【摘要】政府數據開放是行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府數據的行為，有助於保障公眾權利，改進公共服務，推動發展與創新。未來應加快統一政府數據開放立法進程。應進一步拓寬政府數據開放的範圍，以開放為原則，以不開放為例外。健全完善政府數據開放的程序機制，界定政府數據開放的標準。應建構統一的政府數據開放平臺，確保數據的定期更新，建構簡化、用戶友好型的政府數據開放系統，提高數據治理水平。
這是一個為數據所主導的世界。數據已成為日常生活的一部分，它有時不為人所察，有時又無處不在。隨著政府治理水平的提高，政府掌握著日漸增多的數據。近年來，許多國家與國際組織在積極推動政府數據開放(open government data)，由政府機關將所持有的大量數據進行數位化，以不受限於特定軟體的特定格式存儲於固定網址，使公眾可以通過網絡搜索並獲得所需數據資料。國日漸認識到政府數據開放有助於保障透明參與，改進公共治理，促進經濟社會發展。
但我國政府數據開放的法制建設依然滯後於政府數據開放實踐。政府、企業、公眾與社會還未充分認識到政府數據開放的意義；政府數據開放的範圍還有待拓寬；政府數據統一開放的門戶還亟待建構；數據採集的標準仍不統一；數據質量、數據的可獲得性、可檢索性都還有待提高；還未能為政府數據開放提供充分的法治保障。
中國政府數據開放實踐正處於發展變化之中，中國政府數據開放法制也處於形成過程之中，本文雖會著墨於政府數據開放的概念與法理，但更多試圖勾連法律與政策，勾勒出我國政府數據開放法制的現況，並探討我國政府數據開放法制發展與建構的方向，勾勒出法律制度的要點。本文還擬討論如何通過優化數據治理，改進政府數據開放的質量。
一、政府數據開放的界定
(一)何為「政府數據」
「數據」與「信息」並非同義的概念。「數據」是第一手的原始記錄，既未經加工與解讀，又不具有明確意義，而「信息」則是經過連接、加工或解讀之後被賦予了意義的數據。《中華人民共和國網絡安全法》76條第4款規定，網絡數據「是指通過網絡收集、存儲、傳輸、處理和產生的各種電子數據。」《中華人民共和國政府信息公開條例》2條將「政府信息」界定為「行政機關在履行職責過程中製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。」參照以上立法例的規定，「政府數據開放」中提及的「政府數據」，意指行政主體在依法履行職責過程中製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數據資源。在此強調開放更為原始的政府數據，以利於用戶的數據處理和增值服務。
(二)何為「數據開放」
需在網際網路的開放性架構下，思忖「政府數據開放」所提及的「開放」。「開放」不僅有開放政府的意蘊，也出現於當下的政治討論、法律文本、政策文件、學術話語、技術話語之中。數據開放中的「開放」，在技術層面體現為，數據為可機讀、非專屬性的電子格式，為任何人獲取和利用。在法律層面則體現為，這些數據屬於公共資源，應由行政主體以便捷高效的方式，無償提供給公民、法人和其他組織。
(三)何為「政府數據開放」
「政府數據開放」提及的「數據開放」，是指政府數據可以被任何人自由免費地訪問、獲取、利用和分享。從行政法理觀之，政府數據開放是行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府數據的行為。政府數據開放強調公眾對數據的利用和再利用，強調使用信息技術，主動向所有公眾免費地、無需授權地、無差別地開放政府數據，並應提供多種格式，以滿足不同類型用戶的需求。
(四)「政府數據開放」與「大數據」的異同
除了政府數據開放概念之外，當下還存在「大數據」(big data)這樣的熱詞，但這是兩個相關但不相同的概念。大數據可以來源於政府數據的開放，也可能來自商業組織針對日常搜集、整理、分析的數據，特別是針對公眾網絡上的活動形成的數據流。例如亞馬遜網站掌握了用戶的網絡購書習慣; Keep等手機用健身APP掌握了用戶的鍛鍊習慣；淘寶網掌握了消費者的商業購物習慣。我國目前尚無對「大數據」的明確界定。在《貴州省大數據發展應用促進條例》這部地方性法規中，將大數據界定為「容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特徵的數據集合，是對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行採集、存儲和關聯分析，發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業態。」商業組織往往對已掌握的用戶大數據信息予以保密，而政府數據開放則往往是政府有目的公布的數據信息，且公布的是政府的原始信息。
二、政府數據開放的功能
政府數據開放的功能在於有助於保障公眾權利，改進公共服務，推動發展與創新。
(一)保障公眾權利
「表達自由」指人們通過一定的方式將自己內心的精神作用公諸於外部的精神活動的自由。表達自由不僅是保障公民免於國家對表達思想、意見的限制，它的真正實現需要數據發布傳達者和數據接收者的相互作用。從數據發布的角度，表達自由是發布數據的權利；從數據接收者的角度，則是獲得數據的權利。當大量數據掌握和集聚於政府之手時，如果這些數據不能開放，不能夠被公民有效地獲取和利用，就無法讓公民形成自己的思想和意見，也就很難保障公眾的表達自由。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)35條規定：「中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。」或也可從這一條文解釋出，公眾有獲得政府數據的權利(access to data)，才能更好地形成自己的思想與意見。在中國現有的政府數據開放法規和政策中，更關注數據開放對治理能力、經濟運行、社會生活的影響，而相對較少關注公眾權利的保障。《政府信息公開條例》1條也強調政府信息「對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用」。但政府數據開放符合民主的真諦，它可以讓公眾理解政府正在做什麼，公眾通過分析政府開放的數據，可以提高公眾監督政府管理、有效表達公眾意願的能力，防止政府按照自己的偏好恣意行事。在我國現行法律中，並未以成文法化的方式規定獲得數據的權利。公眾應依法享有獲得數據的權利，政府數據開放應是政府依職權主動開放公共數據，而無需以公眾請求數據開放為前提。在未來中國的政府數據開放立法中，宜規定公眾獲得數據的權利，並在制度設計上保障數據的可得性，如規定數據開放的格式、數據的可機讀性、數據更新頻率等。
(二)改進公共服務
合作治理的重心從科層結構轉向多中心治理網絡，強調多元主體的合作和參與，以更為合作、互動性更強的方式，通過不同主體來共享分散的資源、協調利益和行動，進而實現行政任務。通過政府數據開放，使得公眾獲得高質量的知識和信息，讓公眾得以更有效地參與政策過程，使得行政決策質量得以改進，建構開放型和用戶友好型的政府，進而改進公共服務。國務院於2015年指出：「利用大數據洞察民生需求，優化資源配置，豐富服務內容，拓展服務渠道，擴大服務範圍，提高服務質量促進形成公平普惠、便捷高效的民生服務體系，不斷滿足人民群眾日益增長的個性化、多樣化需求。」中國通過政府數據開放進行公共服務的方式，有手機應用軟體(APP)的開發，也有公共服務網絡平臺的建設。手機APP的開發如上海的「市民雲」應用軟體，公共服務網絡平臺建設的示例如在山東省青島市的「愛城市」網站，這是基於政府開放數據搭建的公共服務平臺，提供了與市民生活相關的公共服務、生活服務、政務服務等一站式的綜合服務。美國歐巴馬總統於2012年頒布了《建構二十一世紀數字政府》的文件，要求行政部門向美國人民提供更好的數字服務，要以更低成本提供公共服務，改進用戶體驗。目前中國強調通過政府數據開放來改進公共服務，著力點在於讓公眾獲得更為全面、完整、準確、細緻的信息，但在未來，政府應充分挖掘開放數據價值，對開放數據進行深入分析，並努力運用政府開放數據和社會數據資源，對政府公共服務的績效進行評估，並根據評估結果及時調整和優化公共服務，提高公共政策質量。
(三)推動發展與創新
政府數據開放是促進發展和創新的重要推動力量。例如，空間地理數據的開放，可用於指導採礦、林業、農業、漁業、能源、航海、交通運輸等；氣象數據的開放，則可以加工用於指導農業生產、旅遊業、災難管理、保險業預測、環境評估等。在政府數據開放的過程中，開放的是原始數據，不宜提倡由政府來對數據進行再開發，因為行政可能緩慢、無效率，無法迅速應對市場、公眾和技術變遷。而商業組織的組織形式更靈活，對市場信號更敏感，決策機制更快捷，可以更好、更快且以更低的成本，對共享開放的政府數據進行加工、創新和利用，設計出更多創新的服務和產品。進而通過發展工業、新興產業、農業農村創新領域的政府數據和社會數據的數據融合，通過完善數據產業鏈，建設數據產業，推動發展與創新。
三、政府數據開放法制的制度建構
在我國未來的發展中，應建構政府數據開放的法律框架，推動統一的政府數據開放立法，明確政府數據開放的範圍，健全完善政府數據開放的程序機制，界定政府數據開放的標準。
(一)建構政府數據開放的法律框架
我國目前法律中並無對政府數據開放的明確規定。《中華人民共和國檔案法》規定了檔案的利用與開放，其中19條規定：「國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少於三十年」。儘管《中華人民共和國保守國家秘密法》3條規定：「既確保國家秘密安全，又便利信息資源合理利用」，但該法立法目的仍為「保守國家秘密，維護國家安全和利益」。《中華人民共和國政府信息公開條例》(下稱《政府信息公開條例》)1條規定，立法目的之一是「為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息」，《政府信息公開條例》9條則規定了行政機關應當主動公開的信息範圍。
但《政府信息公開條例》中的政府信息主動公開，與政府數據開放的意旨仍不盡相同，政府數據開放是要求對底層的、原始的數據加以公開，《政府信息公開條例》中公開的政府信息，則是經過加工和分析的信息，而往往並非原始的數據。我國政府數據開放現況可謂是實踐先行，立法滯後，文件治理，政策推動。
目前，在中央層面對政府數據開放相對認識最深、著墨最多的規則，並非任何一部法律或行政法規，而是2015年頒布的《國務院關於印發<促進大數據發展行動綱要>的通知》，這份綱要要求推動政府數據開放共享，穩步推動公共數據資源開放，加快法規制度建設，但其內容更多是關於未來的願景，缺少可操作的制度安排，缺少對權利義務的規定。目前與政府數據開放最為相關的地方立法，當屬於2017年4月頒布的《貴陽市政府數據共享開放條例》。該條例的背景是貴陽作為「國家大數據綜合試驗區的核心區，是大數據發展的主陣地」，為回應打造創新型城市的要求，回應貴陽市大數據產業的需要，推動政府數據共享開放依法有序進行，針對頂層設計不完善、部門壁壘、條塊分割、供給與需求脫節、安全保障不夠等諸多問題，制定了該部立法，對何為政府數據，何為政府數據開放，政府數據開放的範圍、標準、平臺、內容、格式、程序等，做出了較為詳細的規定，並規定了相應的保障與監督措施，可謂開我國政府數據開放立法之先聲。在其他省份，雖有以規範性文件推動政府數據開放的實例，但欠缺成文法化的制度規定。
在未來，建議由全國人大常委會適時制定《政府數據開放法》。在立法條件暫不成熟的情況下，建議先由國務院頒布《政府數據開放條例》，通過立法明確政府數據開放的目標、原則、範圍、程序，明確數據開放的內容和標準，規定數據開放平臺、數據格式、數據質量，規定政府、企事業單位、個人在政府數據開放過程中的權利義務，保障公民的知情權、監督權、參與權和增值利用權，對其間的個人數據保護、國家安全、智慧財產權等問題予以釐定。
(二)明確政府數據開放的範圍
實踐中，有些部門將數據視為權力、利益和資源的來源，不願將自己的數據和同級其他部門共享，更不願意向公眾開放數據。目前，政府數據開放到什麼地步，哪些數據集的數據應予開放，對不同數據集下的數據應如何歸類，更多由相關政府部門和政府官員決定，欠缺整齊劃一的標準。為此或應做到如下三點。
1、政府數據應以開放為原則，以不開放為例外。
李克強總理曾於2016年指出：「目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手裡，『深藏閨中』是極大浪費。」《貴州省大數據發展應用促進條例》27條規定：「實行公共數據開放負面清單制度。除法律法規另有規定外，公共數據應當向社會開放；依法不能向社會開放的公共數據，目錄應當向社會公布。」我國目前的主要問題不是數據開放冗餘，而是數據開放不足。未來應引入政府數據以開放為原則，以不開放為例外的理念，最大限度地開放政府數據。秉承2015年《國務院關於印發<促進大數據發展行動綱要>的通知》中的思路，未來應努力推動建立政府部門和事業單位等公共機構數據資源清單，制定政府數據開放行動和年度工作計劃，信用、交通、醫療、衛生、就業、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農業、環境、安監、金融、質量、統計、氣象、海洋、企業登記監管等民生保障服務相關領域的政府數據，應當優先向社會開放。社會公眾和市場主體關注度、需求度高的政府數據，應當優先向社會開放。
2、適當限定政府數據開放的範圍。
政府數據開放也並非一味「韓信點兵，多多益善」。在確定政府數據開放範圍時，還應秉承「最小披露」(minimal disclosure)的原則，應只開放與公眾相關、為公眾切實所需的數據，使得公眾無需面對冗餘的數據。《政府信息公開條例》14條規定：「行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息，但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。」基於此，政府數據開放不得開放涉及國家秘密的數據，應結合《保守國家秘密法》的規定，判斷何為「國家秘密」。至於是否開放、如何開放可能涉及商業秘密、個人隱私的政府數據，則應探研《政府信息公開條例》及相應商業秘密立法、民事立法中的規定，並進行逐案分析，在數據開放所涉及的公共利益和商業秘密、個人隱私之間，進行利益衡量。
3、合理編制政府數據目錄。
不應以已開放的數據集和數據的依據，來編制政府數據目錄。而應先編制政府數據目錄，再開放相應數據。政府數據目錄可包括政府數據資源目錄及開放目錄，可在政府網站上主動公布政府數據開放目錄，以聽取公眾對目錄範圍的意見和建議。因法律法規修改或行政管理職能發生變化等涉及目錄調整的，行政機關應當及時對目錄作相應更新。
(三)健全完善政府數據開放的程序機制
首先，建構政府數據開放的保密審查程序，評判政府數據的敏感程度等級。
可根據政府數據的敏感程度，將數據分為涉及國家秘密數據、涉及用戶隱私數據和非敏感數據。對於涉及國家秘密的數據，原則上不允許開放，對於部分需要開放的數據，需要進行脫密處理，且控制數據分析類型；對於涉及用戶隱私的數據，視為內部數據，在不違反國家法律法規的條件下，予以開放或脫敏開放；對於非敏感數據，則可完全開放。
其二，應賦予行政相對人對政府數據開放的請求權。
公民、法人和其他組織對於應當列入開放目錄未列入，或者應當開放未開放的政府數據，可以通過開放平臺或其他方式提出開放需求申請。負責提供政府數據的行政主體應及時進行答覆，同意的則及時列入開放目錄，或開放數據，不同意的則需說明理由。
其三，在行政體系內部，引入對政府數據開放的績效考核。
在未來，縣級以上人民政府應將政府數據開放工作納入年度目標績效考核，可以委託第三方對政府數據開放績效進行評估，也鼓勵第三方獨立開展對政府數據開放績效的評估。
(四)界定政府數據開放的標準
政府數據開放要求任何人在任何時間、任何地點能對相應電子數據進行利用和再利用，這要求政府數據開放的標準化，包括數據採集、數據格式、數據結構的標準化，實現政府開放數據的「書同文，車同軌」，保證數據的互聯、開放與共享。目前我國政府數據開放的數據資源種類繁多，數據格式、發布標準和元數據不統一。政府部門有時以word文件、.pdf文件或複雜的html網頁文件等形式發布數據，這或有其便捷之處，但造成了系統或機器提取數據的困難，不利於用戶的利用。數據標準中應要求數據不僅人工可讀，還要為機器可讀。為此應以CSV、 XLS、 JSON、 XML、 Shapefile等多種可機讀格式來發布數據，應儘量提供多種開放格式的政府數據，而非單一格式的數據，以便不同需求的數據使用者更為便捷地對數據進行增值利用。目前各部門上傳數據的要求、格式、內容不統一；政府數據開放門戶網站上欠缺全面、完整的元數據，即欠缺關於數據的數據。未來應制定和實施政府數據開放標準的規範體系，儘快建立政府數據採集質量保障和安全管理標準，加快建立政府部門、事業單位等公共機構的數據開放標準體系。既要防止一個術語、一個條目指代不同的事項，也要防止不同的術語、條目來指代一個事項。應要求政府數據滿足可用性、準確性、完整性、一致性、時效性和可機讀等最低標準，以最大程度提升獲取數據和再利用數據的能力。在建構政府數據開放平臺、移動手機軟體等時，應儘量選擇與開放數據相近的架構。通過統一數據交換標準，整合各部門發布的數據資源，削減政府數據開放的技術壁壘，有利於公眾更好地利用開放數據。
四、政府數據開放與更好治理
數據和信息在治理能力中起著基礎性的作用，政府處於數據和信息節點(modality)的要衝，掌握龐大和完整的信息。為了實現更好治理的目標，有必要建構政府數據統一共享交換平臺，改進開放政府數據的質量，通過引入政府、企業和公眾的合作治理，更好地促進政府數據開放，使得開放數據由原始數據轉變為可利用的知識(actionable knowledge)，實現更好治理的目標。
(一)政府數據開放平臺的建構
在我國，在2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》中也明確指出，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺，「除國務院另有規定外，原則上不再審批有關部門、地市級以下(不含地市級)政府新建孤立的信息平臺和信息系統。」在中國，建構統一的開放數據平臺之難，在於不同部門的數據獲取途徑不同、篩選標準不同、數據質量不同，也凸顯了部門協調和政府信息共享之難。應當對現有開放政府數據資源加以整合，建立跨系統、跨部門的統一開放數據平臺，讓行政機關的開放數據、資料庫信息與開放數據平臺相連接，防止出現各自為戰、重複分散的問題，為公眾提供一站式的政府數據獲取及相關服務。
(二)確保政府數據的定期更新
確保政府定期更新開放數據，日漸成為政府數據開放政策的一部分。澳大利亞的「政府20」工作組建議，在實踐中應儘可能早地、定期地更新公共部門的信息。目前我國尚無法規和政策來規範政府數據的更新頻率，實踐中，上海政府數據開放平臺做得較好，在2016年10月10日至10月13日四天內，即更新了包括建築相關行業協會信息、生活垃圾收集點信息、房屋質量檢測人員信息、水域保潔企業信息、公園綠地信息等在內的二十項政府數據產品信息。而北京市政務數據資源網於2016年8月1日至2016年10月13日間，僅公布了四項政府數據產品信息。在未來，可考慮在政府數據開放平臺中設定自動檢查程序，定期督促相關部門更新開放政府數據。
(三)建構簡化、用戶友好型的政府數據開放系統
美國學者桑斯坦(Sunstein)教授曾論及簡化政府，建構用戶友好型的信息披露體系。指出用戶很難接受紛繁複雜、雜亂無章的事物，只有化繁就簡，才能增強用戶的滿意度，因此建議化繁就簡，按照行為經濟學的原理，以簡化、較低成本的方式，通過設定默示的選項，以簡化、清晰、易於用戶理解的方式來披露信息，以實現行政任務。
就政府數據開放系統的建構而言，要創設出一個簡化的、用戶友好型的數據開放平臺，建構一個「可查找的政府」(findable government)，強化政府信息資源的治理能力。
目前的狀況是：
首先，絕大多數公眾不知道存在政府數據開放平臺，也就無法利用數據開放平臺。
第二，數據開放分類過於簡約，目錄層級項下細目類型較少，不便通過目錄「按圖索驥」找到相應的數據。第三，使用數據開放平臺內置的搜尋引擎，往往搜索不到想要的數據。
第四，獲取和下載平臺數據時，往往要以事先的註冊登錄為前提，影響了公眾獲取平臺數據的積極性和滿意度。未來應藉助政府網站、社交媒體、搜尋引擎等，讓更多公眾理解政府數據開放平臺的存在，了解政府數據開放的內容及對自己的意義，理解如何使用開放平臺，提升公眾的關注度、參與度和支持度。
五、結語
相對於政府信息公開立法所保障的政府信息公開請求權而言，政府數據開放更多倚重於行政機關對政府數據的主動開放。如果說政府信息公開源自行政合法性的訴求，那麼政府數據開放則植根於有效履行行政任務的需要。
政府數據開放立法的目的在於，回應大數據時代政府數據數量、類型和流動性的激增，通過立法促進公共數據資源的開放，進而提高政府治理和服務水平，激發市場活力和社會創造力，推動經濟創新和經濟社會發展。應平衡政府數據開放與個人信息保護的關係。《中華人民共和國網絡安全法》76條規定：「個人信息，是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別自然人個人身份的各種信息，包括但不限於自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、個人生物識別信息、住址、電話號碼等。」《中華人民共和國民法總則》111條規定，「自然人的個人信息受法律保護」。在中國政府數據開放法律制度的建構中，應重視對個人信息和個人隱私權的保護。
在開放涉及個人隱私的政府數據時，應遵循合法、正當、必要的原則，公開政府數據開放的規則，明示政府數據開放的目的、方式和範圍，並經權利人同意。對於涉及個人隱私的數據，也可對相關數據進行匿名化處理，使得針對匿名化處理後的數據，用「一切合理的方法」，都無法識別出數據的當事人，此時相關數據已非個人隱私信息，即可納入政府數據開放的範圍。本文討論了中國政府數據開放法制的發展與建構。
我國目前政府數據開放尚無統一完備立法，建議可先由國務院頒布《政府數據開放條例》，界定政府數據開放法制之要務。應進一步拓寬政府數據開放的範圍，以開放為原則，以不開放為例外。應制定和實施政府數據開放標準的規範體系，要求數據滿足可用性、準確性、完整性、一致性、時效性和可機讀等最低標準。可通過建構統一的開放數據平臺，改進數據的可機讀性，確保數據的定期更新，建構簡化、用戶友好型的政府數據開放系統，提高數據治理水平。
來源：《行政法學研究》