環境保護:1980年代的美國 VS 2010年代的中國

當前我國需要通過借鑑國際經驗來制定和完善環境政策，美國的環境政策處於世界領先水平，實踐證明也比較成功有效。從時間角度進行考察，研究美國在與中國同等發展階段上的環境政策，不僅更具可比價值，結論也更具參考意義。特此推送，好文共賞！

當前我國環境汙染治理對環境政策的需求巨大和迫切，借鑑國際經驗是制定和完善環境政策成本低廉但富有成效的重要途徑。美國的環境政策處於世界領先水平，也被實踐證明比較成功有效。研究美國的環保政策，不僅要研究現在的政策，更要研究美國在與中國同等發展階段上的環保政策。本文通過比較中國與美國以購買力平價（PPP）為基礎的人均GDP，判定中國當前的經濟發展水平與美國20世紀70、80年代相當。美國在此階段制定並實施了比較嚴格的環境保護政策，產生了良好的環境質量改善效果，值得我國借鑑。中國的環境保護措施與美國的相比有領先，但更多是落後，針對美國改善環境的經驗，我國需要改進環境政策。

近年來，我國經濟一直保持較高速度的增長，這種增長是靠犧牲環境為代價換取的，導致出現了十分嚴重的環境汙染問題。從發達國家的經歷來看，其在發展過程中經歷過環境問題十分突出，後來採取改變發展方式和加強環境治理等措施，又回歸到良好的環境狀態。這種環境保護的歷程說明，走工業化發展道路的國家在經濟發展過程中付出一定的環境代價，但隨著人類在環境問題上積累的知識增多，後起的國家就可以汲取前人的經驗教訓，儘量避免走這段「彎路」。因此，研究和借鑑國外環保措施和經驗對中國當前開展環境保護工作具有重要意義。縱觀國外的環境保護經驗，美國的環境政策處於世界領先水平，其制定的目標是「有效、參與、可持續、公平、低成本、高效益」，也被實踐證明比較成功有效。研究美國的環保政策，不僅研究現在的政策，更要研究美國在與中國同等發展階段上的環保政策，為治理我國當前面臨的環境問題提供借鑑。

由於全球發展的大背景和人類認識等發展階段不同，很難定量確定中國目前的發展階段相當於美國的哪個階段。單單就同等的經濟發展階段而言，其劃分可以參考錢納裡（Chenery）、庫茲涅茲（Kuznets）、諾瑟姆（Northam）和霍夫曼（Hoffmann）等人提出的理論和標準。其中常用的標準為錢納裡的人均GDP標準。但是，當對兩國進行比較時，人均GDP沒有考慮實際價格水平。錢納裡指出為真實反映各國經濟狀況，採用購買力平價（PPP）的人均GDP進行判定。由於中國的經濟發展有明顯的地域不平衡性特點和現實，單純用全國人均GDP（PPP）難以反映發展階段特徵，故文採用國家統計局劃分的東部、中部、西部和東北四大地區的概念。

本文基於世界銀行國際比較項目（ICP）2011的購買力平價結果推算，2014年中國東部、中部、西部和東北四大區的人均GDP（PPP）分別為20198美元、10659美元、10837美元和15000美元（表1）。對美國來說，20世紀後期經濟發展較快，特別是70年代後，從1970年的人均GDP 5000多美元，增加到1987年的人均GDP 2萬多美元。通過比較中國與美國以購買力平價（PPP）為基礎的人均GDP（圖1，表1），可以大致判斷：中國中西部地區、東北部地區、東部地區分別與美國20世紀70年代後期、20世紀80年代初期和20世紀80年代後期發展水平相當。

綜上所述，中國當前的經濟發展水平與美國20世紀70、80年代相當。

20世紀70、80年代，美國以《國家環境政策法》為依據，在1970年設立美國國家環境保護局專門機構的基礎上，逐步制定並實施比較嚴格的環境保護政策，產生了良好的環境質量改善效果：汙染物排放非升反降，而且降幅較大。

2.1 美國在中國同等發展階段時的環境狀況特徵

2.1.1 二氧化硫排放

美國的SO2排放量峰值出現在1973年，達到2881萬噸。從70年代開始，SO2排放量與經濟發展脫鉤，開始呈現持續下降趨勢，到1983年的SO2排放量為2052萬噸，十年間減少了28%；到2002年的SO2排放量僅為1392萬噸，三十年間減少了51%。

2.1.2 NOx和VOC的排放

美國在70年代末到80年代，二氧化硫的排放量已經開始下降，大氣方面的主要汙染物是機動車尾氣排放造成的NOx和VOCs引發的光化學煙霧汙染，汽車尾氣汙染甚至佔到城市空氣汙染物的85%。20世紀70年代後，NOx和VOCs的排放量呈顯著下降的趨勢。

2.1.3 水汙染物排放

20世紀70年代美國水體富營養化也非常嚴重，70年代後期開始出現好轉。以五大湖為例，1976-1989年，美國五大湖的總磷負荷呈總體下降趨勢。伊利湖從1976年的11000噸/年下降到1989年的8568噸/年；密西根湖從1979年的7659噸/年，下降到1988年的2907噸/年；蘇必利爾湖從1979年的6619噸/年，下降到1987年的1949噸/年。

2.2 美國在中國同等發展階段時的環境保護措施

2.2.1 通過《國家環境政策法》推動政策環評

《國家環境政策法》是美國尼克森政府時期最重要的環保立法。該法中要求「對環境質量有重要影響的所有重大的聯邦行動」都必須事先提交環境影響報告書（environmental impact statements）。該法還指出建立一個專門的環境質量委員會，負責對這些環境影響報告書做出評估，並且有權要求法庭終止那些將對環境造成嚴重後果並且沒有充分補救措施的行動。《國家環境政策法》不但是美國環境政策的基本法，而且對所有涉及環境保護的相關部門起到了約束性作用，直接從根源上要求各部門，特別是工業和開發部門開展環境保護的問題。

2.2.2 逐步強化和完善環境保護法律政策　

美國在70年代後相繼制定或修訂了一系列環保法案，確定了環保法律的基本原則和框架，逐漸形成了較完善的環境政策體系。從法律形成上看，先有《清潔水法》，然後是《清潔空氣法》，再之後形成《超級基金法》，都歷經多次修訂。從管理對象上看，管理範圍逐漸擴大。以大氣汙染防治為例，所涉對象由固定汙染源到移動汙染源包括機動車、船舶等。從環境質量標準上看，日趨嚴格。以顆粒物汙染控制為例，自1971年首次制定顆粒物環境空氣品質標準後進行了四次修訂。

2.2.3 逐漸形成排汙許可等核心環境管理制度

20世紀70、80年代美國還形成了重要的環境管理制度，例如排汙許可制度。以水為例，美國國家汙染物排放消除制度規定任何從點源向水體排放汙染物的行為，不論是否會對受容納水體產生汙染，都必須獲得排汙許可證，並遵守許可證規定的排放限制標準和汙染排放時間表，否則即屬違法。美國水排汙許可制度具有同時滿足多重標準、以水質改善為核心目標、監督管理體制採取統一和分級管理相結合模式、覆蓋範圍廣、對不同點源實施分類管理等特點。其實施對調動企業治理汙染的主動性、積極性和創造性，依法監管和有效執法，實施一體化環境管理模式，並最終改善環境質量發揮了重要作用。

2.2.4 將環境保護的責任轉移到州和地方政府　

美國在裡根執政時期，實施環境聯邦主義，將環境保護的責任轉移到州和地方政府。從環境執法而言，州和地方對環境執法負有主要責任，大多數控制環境汙染的聯邦法規都授權聯邦環保局把執法權委託給經審查合格的州環境執法機構。州環境保護機構的主要職能是：經授權代表聯邦執行聯邦計劃和州內事務、自主制定州的法律、監督環境狀況等。

2.2.5 環境保護人員和資金投入大大增加

自1970年EPA成立後，其規模和權利得到迅速擴大，環境保護投入也大大增加。EPA的活動預算從1973年的5億美元增加到1981年的13.5億美元。從1970年到1980年，環境保護和自然資源項目的開支從聯邦總預算的1.5%增加到2.4%。其全職僱員則從1971年的7000人增加到1980年的近13000人。除了聯邦政府預算之外，美國充分吸收地方和社會資本，以確保充裕的環境保護資金。

2.2.6 社會組織和公眾逐漸成為環境保護的重要力量　　

《國家環境政策法》第一次以法律的形式確立了「公眾參與」環境保護的法律地位。此後，20世紀70-80年代美國制定的環境法律中無一例外地將「公眾參與」具體細化到每一個環境政策、標準制定之中，並且授權任何公民可以就「公眾參與」提起「司法審查」或者「公民訴訟」。

20世紀80年代以來，美國的環境非政府組織（NGO）獲得了長足發展。十大環保組織的會員總數，由1965年還不到50萬人增加到1990年的720萬人。

2.2.7 藉助司法力量強化環保執法

20世紀70-80年代美國開始使用司法手段確保環境法律和政策有效執行。例如，為確保固定汙染源廢氣排放標準有效執行，EPA有權向違反標準者發出終止令，並且把問題提交司法部進行起訴。對於違反空氣品質和廢氣排放標準的行為將處以每天25000美元的罰款或1年監禁，對第二次違反標準者將處以每天50000美元的罰款或2年監禁。市民也有權對汙染者和違反標準的政府機構提出訴訟。

2.2.8 加強信息技術的應用　

美國是較早將信息技術應用在環保上的國家。20世紀80年代，紐約州在哈德森河的全程都安裝了傳感器，這些傳感器把水的各種數據實時地通過網絡傳遞到後臺的計算中心區。生成數據與歷史數據進行比對。在這個系統中，可以實時監測河流的變化狀況，從而保證在實際的治理效果。

2.3 美國在中國同等發展階段時的環境保護相關措施　　

美國在中國同等發展階段時除了採取直接的環境政策以外，產業轉移以及能源結構調整對環境治理的影響和意義也非常大。

2.3.1實施產業轉移戰略　

從20世紀60年代末到70年代末，美國汙染密集型產業的國際競爭力隨著環境標準的不斷提高而逐步喪失。很多耗費資源和排放汙染的企業都轉移到海外，留下來的廠房等改為服務業場所，同時，貿易模式發生轉變，美國開始進口汙染密集型的商品。Low和Yeats（1992）研究了美國和東南亞國家在1965-1988 年的貿易類型，發現汙染密集型產品在世界貿易的比重從19%下降到16%，美國汙染型產品的出口比由21%下降到14%；與此同時，東南亞國家汙染產品的出口則從3.4%上升到 8.4%。這些數據說明在此期間，美國存在大規模高耗能高汙染產業轉移的情況。

2.3.2 降低化石能源消費總量和優化能源結構　

由圖1可知，當人均GDP低於5000-6000美元時，能源消費呈現緩慢增長；當人均GDP進入5000至10000美元區間時，能源消費出現快速線性增長；1979年後，當人均GDP進入10000美元至15000美元區間時，能源消費總量出現下降趨勢；而當GDP超過15000美元之後，能源消費總量也開始呈現逐漸緩慢上升的趨勢。從能源結構來看，1949-1993年間，煤炭佔能源消耗的比例顯著下降。圖2所示，美國能源結構與人均GDP呈現相反的變化趨勢。1949-1971年間，煤炭佔能源消耗的比例由37%降到16%，但人均GDP卻從1791美元增加到5624美元。1981-1993年，人均GDP超過13993美元，煤炭佔能源消耗的比例也穩定在20-22%之間。　

能源總量和結構發生變化的主要原因與20世紀70年代發生的石油危機、產業結構調整以及產業轉移等密切相關。煤炭一度是高耗能重工業的能源「主角」，隨著美國產業步入技術密集型階段後，高耗能重產業向外轉移煤炭需求量下降。隨著交通運輸業的興起，石油成為超越煤炭的能源「支柱」。此後，冶金工業與基礎化工業的進步又拉動天然氣管道的修建浪潮。

通過對比同等經濟發展階段中國和美國的環境保護政策，中國的環境政策與美國相比有超前的內容，具體表現在：中國的環境保護國家意志強於美國；中國的環境管理體制構建早於美國；中國的部分環境法律早於同階段的美國；中國的部分環境標準嚴於同階段的美國；中國履行國際環境責任強於美國。但是，總體而言，中國的環境措施在很多方面遠遠落後於美國。

3.1 中國的移動源控制等環境政策落後美國　　

面對機動車飛速發展，中國在移動源控制方面落後於美國同時期的政策。美國1965年頒布《機動車汙染控制法》，建立新機動車聯邦排放標準，並於1966年開始實施。1970年《清潔空氣法》中有很多專門機動車規定，指出「機動車排放物對空氣汙染有重要影響，需要採取措施控制機動車汙染」，明確了機動車汙染防治的法律地位。而我國的機動車汙染控制到2015年新《大氣汙染防治法》才有所規定，2000年版的少有涉及。

3.2 中國多數環境政策不如美國具有可操作性　　

中國大多數環境政策只是原則性規定，缺乏可操作性，美國的環境政策都有詳細的指南或技術導則。例如，為落實許可證要求，EPA制定了國家汙染物排放削減系統指南，為企業許可證編寫提供參考。而儘管中國新《環境保護法》規定「國家依照法律規定實行排汙許可管理制度」，但是目前仍然缺乏國家層面的《排汙許可證條例》，也沒有統一的排汙許可證管理辦法或核算技術指南。由此，地方工作缺乏統一規範和精細化技術指導，導致操作困難。

3.3 中國有些環境標準過高致使流於形式　

美國的環境標準制定都要有最佳範例，也就是說存在技術基礎，只要企業願意投入或實施就一定能夠實現。而中國有些環境標準過嚴，所有企業無論如何都無法實現，遠遠超過實際發展階段所能承受的壓力，因此，也就沒有動力去實現，只得聽之任之或數據造假。最終使得環境標準流於形式，不能發揮應有的作用。

3.4 中國缺乏美國的相關環境政策　　

目前中國仍缺乏一些相關的環境政策，導致汙染事件頻頻發生卻沒有相應的參考標準。以地下水為例，迄今為止，我國尚未制定控制地下灌注行為的法律法規，也沒有明確的部門對其實施監管。但是，EPA於1979年6月和1980年5月頒布了地下灌注控制項目的基本原則和目的聲明，第一次討論了灌注井的分類，調查了汙染物進入地下飲用水源的主要途徑，提出了開展監測和報告的綱領性要求，明確了制定地下灌注控制規章的技術原因；1980年，EPA頒布了《聯邦地下灌注控制規章》，定義了5類灌注井並設定了州獲得地下灌注控制項目主要執行權需要達到的最低標準，對地下灌注實施監管，最終達到保護地下飲用水源的目的。

3.5 中國缺乏對環境政策進行經濟分析　

為確保環境政策不會對經濟發展造成重要影響，裡根政府時期即開始對美國的環境政策進行成本-效益分析。EPA於1983年發布《監管影響分析操作指南》，之後幾經修訂。美國在頒布重大環境法律和政策之前，都必須開展相關經濟分析，闡明政策實施的成本和效益及其對宏觀經濟和社會分配的影響，政府和國會依據經濟分析的結果才能做出相關決策。

3.6 中國的環境信息公開及公眾參與與美國仍有差距　

美國過去30年的經驗表明信息公開是一種非常有效的環境保護方法，能夠確保環保的整體穩定。為確保信息公開，EPA除了設置專門環境信息辦公室以外，各州環保局的汙染物/有害物質資料庫與EPA、各州之間都是數據分享的。這些數據最後也可以被公眾獲得（免於公開的信息除外）。在美國，每位公民（包括非美國公民）、每個組織都可以向政府尋求信息。

根據分析，中國當前的經濟發展水平與美國20世紀70、80年代相當。此階段，雖然美國經濟快速發展，但是汙染物排放非升反降，而且降幅較大。中國的環境政策與美國的相比有超前內容，當然也有明顯的不足。針對以上美國環保政策的經驗和教訓，我國既要創新也要借力，既要瞻前也要顧後，具體從以下方面改進環保政策：

4.1 全面推動經濟發展等領域的綠色轉型　　

全面推動經濟發展等領域的綠色轉型就是要在生產、消費、流通等各個方面實現綠色轉型。在生產方面，結合「中國製造2025」戰略實施，加快從製造大國轉向製造強國，改造和「綠化」傳統製造業，逐步合理降低高汙染高耗能產業在經濟和產業結構中的比重，促進節能減排；培育低汙染低能耗的新型產業。在消費方面，倡導綠色消費，加強綠色交通、綠色印刷、綠色建築等；企業層面推廣綠色生態設計、完善包裝回收等；消費者要提高綠色消費意識。在流通方面，實施綠色運輸車輛及貨船的綠色認證制度。

4.2 通過與其他國家開展產能合作，實現產業結構優化和升級　　

我國應抓住深化對外開放，「一帶一路」及自貿區發展的機遇，與其他國家開展產能合作。一是，將化工、焦炭、水泥、冶金等高汙染行業生產逐漸向原材料產地轉移，在原料地投資建廠，就地生產，然後進口成品到國內，減少生產過程和流通過程汙染。二是，在轉移過程中進行產業升級改造，提高生產技術水平和汙染治理水平。三是，為保護投資者利益和維護國際環境形象，注重在自由貿易協定中設立環境條款和單獨環境章節。

4.3 因地制宜，對不同發展水平的對象實行不同的環保政策　

在現有環境法律和政策體系的基礎上，建立區域環境保護政策，環境政策要充分體現地域差異。一是，對經濟發展水平不同的地區實施差別化的政策，對東部地區嚴格控制汙染物排放水平，採取比國家標準更加嚴格的地方標準，制定比美國等發達國家同時期超前的環境質量目標；而對於中西部等欠發達地區，應當首先調整產業結構，在制定地方行政法規時應該充分考慮「生態紅線」，保護自然保護區和草原、溼地、森林等生態系統的可持續發展；二是，從時間上有所區別，東部地區可以先實行某項政策，待西部地區經濟發展上去了再緩期實施，時間差距可以有5-10年；三是，制定詳細的實施指南及導則，避免「一刀切」，保障差異性環保政策的落實。

4.4 科學合理劃分中央和地方環境保護事權，明晰責任　　

基於十八屆五中全會關於「深入實施大氣、水、土壤汙染防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度」的要求，科學合理劃分中央和地方環境保護事權。首先，加強戰略和政策研究，搞好頂層設計，研究制定符合中國特徵的省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。其次，將外部性作為劃分中央和地方環保事權的重要原則，例如跨行政區域空氣汙染問題由中央環保部門重點協調，而固廢處置等由中央制定相關政策和標準，主要由各地管理。

4.5 將大數據等新型科技成果引入到環境保護中，提高環境保護能力　

環保大數據的應用可以及時提供和收集關於各項環境質量指標的信息，通過傳輸到達中心資料庫進行數據分析，直接指導下一步環境治理方案的制定，並實時監測環境治理效果，動態更新治理方案。目前，中國可以借鑑美國的經驗，首先在有條件的地方的某條河流進行試點，逐步推廣到城市；城市之間相互推廣；逐步從城市推廣到農村；由點到面分級推廣。

4.6 重視和學習美國20世紀90年代的環境保護政策　

隨著經濟的快速發展，中國不僅要學習美國同等發展階段的環境保護政策，同時也要超前看，學習美國20世紀90年代的環境保護政策，具體包括：一是，重視環境正義和環境公正，設立中央層面跨部門環境公正工作組；二是，重視環境政策的規範化和效率化，重視環境標準落實的最佳範例，制定詳細的環境政策技術指南，開展經濟政策的分析等；三是，重視環境安全，逐步將環境安全納入外交和防務政策體系。

 轉載自「中國環境戰略與政策」微信公眾平臺

來源：《環境與可持續發展》2016年第5期

原標題：在中國當前同等發展階段時的美國環境保護措施研究

編輯：張偉