最高法判例：通過行政訴訟解決建設用地使用權出讓合同糾紛應更注重權利保護和公共管理目標實現
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申3832號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）清遠盛興投資有限公司。
法定代表人陳建。
委託訴訟代理人張雨平，廣東天勝律師事務所律師。
委託訴訟代理人汪惠霞，廣東天勝律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）廣東省清遠市清城區人民政府。
法定代表人邱澤軍。
出庭負責人何瑞能。
委託訴訟代理人溫福榮，廣東金亞律師事務所律師。
再審申請人清遠盛興投資有限公司（以下簡稱盛興公司）因訴被申請人廣東省清遠市清城區人民政府（以下簡稱清城區政府）行政協議一案，不服廣東省高級人民法院（2017）粵行終32號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，並於2020年5月22日通過移動微法院平臺進行了詢問。再審申請人盛興公司的委託訴訟代理人張雨平、汪惠霞，被申請人清城區政府的出庭負責人何瑞能及委託訴訟代理人溫福榮參加詢問。現已審查終結。
廣東省清遠市中級人民法院（2016）粵18行初75號行政判決認為，清城區政府委託清遠市清城區人民政府橫荷街道辦事處（以下簡稱橫荷街道辦事處）與盛興公司於2006年6月27日籤訂的《項目投資協議書》（以下簡稱《協議》）為行政協議，屬行政訴訟的受案範圍。依據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十六條第五款的規定，清城區政府應為本案的適格被告。同時,《協議》的內容約定以盛興公司向橫荷街道辦事處預付徵地款，橫荷街道辦事處依約向盛興公司交付土地，該內容並不違反法律、法規強制性規定，協議合法有效。
盛興公司實際已付款350萬元，履行了協議約定義務，但橫荷街道辦事處未能依約交付土地，未履行《協議》約定的義務。因此，清城區政府應承擔違約責任。盛興公司主張退還為實現合同目的而支付的350萬元，理由充分，清城區政府應予返還。但因盛興公司支付的是土地轉讓款而非借款，並未約定延期支付利息，故對盛興公司主張按同期貸款利率計算利息的訴訟請求不予支持。盛興公司從與橫荷街道辦事處籤訂《協議》到最終招拍掛競買取得土地使用權的地塊為同一地塊，歷經十年之久，兩次支付土地價款，涉案土地的地價升值造成盛興公司購地款差價達1169萬元，清城區政府應承擔違約賠償責任。遂依照《行政訴訟法》第六十九條、第七十三條、第七十八條的規定，判決確認《協議》有效；清城區政府應在判決生效之日起十五日內退還盛興公司購地款350萬元並賠償盛興公司購地款損失1169萬元；駁回盛興公司的其他訴訟請求。
廣東省高級人民法院（2017）粵行終32號行政判決認為，橫荷街道辦事處與盛興公司籤訂《協議》的實質是橫荷街道辦事處將涉案土地有償出讓給盛興公司建設使用。由於清城區政府已明確橫荷街道辦事處受其委託與盛興公司籤訂《協議》，故清城區政府應為本案的適格被告。《協議》所涉及的土地用途並不符合法律規定的可以協議方式出讓國有土地使用權的情形。
無論是籤訂主體的權限，還是約定的土地出讓方式，《協議》均不符合法律、法規的規定，明顯無效。因《協議》無效，清城區政府應返還盛興公司已經支付給橫荷街道辦事處的350萬元及自最後一筆款項支付之日2008年9月19日起按銀行同期同類貸款利率計息至款項還清之日止的利息。遂根據《行政訴訟法》第八十九條第一款第二項的規定，判決撤銷一審判決；確認《協議》無效；清城區政府應於本判決生效之日起三個月內返還盛興公司350萬元及自2008年9月19日起按銀行同期同類貸款利率計至款項還清之日止的利息；駁回清城區政府的其他上訴請求。
盛興公司申請再審稱：《協議》實質並非國有土地使用權出讓合同，而是當地曾普遍實行的一級土地開發協議，二審法院對《協議》的性質認定錯誤，從而錯誤適用《協議出讓國有土地使用權規定》《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，導致二審判決結果不當，應當予以撤銷。2006年籤訂的《協議》與2016年籤訂的《國有建設用地使用權出讓合同》項下土地為同一地塊，但土地價款分別為425萬元和1594萬元，兩者差價損失為1169萬元，應當予以賠償。請求撤銷二審判決第一、二項，改判維持一審判決第三項。
清城區政府陳述意見稱：根據《協議》約定的內容，其實質為國有建設用地使用權出讓合同。依照相關法律、法規及規章規定，橫荷街道辦事處既無權處分，亦未通過出讓或者劃撥的方式出讓涉案土地，雙方籤訂的《協議》自始無效。盛興公司的再審申請無事實和法律依據，應予駁回。
本院經審查認為，本案的爭議焦點為：一、關於《協議》性質與效力問題；二、關於《協議》無效後的損失確定與責任承擔問題；三、關於行政機關對無效《協議》採取補救措施的附隨義務問題。
一、關於《協議》性質與效力問題
本案中，《協議》雖然名為投資協議，但《協議》約定的基本內容是盛興公司支付4254068元徵地款，橫荷街道辦事處在180日內為盛興公司辦理58畝土地的國有土地使用證，因此該《協議》本質上屬於國有建設用地使用權出讓合同。法律、行政法規以及規章，對國有建設用地使用權的取得方式、出讓主體、出讓要求和締約程序等均有明確規定。與合同法上普通標的物買賣合同不同，國有建設用地使用權出讓合同具有行政性及合同性雙重屬性；出讓合同既要遵循意思自治和契約自由原則，也要按照法律、行政法規規定的步驟、程序和方式締約和履行。此類合同的效力，要依據《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《行政訴訟法》以及相關行政法規的規定綜合進行評價；合同是否有效既須符合《合同法》的規定，亦不能違反《土地管理法》等法律、行政法規的強制性規定。
《土地管理法》（2004修正）第四十三條第一款規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;第四十六條規定，國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施;第五十四條規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得;第六十三條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。
《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十條規定，土地使用權出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃和建設管理部門、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定的批准權限報經批准後，由土地管理部門實施;第十一條規定，土地使用權出讓合同應當按照平等、自願、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門（以下簡稱出讓方）與土地使用者籤訂。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第四條第一款規定，商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。《協議出讓國有土地使用權規定》第三條規定，出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當採用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可採取協議方式。
無論是行政協議還是民事合同，締約雙方的主體資格都是關涉合約法律效力的基礎性條件。不同於一般民事合同中的權利主體可以通過事前委託或者事後追認程序賦予無權處分人籤訂的合同效力，籤訂行政協議中行政主體一般須具有法律、法規、規章等賦予的行政職權。與民事合同中無權處分合同的效力認定相比，無行政職權、無籤約主體資格的行政主體籤訂的行政協議的效力認定，在適用《合同法》第五十一條等有關無處分權人訂立的合同的效力轉換條件應更為嚴格。無法律、法規、規章授權的行政主體籤訂的行政協議，將可能因合同歸於無效而無法得到履行。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十一條規定，土地使用權出讓合同應當按照平等、自願、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者籤訂。
本案中，2006年《協議》籤訂時，涉案土地仍屬於未被徵收、禁止出讓的集體土地；2010年涉案土地被批准徵收後，有權籤訂出讓合同的出讓主體只能是清遠市國土資源局。橫荷街道辦事處與清城區政府均不具備籤訂國有建設用地使用權出讓合同的籤約主體資格和行政職權。因此，《協議》對國有土地使用權出讓的約定應視為自始不能且違反土地管理法強制性規定，應屬無效。同時，《協議》未經競爭性程序出讓商住用地，亦明顯違反法律規定，損害公平競爭權人利益與社會公共利益。
總之，《協議》雖然系雙方真實意思表示，但由於橫荷街道辦事處並不具備籤訂國有土地使用權出讓合同的主體資格和行政職權，雙方的意思自治不能違反法律和行政法規規定，亦不能以契約自由為藉口通過協議程序取代法律規定的競爭性招拍掛程序。因此，《協議》不能成為盛興公司主張國有建設用地使用權的依據，《協議》中有關國有土地使用權出讓的內容屬於無效約定。二審判決撤銷一審有關《協議》有效的判決並認定《協議》無效，符合法律規定。再審申請人有關《協議》是一級土地開發協議而非國有土地使用權出讓合同的主張以及《協議》有效的主張，依法不予支持。
二、關於《協議》無效後的損失確定與責任承擔問題
《合同法》第五十八條規定:「合同無效或者被撤銷後，因該合同取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。」《協議》因違反土地管理法規而無效，盛興公司與橫荷街道辦事處、清城區政府均有過錯；但橫荷街道辦事處與清城區政府作為行政機關應當更加了解土地出讓領域的法律規範，也居於行政協議中的優勢地位，因而其過錯責任明顯大於盛興公司。一、二審法院審理過程中，橫荷街道辦事處與清城區政府在主張合同無效時並未主張其受到的損失，因此《協議》無效造成的損失，主要是對盛興公司造成的損失及責任應如何分擔的問題。盛興公司經人民法院釋明後提出的訴訟請求包括返還350萬元首次購地款及利息，賠償兩次購地款差額損失1169萬元。因此，本案主要涉及上述兩筆款項的責任承擔問題。
一般認為，合同無效情形下產生的賠償責任系締約過失責任，合同有效情況下的賠償責任系違約責任；合同無效的賠償責任範圍主要是信賴利益損失，違約責任範圍則包括履行利益損失。信賴利益損失主要指過錯方賠償對方因合同無效（不成立或被撤銷）而遭受的損失，即過錯方賠償對方因信賴合同有效成立而實際遭受的損失，包括締約過程中發生的費用損失、為履行合同而增加的場地設施設備價值減損損失、為履行合同而發生的其他費用損失等。
賠償信賴利益損失的目的，在於使無過錯方利益能夠恢復至合同籤訂之前的狀態：即如果不是為了籤訂和履行合同，無過錯方本不會發生上述費用；而如果合同有效，無過錯方發生的上述費用將從合同履行的利益中得以補償。但是，信賴利益損失的賠償依法不應包括若合同有效而可能獲得的預期履行利益損失；只有在合同有效且違約方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定、給守約方造成損失的情況下，守約方才可以主張履行利益，以及主張合同履行後可以期待獲得的利益，且履行利益不得超過違約方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違約可能造成的損失。
本案中，《協議》因違法而自始無效，《協議》約定的國有建設用地使用權交付、辦證與土地出讓金條款當然無效，雙方均不能主張合同有效情形下可能獲得的履行利益。盛興公司依據該《協議》不能取得國有建設用地使用權，也就不存在先後兩次取得使用權的情形，更不能將兩次所謂土地出讓金之間的差價作為《協議》無效受到的損失。盛興公司有關賠償購地款差額損失1169萬元的主張，系涉案土地升值權益的體現，屬於《協議》有效情況下的履行利益，不應納入《協議》無效情形下的損失賠償範圍。再審申請人盛興公司有關賠償購地款差額損失1169萬元的再審主張不能成立，依法不予支持。
三、關於行政機關對無效《協議》採取補救措施的附隨義務問題。
實踐中，國有建設用地使用權出讓合同引發的糾紛，有通過民事訴訟程序解決，也有通過行政訴訟程序解決。選擇通過行政訴訟程序解決的，人民法院在適用《合同法》等民事法律規範認定合同效力、確定損失範圍、分配違約責任的同時，還應依據行政實體法律規範和《行政訴訟法》對行政機關訂立、履行、變更、解除國有建設用地使用權出讓合同的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責等進行合法性審查。由於行政協議的一方主體恆定為行政機關，且行政協議均係為實現公共利益而籤訂，行政協議應當比民事合同更加強調合同效力的穩定性，以儘快實現行政管理目的和公共服務目標；否定已經依法成立並生效的行政協議的效力應當更加審慎。
人民法院在適用《合同法》第五十二條合同無效條款，特別是以違反法律、行政法規的強制性規定而確認合同無效時，應當採用比普通民事合同更加嚴格的標準；認定合同是否因違反法律、行政法規的強制性規定而無效，應當權衡所保護的法益類型、違法性程度以及交易安全等因素綜合考量。與行政協議相對人相比，行政機關更加熟悉並知曉所籤訂行政協議領域的法律、行政法規等規定，居於籤訂行政協議的優勢地位，對籤約主體、協議條款的合法性具有更高的注意義務。
因此，對行政機關在籤訂行政協議後又以違反法律、行政法規強制性規定為由提出協議無效的主張，人民法院應當更加嚴格地進行審查；堅持將行政機關誠實守信作為依法行政的基本要求，監督行政機關依法履行行政協議，不支持因市場環境變化、政府換屆、領導人員更替等原因動輒以行政協議違反法律、行政法規的強制性規定為由違約、毀約。行政協議確因締約主體、締約程序和締約方式違反法律、行政法規禁止性規定而無效，行政機關需依照《合同法》第五十八條規定承擔法律責任的，人民法院可在尊重合同相對性原則的前提下，注重發揮行政權統一性和行政機關間的協同性，要求行政機關主動協調相關行政職能部門，採取相應的補救措施，承擔相應的附隨義務，以促進行政協議目的實現。
為了使行政協議所確定的行政管理目的和公共服務目標儘快實現，條件成熟的，人民法院可參照《行政訴訟法》第七十六條、第七十八條第一款，《合同法》第九十七條、第一百零七條、第一百一十二條的規定，責令行政機關採取補救措施，通過完善手續和程序，變更協議主體或者重新依法定程序籤訂新的行政協議等方式，以保障行政協議相對人的合法權益，維護交易安全。
本案中，清城區政府及橫荷街道辦事處知道《協議》因違法而無法實現合同目的後，積極採取了相應的補救措施：為解決項目無法完善用地手續問題，書面請示清遠市人民政府批准清遠市土地儲備中心「接收上述項目地塊的土地，並按照綜合用地性質通過公開招拍掛的方式完善用地手續」，協調相關部門將涉案土地性質規劃為盛興公司需要的科教性質用地；支持盛興公司按照《中華人民共和國物權法》第一百三十七條、第一百三十八條規定的招拍掛程序並最終通過與清遠市國土資源局籤訂《國有建設用地使用權出讓合同》的方式，取得涉案國有建設用地使用權。
這些補救措施，事實上減少了盛興公司因《協議》無效而造成的信賴利益損失，較好履行了附隨義務。因盛興公司在一審階段僅主張返還350萬元購地款及利息，並未主張其他信賴利益損失，更未舉證證明其因信賴合同有效成立而實際遭受的其他損失範圍和金額，二審法院結合案情、訴訟請求與主張，判決清城區政府返還350萬元並賠償按銀行同期同類貸款利率計算的利息損失，符合本案實際情況，應當予以支持。
綜上，盛興公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回再審申請人清遠盛興投資有限公司的再審申請。
審判長 耿寶建
審判員 寇秉輝
審判員 李光琴
二〇二〇年六月二十四日
法官助理 張巧雲
書記員 章 淼