別人發生糾紛。要分田,就先把田埂和水利設施修好。」據建新村村幹部講,調田需人工經費2000元,維護田埂溝澗15000元,況且調整方案意見難以統一,外出當家人多,在家的老弱病殘,說話不算數。由於有了這些矛盾,有的村二輪延包大都順延了,建新村11個小組只有第9組進行了調整。
(三)土地承包產生糾紛的深層原因
為了穩定農村土地政策,緩解土地承包中的矛盾,解決農村土地承包糾紛,湖北先後出臺了《省人民政府關於積極穩妥解決當前農村土地承包糾紛的意見》(鄂政發〔2004〕36號)和《省委辦公廳、省政府辦公廳關於依法完善農村二輪土地延包工作的若干意見》(鄂辦發〔2004〕65號),並要求各地認真貫徹執行。但據調查,在解決土地糾紛的實際操作中,一些問題令基層幹部感到十分棘手。
1.「兩個穩定」難兩全。落實農村土地承包政策,解決農村土地承包糾紛,最終要實現「兩個穩定」,即農村土地承包關係穩定和農村社會穩定。但在實際操作中,「兩個穩定」很難兩全。如果以土地實際經營為基礎,穩定現有的土地承包關係不變,地多戶與地少戶、有地戶與無地戶的矛盾很難解決;要解決這些矛盾糾紛,一些村組又無機動地、零星地和荒地,無地農民幾乎沒有土地之源。這樣勢必要對現有土地進行大的調整,這又會違背「大穩定、小調整」的基本原則。現在的情況是,有地或地多的農戶堅決反對動地,理由是當時發《土地經營權證》時講好了30年不變。那麼無地農民種地問題得不到解決就要上訪,有的甚至搶地種,毀壞他人莊稼,從而造成社會不穩定。
2.人多地少難平衡。城鎮化、工業化和公路建設需要徵用大量土地,而土地補償或土地置換不到位,從而導致人地矛盾十分突出,村組幹部也無能為力。據統計,1994?2004年10年間湖北耕地面積減少283.85千公頃,減幅8.4%,平均每年減少29.37千公頃。農村人平耕地由1994年的1.25畝下降為1.17畝。本次調查的40個村2000年人平耕地1.22畝,到2005年初只有1.09畝。
3.自相矛盾難操作。按照國辦發[2004]21號和鄂政發[2004]36號文件的明確要求,任何組織和個人不能以土地撂荒為由收回農戶的承包地,已收回的要予以退還。但《中華人民共和國土地管理法》明文規定:承包經營耕地的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的,原發包單位應當終止承包合同,收回發包的耕地。1995年省人大頒布的《湖北省農村承包合同管理條例》規定:荒蕪承包地、放棄生產經營行為,經發包方勸阻無效的,可以變更和解除承包合同。有關政策規定與法律法規明顯不吻合甚至相牴觸。還有一種情況是,少數村組的做法與上級政府和法律法規不一致,比如一些地方將機動地用以抵償村組債務,這種做法也找不到政策和法律依據。
(四)二輪延包工作開展情況
為了緩解農村土地糾紛,進一步完善農村土地承包責任制,今年湖北全面部署了二輪延包工作,現已在農村廣泛開展。但截止7月底,真正將土地權證發放到農民手中的只是一部分。調查中95%的村幹部和95%的農民反映當地開展了土地二輪延包工作。77.5%的村已經完成確權確地工作,確權確地的面積是62966畝,佔調查村2005年年初實有耕地面積的75.4%。村幹部反映有51.7%的農戶已領取了土地權證,調查的200個農戶中只有79戶收到了土地權證,佔39.5%。各地針對土地承包經營中存在的問題,採取措施,化解了大部分矛盾。
首先,各級領導重視,組派專班,強化工作責任。如天門市四大家領導各掛點一個鄉鎮,對延包工作進行督導、協調,處理重大問題,並組派1355名工作隊員包村組。市抽調市直35個單位共105名副科級以上幹部,各鄉鎮配套1250名幹部駐村指導延包工作,堅持做到六個到位,即:延包政策宣傳到位,延包面積公示到位,確權對象公榜到位,土地矛盾處理到位,承包合同籤訂到位,經營權證發放到位。同時,籤訂工作責任狀,把延包工作納入各鄉鎮重要考核內容。使二輪延包工作從上到下有人抓,有責任,有指標,有壓力。
其次,制定切實可行的規章制度,做到有章可循。調解土地糾紛涉及到農民的切身利益,政策性強、要求高,為此,各地制定了調解土地糾紛的具體措施。如鍾祥市制定了《關於解決土地糾紛完善二輪延包的20條意見》。在調解土地糾紛工作中,依法依規以及「20條意見」妥善處理好還權與還債的關係,還鄉與進城的關係,穩定與流轉的關係,落實與創新的關係,把落實政策貫穿於調處糾紛的始終,把維護農民利益貫穿於調處糾紛的始終。
第三,廣泛宣傳,充分發動群眾。如仙桃市毛嘴鎮在發動群眾時,一是開好「四個會」,即①村「兩委」會,統一思想,制定初步方案。②召開村組幹部、黨員及村民代表會,宣講政策、法律,提高認識,進一步議定完善土地延包工作初步方案。③以小組為單位召開戶主會議。學習宣傳政策,聽取群眾意見。④開廣播會,反覆宣講中央、省市關於穩定和完善農村土地承包關係的一系列政策。二是辦專欄、寫標語。以村為單位辦一期專欄,掛一幅橫幅。通過廣造聲勢,讓農村土地承包政策、法律深入人心,家喻戶曉,真正把政策法規交給群眾。
第四,依靠群眾,化解矛盾糾紛。鍾祥市在調處糾紛工作中,依靠群眾參與、民主評議協商調解。對大量土地糾紛,採取包村幹部、村幹部、群眾代表共同參與三堂會審聯合調處。每個村民小組推選5-9個群眾代表,全市共推選21000多名群眾代表,對棄田撂荒和代耕代種引起的糾紛,通過群眾代表評議,糾紛雙方通過反覆協商,在達成一致意見的前提下,確權確地到戶,籤訂協議。文集鎮王集村通過三堂會審,引導糾紛雙方坐下來擺事實,講道理,通過三堂會審調處各類土地糾紛28起,該村4組鮑必美因承包44戶二輪承包撂荒地引起糾紛,一度上訴到荊門中院,村組一直未能有效解決。確權工作開始後,通過三堂會審,鮑必美主動中止合同,把55畝承包地經營權和承包權還給44戶農民,群眾比較滿意。
第五,把握原則,科學抓好延包。如天門市在整個延包工作中,立足實際,始終把握了「五條原則」,使二輪延包工作進展順利。這五條原則一是政策與實際相結合,以政策為主的原則;二是合理與合法相結合,以合法為原則;三是穩定與調整相結合,以穩定為原則;四是幹部與群眾相結合,以群眾為主的原則;五是規定與協商相結合,以協商為主的原則。
三、幾點建議
目前農村土地承包中存在的矛盾和問題,有些是管理不善造成的,有些是要在發展中解決的,但有些是制度不健全引起的。如外出務工農民返鄉要地就是對農村全面發展估計不足引起的,其負面影響不可忽視。農民返鄉要地表面看,體現了黨和政府對農業、農村和農民問題的重視和關心,反映了中央減輕農民負擔政策真正落到了實處。但外出務工農民返鄉要地有許多負面影響。一是不利於農村社會穩定。各地大量出現的這類糾紛,直接影響到了農村社會的穩定。二是不利於農業的適度規模經營,從思想上強化了小農意識。三是不利於農民綜合素質的提高和全面發展。進城農民回流返鄉,是背離城市文明和現代生活的一種短視行為,是歷史的倒退。四是不利於城鄉統籌發展。外出打工農民返鄉要地,減緩了農民向非農產業轉移進程,與城市化的歷史方向背道而馳,有礙城鄉統籌發展,共同繁榮。因此,不可忽視農民回流問題。針對農村土地經營中存在的問題建議:
1.加大《中華人民共和國農村土地承包法》的宣傳貫徹落實力度。對農村土地承包情況要進行全面執法檢查,堅決糾正農村土地承包工作中侵犯農民權益的違規違法行為。要本著尊重歷史,實事求是,穩定承包關係的原則,速訂二輪土地承包合同,並堅持承包期限30年不變的政策,確權、確地到戶,頒發土地承包經營權證書,賦予農民長期而又保障的土地承包經營權。凡在承包期內收回農民承包地的,要將其土地退還給農民;凡反租倒包收回農民的承包地的,如是短期對外租賃或發包的,要給原承包戶合理的補償,待租賃(承包)期滿後,及時將耕地歸還於原承包戶;凡未經原承包戶同意,村組將其土地長期對外租賃(承包)的,要廢止或修訂原租賃(承包)合同,或將土地返還給原承包戶,或給予原承包戶合理的補償。
2.切實解決農村土地承包糾紛。尊重群眾首創精神,落實村民自治,加強基層基礎工作,增強基層調解調處糾紛的能力。一方面,要依據《中華人民共和國農村土地承包法》和二輪延包政策,及時調解農村土地承包糾紛。鄉鎮要切實承擔起調解農村土地承包糾紛的責任。加強基層組織建設,增強村級組織的凝聚力、戰鬥力,增強其自我調解調處糾紛的能力。另一方面,農村土地屬農民集體所有,村組按絕大多數農民的意願,在國家法律許可的框架內,對耕地進行適當調整,屬於村民自治的範疇。從實踐來看,不少村組為調解土地承包糾紛而進行的探索得到了絕大多數群眾的擁護和支持,也取得了很好的效果。因此,應尊重群眾的首創精神,將村民自治真正落到實處,鼓勵基層村組在徵得絕大多數群眾同意和國家法律許可的情況下,自我調解調處土地承包糾紛。
3.建立土地流轉日常管理機制,規範土地流轉方式,認真研究克服人地矛盾的對策。有關部門要加強對土地流轉工作的指導,建立土地流轉合同的訂立、籤證、登記制度,根據「依法、自願、有償」的原則,探索農村土地流轉的新機制,確保農村土地依法有序流轉,促進農業結構調整和農業產業化經營。同時,由於人口變動原因造成的人地矛盾,應根據實際情況加以解決。只有妥善處理好這個問題,才能使土地延包三十年不變的政策得到更好的貫徹、落實,確保農民的生活水平不因人口變化而受到影響。
4.建立嚴格的耕地保護制度。任何單位任何人佔壓農村耕地的,必須根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》的規定,要與承包農戶籤訂協議,履行合法的徵佔用手續,提高補償標準。政府公益性建設佔用土地也要依法辦事,確定合理的補償標準;經營性項目建設佔用土地,要按市場化操作,大幅提高補償標準,並辦理合法的徵佔用土地手續。要杜絕土地徵而不用的現象。
5.處理好確權確地與追繳欠款的關係。要把確權確地與追繳稅費區分開來,追繳稅費應通過村民民主協商解決,要分清一個界限,建議以2002年農村稅費改革為分界線,在此之前因農民欠稅所造成的債務應該鎖定,逐步化解;之後的稅費,「因為稅改剔除了不合理的負擔」農民應主動上繳。至於何時交清、如何交,應該通過村民大會討論協商;村裡徵收此前「一事一議」經費,如果已辦實事,村民應該補交,如果沒有辦事,村民可以拒交。
6.多渠道、多途徑轉移農民,真正變「農民」為「市民」,緩解人地矛盾,減輕土地壓力。解決土地承包糾紛的長遠措施應著眼於減少農民,減輕農村土地的人口承載力,緩解土地壓力。一是進一步引導、鼓勵各地發展二、三產業,加快建設城鎮步伐,就近轉移農民。二是大力發展打工經濟,多渠道、多途徑輸出農民,遠距離轉移農民。三是積極向農業的深度開發、廣度開發進軍,發展勞動密集型農業,比如蔬菜、花卉等產業就地轉移農民。四是加快城區發展,建設就業門路廣、人居條件好、吸納能力強的城區。五是探索「股田制」的做法,引導農民以土地入股形式,將承包權與經營權分離開,使外出務工經商的「農民」(已不是傳統意義的種地養家農民)既可以獲得打工收入,又可以獲得承包權所帶來的收益,雙向受益,同時也可以提高土地適度規模經營、集約經營,一舉多得。浠水縣巴河鎮白馬山莊就是把部分村民的山地按股份集中起來統一經營水果,效果很好。六是加快戶籍改革步伐,讓離地農民能夠真正進鎮、進城,變農民為城鎮居民,不再倒灌回流,減輕土地壓力。
7.多種形式推進土地規模經營。縱觀世界發達國家農業現代化的進程,無不是通過適時的土地改革政策促進農業經營規模擴大。因此,要在公平、公正的基礎上運用多種辦法推進土地適度集中,實現農業現代化。如在有些發達地區,集體統一經營的效果也非常不錯,我國有名的華西村就是通過集體經營很好地實現了農業機械化,但其它採取非市場化手段進行的土地集中容易引發糾紛。
8.推進土地經營權市場化。土地市場基本上還沒有形成,農戶間的流轉僅限於親友和同組左鄰右舍之間進行,土地經營權並沒有向農業專業戶集中,生產要素的價格不是由市場來主導,是由非市場因素決定的。因此,要加快土地經營權市場化,要建立和健全土地交易市場,土地出讓價格要在市場中形成。逐步消除妨礙土地正常流轉的政策性與制度性障礙。嚴格區分公益性和經營性用地,公益性用地要執行徵地價格聽證制度,完善補償機制。讓農民有更多的話語權和土地定價權,獲得土地經營權變更帶來的應得收入。
9.建立健全農村社會保障體系,解除農民後顧之憂。當前相當一部分農民仍把土地當作養老、防老最主要的依託,即使喪失勞動能力或有其他就業渠道,仍然不願放棄土地承包權。因此,應儘快建立健全農村醫療保障體系、農民最低生活保障體系等各種農村社會保障體系,解除農民的後顧之憂,從而減少土地承包糾紛的發生。