文｜胡榮榮
2020年是我國全面建成小康社會和「十三五」規劃的收官之年，也是編制「十四五」規劃和開啟全面建設社會主義現代化強國徵程的準備之年。在充滿不確定性的世界中推動我國經濟高質量發展、實現預期目標，需要堅定實施創新驅動發展戰略、擴大內需戰略和區域協調發展戰略，不失時機暢通產業循環、市場循環、經濟社會循環，充分激發我國超大規模市場優勢和內需潛力，逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，打造中國經濟的新增長極，為我國參與國際合作和競爭增創新優勢。
｜激發內需潛力是粵港澳大灣區高質量發展的戰略基點
黨的十九大首次正式提出區域協調發展戰略，粵港澳大灣區建設作為我國區域協調發展戰略重要組成部分，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的，在中央的決策部署和統一協調下，粵港澳三地在互聯互通、協調機制、制度銜接等方面取得了重大突破，形成了齊頭並進的大灣區共建態勢。數字經濟、智能製造、區塊鏈等新產業新業態塑造著大灣區的創新生態，大灣區的產業體系趨於完備；三地政府和廣大民眾形成了攜手發展大灣區的共識，中西多元文化融合取得新進展；對外開放水平持續提升，國際商業網絡更加密集，資本市場和自由貿易市場規模進一步擴大。
在「十四五」時期，建設粵港澳大灣區的機遇與挑戰並存。當今世界，國際政治經濟格局深刻調整，全球治理體系面臨轉型，全球市場萎縮、經濟全球化遭遇波折。世界銀行2020年6月在《全球經濟展望》報告中預測，2020年全球經濟將下滑5.2%，是「二戰以來最嚴重的經濟衰退」；世界貿易組織預測，今年全球貿易將縮水13%到32%。作為我國外向度最高的經濟區域和對外開放的重要窗口，粵港澳大灣區正面臨著「世界經濟不確定不穩定因素增多，保護主義傾向抬頭」等重大外部挑戰。
在此背景下，我國經濟轉型升級蘊藏著巨大的內需潛力。從中長期來看，抓住激發國內需求潛力帶來的機遇，掌握國際競爭的主動，是我們有效應對全球市場萎縮的「最大底氣」。我國開始進入工業化中後期，產業升級和消費升級所蘊藏的巨大內需潛力不僅是粵港澳產業結構轉型的「壓艙石」，也成為粵港澳大灣區高質量發展的重大機遇。在外部需求銳減、香港和澳門境內消費市場基本飽和的情況下，依託廣東作為香港、澳門的經濟腹地和進入內地的橋梁，提升粵港澳貨物和服務貿易自由化水平，儘快實現粵港澳市場一體化，不僅有利於香港、澳門延長現有的產業鏈供應鏈，分享內地消費大市場，也將對我國釋放內需潛力產生牽引作用，是破解《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中提到的「產能過剩」「供給與需求結構不平衡不匹配」「經濟增長內生動力有待增強」等問題的重大舉措。隨著粵港澳大灣區建設加快推進，粵港澳三地之間合作的空間越來越大，灣區內實現資源共享、合理分工、協同發展，正當其時。
21世紀初，中國內地加入世界貿易組織以來，內地經濟開始與全球市場直接對接，香港和澳門之前作為自由貿易港連接內地和世界角色的重要性日益下降。香港曾出臺向高科技產業轉型的措施，起步早於內地大多數城市，但由於缺少頂層設計、長期規劃和內部共識，最終未能落實。此後，香港經濟結構過度依賴金融服務業，樓市的租金大幅飆升，推高了企業經營成本，高端服務業和高新技術產業始終無法形成規模，因此出現了結構性失業、貧富差距擴大、社會矛盾加深等一系列社會問題。香港港口貨櫃吞吐量已被深圳港超越，香港國際空港的地位也明顯下降。與此同時，大灣區建設仍面臨著跨區域、跨制度協作機制障礙，比如大灣區三地還沒有科技創新和產業升級的統籌規劃，在數字經濟領域，涉及跨境數據傳輸的要求和標準還未能統一。因此，要增創粵港澳大灣區高質量發展的新優勢，只有立足三地優勢，加強三地協同聯動，高起點編制「十四五」大灣區規劃，打造國際一流灣區和世界級城市群，才能在全球化的中國與世界之間找到新的定位。
｜暢通產業循環，加速形成區域產業一體化布局
作為中國改革開放的先行地區，粵港澳大灣區已具備比較完整的產業體系。香港和澳門抓住了內地改革開放的歷史機遇，充分發揮比較優勢，加快推動以製造業為重點的產業轉移和合作，不僅使珠三角成為全球知名的加工製造基地和產品出口基地，形成了服裝鞋帽、玩具加工、食品飲料和石油化工等傳統產業集群，而且形成了通信與電子信息、無人機與機器人、新能源汽車等創新型產業集群，使廣東一躍成為內地第一大製造業省與第一大貨物出口省，香港和澳門也實現了現代服務業的快速發展。2008 年國際金融危機後，粵港澳產業結構開始面臨轉型壓力，特別是香港實體經濟萎縮、產業結構進一步金融化和虛擬化，粵港之間傳統產業合作的互補性有所下降。粵港澳在早期「前店後廠」式的以資源要素對接為主的合作模式後，如何在競合中走向價值鏈中高端的產業合作，需要大灣區層面的整體性規劃。
廣東、香港及澳門在先進位造業和現代服務業的互補優勢，是大灣區產業循環的內生動力。在產業轉型升級方面，大灣區的四大核心城市各有優勢，也各有短板和弱項。香港高校密集，基礎研究能力較強，在人才、科研、資本、法治等創新要素上達到世界級水準，但沒有全球性的科技企業，科技成果產業化的問題一直困擾著香港。深圳是中國特色社會主義先行示範區，已初步形成以企業為主體、以市場為導向的產學研緊密結合的科技創新體系，但缺乏研究型大學、世界級的基礎性科研平臺和大科學裝置。廣州的高校和科研平臺資源豐富，但缺乏國家級龍頭企業，科技創新成果轉化體制的約束較多，產業技術的創新能力不足。澳門是全球知名的旅遊勝地，現代服務業高度發達，但需要通過科技創新推動產業適度多元發展，培育新的經濟增長點，逐步改變博彩業「一業獨大」格局。除四大核心城市外，區內其他城市的產業結構以製造業和傳統產業集群為主，多數企業處在全球價值鏈低端。
創新驅動是世界一流灣區經濟得以形成的內生動力機制。從世界一流灣區演進歷程看，依靠要素投入獲得增長紅利的空間越來越小，其經濟增長的可持續性是通過創新驅動實現的。受逆全球化、貿易保護主義、新冠肺炎疫情衝擊等因素影響，有關國家紛紛加大吸引海外製造業回歸力度，全球可能出現產業鏈、供應鏈區域化、本土化的趨勢。大灣區很多製造企業，不僅面臨生產要素成本持續上升壓力，還要面對以東南亞代工企業的挑戰，以及發達國家製造業回流帶來的衝擊。為有效防範全球產業鏈供應鏈斷裂重構、傳統外貿產業面臨競爭和被替代等潛在風險，亟需面向國內市場、暢通產業循環，加速形成區域產業一體化布局。
著力打造產業轉型升級的內生動力機制，通過產業的整合和分流，形成合理分工、有競爭力的區域產業一體化布局。隨著大灣區產業合作的推進，香港創新網絡中創業成本高、企業資源稀少、製造環節缺失和市場空間不足等問題，將通過兩地創業空間和資源共享、產業鏈上下遊企業合作、開拓更廣闊腹地而逐漸消解。香港、澳門的金融、文化旅遊、航運物流等優勢產業深度融入大灣區的產業循環有助於廣東服務業的轉型升級。廣東的科技創新能力和戰略縱深正是港澳所欠缺的，將為大灣區提供大部分的市場和本土人才。粵港澳大灣區是我國製造業門類最全、產業鏈最豐富、市場化最活躍的城市群，完全可以憑藉傳統產業集群和創新型產業集群，從整體上科學規劃區域經濟，引導重點產業集聚，形成相應的產業集群，實現全產業鏈布局，使大灣區成為比較優勢和競爭優勢兼備的區域經濟體。
著力打造具有全球影響力的國際科技創新中心，向全球價值鏈高端邁進。在大灣區布局重大科技基礎設施，並納入國家「十四五」 規劃；瞄準科技前沿，圍繞網絡與通信、人工智慧等重點領域，培育利益共享的產業鏈，打造具有國際競爭力的現代產業先導區，實現關鍵核心技術自主可控；加快「粵港科技創新走廊」建設，帶動粵港澳科技創新資源向產業鏈高端集聚；支持港澳參與大灣區各類國家產業創新平臺建設，合作開展共性關鍵技術攻關；進一步落實大灣區內港澳科創企業同等國民待遇；支持港澳參與國家科技成果轉移轉化示範區建設，共建科技成果轉移轉化平臺，建立大灣區國際技術產權交易中心；支持企業加速生產裝備的更新迭代。同時，通過廣泛應用節能減排的裝備和技術，實現大灣區綠色發展。
｜暢通市場循環，加速形成區域要素市場一體化
正如習近平總書記所指出的，新形勢下促進區域協調發展，要「發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力」「形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局」。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》指出，要深化珠三角九市與港澳全面務實合作，促進人員、物資、資金、信息便捷有序流動，為粵港澳發展提供新動能，為內地與港澳更緊密合作提供示範。
依託一體化的要素市場建設國際科技創新中心，是世界一流灣區的建設規律和發展趨勢。灣區經濟的生成來自深港灣區及周邊密集的港口群和路網、完善的物流基礎設施和市場制度、各種專業市場、金融市場等資源稟賦和基礎設施的吸引力。世界級大灣區都擁有科研與教育機構、創新性國際化領軍人才。紐約灣區、舊金山灣區和東京灣區依賴自身的資源稟賦，並抓住三次科技革命歷史機遇，相繼實現了從港口經濟、工業經濟、服務經濟到創新經濟的飛躍。灣區經濟的演進在很大程度上取決於基礎設施的輻射網絡、客貨吞吐量規模、高端消費群體等要素資源的聚集，在這一進程中，市場配置機制是灣區經濟形態在發展過程中形成的具有決定性作用的運行機制，表現為市場分工、信息共享、產業創新、規模經濟等。灣區城市在對外開放中，最先匯集了市場信息和人才資源，激發了創新活力，催生了各類研發機構，不斷湧現創新成果，逐步成為具有全球影響力的科技創新中心。
2020年上半年，廣東省GDP以49234.2億元穩居全國第一，市場化和國際化水平不斷提升，粵港澳大灣區代表了中國南部人才集聚最為密集、產業門類較為齊全、國際化程度較高的地區，客觀上要求資本、技術、人才等各種要素實現跨省份、跨地區自由流動。粵港澳大灣區構建以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的區域創新體系，應發揮科技創新引擎所產生的乘數效應、集群效應和團隊效應，以吸引、聚集各種優質創新要素與資源，發展形成開放互通的創新生態系統。自粵港澳大灣區發展規劃提出以來，中央推出多項推進創新要素自由流動的支持政策，啟動實施出入境便利措施、打通中央財政和廣東省財政科研資金過境港澳渠道、簡化科研用品的跨境使用、進出口手續，大灣區創新要素高效便捷流動取得明顯成效。「十四五」時期還需進一步暢通市場循環，加速形成區域要素市場一體化。
完善創新要素跨境便捷高效流動的市場機制。在人員方面，加強內地與香港、澳門口岸部門的協作，在大灣區廣東省轄九市試點籤發往來港澳的人才籤注，對大灣區內地居民赴港澳從事商貿活動、科研或者教學活動應簡化審批程序和手續，給予一年或工作期間多次往返籤證，探索擴大粵港澳職業資格互認的範圍；在物流方面，對科研設備的進出境予以通關便利，實現粵港澳科研設備的共享共用，提高港澳與內地之間物流通關效率，探索建立統一的灣區物流技術標準、檢驗檢疫標準，利用信息技術實現內地與港澳海關「信息互換、監管互認、執法互助」，爭取內地與港澳所有口岸實現物流無縫對接、24小時通關；在資金流方面，在金融風險可控的前提下，穩步推動金融市場的互聯互通，探索本外幣合一帳戶管理，擴大跨境資產轉讓業務試點；推動科研資金跨境使用便利化，探索大灣區內科創資金自由結算，適當放寬大灣區資金從內地到港澳和港澳到內地的雙向互動，加強三地間的銀行、證券、保險業的合作，實現三種貨幣的快速轉換，推動人民幣國際化進程。
三地共建科研基礎數據中心，打造世界級「數字灣區」。打通粵港澳電子商務、網際網路金融、網絡教育、遠程醫療、在線娛樂等數字經濟產業鏈、支付鏈和數據鏈，促進粵港澳科技和市場供求信息共享，推動大灣區大數據中心和大灣區大型科學儀器設施資源共享平臺建設。數字經濟是人類在科技發展，尤其是在信息技術最新發展的基礎上，通過將新一代信息技術與經濟活動相融合所形成的人類有史以來最新的經濟形態。充分發揮深圳數字經濟規模大、技術領先的優勢，與香港完善的數字資產交易法律及金融制度優勢相結合，雙方聯手打造深港數位化經濟核心區，把握數字產業價值鏈高端和核心環節，推進數位化技術在產業發展、城市治理、民生領域的深度應用融合。整合工業大數據、產業大數據、城市大數據、政府大數據等數據資源，將粵港澳大灣區建設成為全球數字經濟發展的領跑者。
｜暢通經濟社會循環，加速形成大灣區城市群協同治理新格局
經濟社會循環是更高層次、普惠民生的動態循環。粵港澳大灣區城市各具特色，社會經濟形態多元，既存在很強的互補性，也有很大的差異性。粵港澳大灣區包括港澳及珠三角九個城市，有「一國兩制」下的香港、澳門兩個特別行政區；有深圳、珠海兩個經濟特區；有南沙、前海蛇口和橫琴三個自由貿易試驗區，另外還有多個製造業發達的珠三角城市。在一個國家、不同制度、不同貨幣區、不同關稅區所構成的複雜制度環境之中，存在如何完善協調機制的艱巨任務。亟需探索多元主體參與、多種治理模式並存的大灣區城市群治理機制，加強規則銜接，加快重大基礎設施互聯互通，提高經濟運行質量、實現資源配置最優化。
治理協調機制是灣區經濟發展的客觀要求。在經濟全球化的大背景下，灣區經濟往往是一個多圈、多層的城市群。在區域治理方面，世界一流灣區都形成了協同發展的整體合力。舊金山灣區為協調灣區內各城市之間的矛盾和問題，推動灣區協同發展，建立了舊金山灣區政府協會、大都市交通委員會、海灣區保護和開發委員會以及區域水資源質量控制委員會的專業委員會等區域治理機制，負責專項領域的建設和管理，大幅提高了灣區治理效能。灣區城市在對外開放中最先發展壯大，達到一定規模後，會對周邊區域產生外溢效應。世界級港口需要有世界級腹地的支撐，否則很難持久興盛。灣區城市在對外開放中最先發展壯大，達到一定規模後，會對周邊區域產生外溢效應，形成灣區城市和城鄉腹地緊密依存、共同發展的良性循環。「十四五」時期應暢通經濟社會循環，加速形成大灣區城市群協同治理新格局，更好服務「一國兩制」大局。
加速實現有效的跨境協調機制與運作模式。目前的「機制體制安排」，是由國家發展改革委和粵港澳四方共同籤署協議來推進。在未來粵港澳大灣區的治理中，有必要在三地政府合作方面構建區域政策體系，由三地科技、商務、法務等主管部門共同組建專門的合作班子，構建起民生導向的、敏捷高效的治理協作機制，定期召開磋商會議，協調解決大灣區發展中的重大問題和合作事項，並就推進大灣區建設訂定年度重點工作，由三地以及國家有關部門達成一致意見後，在日常運作中更好地發揮在區域治理中的聯絡協調作用，共同推動規劃深入實施。在灣區城市交通體系的一體化規劃和建設、跨境基礎設施的銜接、空間規劃和利用等方面通過跨區域組織的協調推動大灣區規則相互銜接、實現整體性優化。
著力改善民生，提升人民的生活質量和大灣區向心力。在「一國兩制」框架下，形成多元包容、有序高效的治理體系，提升大灣區公共治理效率。在更好地發揮政府間的合作機製作用的同時，大力改進政府與社會之間的關係，充分發揮民間組織的作用，發揮現有協會、商會、聯盟等的作用，搭建新的民間交流平臺，加強各類主體之間溝通對話的機制；依託深港科技創新合作區、粵澳合作中醫藥科技產業園等跨境科技創新合作載體先行先試，打破行政區劃與管理體制的藩籬，創新跨區域財稅共享機制；聚焦改善民生福祉，推動在廣東工作生活的港澳居民在教育、醫療、養老、住房等民生方面逐步實現與港澳的銜接；以交通、信息、能源、水利等基礎設施建設為重點，構建功能完善、銜接高效、布局合理的基礎設施網絡，為港澳同胞融入國家發展大局提供生活便利；健全三地青年創新創業交流合作機制，支持廣東建設深港青年創新創業基地、前海深港青年夢工場等， 打造港澳青年創新創業平臺和品牌活動；倡導綠色低碳的生產生活方式，在大氣、土壤、水資源、海灣、食品安全方面協防共治，使天更藍、山更綠、水更清、環境更優美，大灣區內各種生態景觀交相輝映，成為港澳與內地居民同享高品質生活的美好家園。
作者單位：中國社會科學院當代中國研究所
文章來源：《中國發展觀察》雜誌2020年第19-20期合刊
圖片來源：中新社
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