基層治理之難，不僅難在「上面千條線，下面一根針」，還難在其直面不同利益訴求的群體或個人，直接關乎人民群眾的切身利益。只有不斷提高基層解決實際問題能力，才能提高基層治理的有效性、滿足人民群眾的美好生活需要。南開大學周恩來政府管理學院郭道久教授在《國家治理》周刊撰文，對如何有效提高基層解決實際問題能力進行深入分析並提出具體建議。
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基層治理是國家治理的重要基礎。如果說中高層的治理側重於宏觀層面，主要考慮國家治理的戰略，那麼基層治理則是一種微觀層面的治理，主要側重於解決具體問題。基層的末端特點決定了「提高解決實際問題能力」是基層治理創新的必然要求。
基層治理應以解決實際問題為導向
基層組織的主要任務是落實
從縱向上看，中央到基層的各級組織都是國家治理的主體，發揮著主導作用，但不同層級組織的具體任務存在差異。中央的主要任務是決策部署，制定國家治理的大政方針、重大戰略等；中間層次的組織負有貫徹執行中央決策部署的重要任務，同時還需要將中央的宏觀政策轉化為地方的具體政策；不同於處在中間層次的組織，基層組織的任務更為明確，就是將上級組織的決策轉化為行動，即具體落實各項政策。
這意味著基層要「做實事」，而「實事」具體體現為一個個實際問題。比如，脫貧攻堅是國家治理的重要工作，黨中央提出該項工作並制定政策目標和宏觀戰略，省市縣等層級的組織都會根據實際情況制定實施辦法和具體細則，而基層在落實這些扶貧政策時所要做的就是找到扶貧對象，合理使用扶貧資金，使扶貧項目真正運轉起來，並不斷糾正扶貧政策落實過程中發現的問題。
基層需要直面群眾的現實需求
基層最突出的特點是要直接面對群眾。群眾找政府，基本都是為了解決其日常生活中遇到的問題。與上層決策主要從「類」出發，針對某一類問題制定政策不同，基層在執行政策中面對的是不同的群眾或個體，他們每個人的具體問題和要求都可能不同。基層所要做的就是幫助群眾解決這一系列的現實問題。
正如街頭官僚理論所強調的，一線政府工作人員雖然有一定的自由裁量權，但他們承擔著重大責任，也冒著一定的風險。而在當前的信息社會，隨著網際網路等新媒體技術的發展，基層政府與群眾的聯繫更為廣泛和便捷，來自更廣泛群眾的更為具體的現實需求會通過多種途徑向基層政府表達，基層治理面臨解決更多實際問題的考驗。
基層問題多難度大
基層要直面群眾，解決群眾各種各樣的現實問題，因而基層治理必然面對諸多紛繁瑣碎的事務，並且出錯或失誤的概率不小。與中上層政府主要「管政府」不一樣，基層政府管理和服務對象是一個個具體的人，其數量上的差距顯而易見。管理和服務的事項多，就可能暴露出更多問題；一旦出問題，又都是涉及群眾切身利益的事。基層治理總要面對新情況，處理新問題，這決定了基層治理需要以問題為導向，在處理具體問題的過程中實現為群眾做實事的初衷。
同時，基層還面臨著一些固有的或新的難題沒有解決。比如，基層固有的會議多、文電多、任務多、檢查多、電話多等「五多」現象並沒有徹底解決，卻又在部分地方出現了因層層加碼而導致基層疲於應付的形式主義問題。在資源相對短缺、人手不足的情況下，基層幹部要想更好地服務群眾、有針對性地解決實際問題，難度較大。
黨和政府歷來重視基層工作和問題導向
基層雖然問題多，但基層是國家治理的基礎，只有充分掌握基層的情況，才能採取有效措施解決實際問題，夯實國家治理的基礎。中國共產黨領導中國革命，也是通過發動基層群眾，從農村包圍城市，最終取得全國性的勝利。早在20世紀二三十年代，就為推動土地革命在農村開展了一系列調查，留下了《尋烏調查》《興國調查》《木村口調查》等調查報告。新中國成立後，在繁忙的工作中仍然注重抽出時間到基層調查。「沒有調查，就沒有發言權」，重視基層、重視調查成為黨的基本工作原則。
進入新時代，對基層工作給予了高度重視，強調國家治理的「重心在基層」，指出「調查研究是一個聯繫群眾、為民辦事的過程」。我們要從調研中發現問題、認識國情、尋求規律，在調研中孕育新思想、謀劃新戰略、形成新舉措。到基層調研，就是為了解國情民情，加強與人民群眾的感情，從而為群眾解決更多實際問題，最終帶領人民把國家治理好、發展好。
基層治理解決實際問題
需要遵循的原則
有利於黨的領導和社會主義制度。基層治理以解決實際問題為導向，群眾的需求、現實的問題都要儘量解決，但也必須堅持原則和底線，最基本的原則就是要有利於黨的領導和社會主義制度。面對與黨紀國法相牴觸的情況，基層政府和幹部必須堅持原則，不能做無原則的妥協，不能打著為群眾做實事的旗號做出有損於黨和國家利益的事情。以法治思維、法治方式為群眾解決實際問題，可以增強黨和政府在群眾中的威信，進而加強黨的領導，促進社會主義建設事業不斷向前發展。
以人民群眾的利益為重。中國共產黨在近百年的奮鬥歷程中，始終堅持為人民謀利益，堅持以人民為中心的發展思想。基層治理作為黨治國理政的重要途徑，自然應該聚焦廣大群眾普遍關心關注的民生問題，著力解決與群眾切身利益密切相關的實際問題，在尊重和實現群眾利益的過程中獲得民心，同時也實現黨的初心使命。對黨員幹部來說，在基層治理實踐中，若不能增進群眾的福祉，為群眾帶來實際利益，這樣的事情就不能做。
著眼於基層發展。基層治理是國家治理的微觀基礎，有著非常重要的地位。在「發展才是硬道理」的事實面前，基層治理需要著眼於當地經濟社會文化的發展。正如在改革開放進程中強調的要「做大蛋糕」一樣，基層整體發展就是一個大蛋糕，發展程度越高，群眾從中獲得的實際利益就越多。當然，解決基層各種實際問題的過程，本身就是在促進基層的發展。
因地制宜。不管是在空間上，還是在發展程度上，基層治理的跨度都比較大。面對差異性的現實，基層治理應當避免脫離實際的「一刀切」做法，在實踐操作中應注重因地制宜，通過有針對性的政策實施來保障治理的效果。從解決實際問題的角度講，不同地區、不同個體面臨的實際問題會存在不小的差異，而解決這些問題不存在統一的方式方法。對基層幹部而言，需要克服懶政思維，注重因地制宜，才能真正解決基層的實際問題，實現基層的良好治理。當然，因地制宜也要遵循黨中央的統一部署和政策規定，不能盲目追求所謂的適應性而跑偏。
提高基層幹部
解決實際問題能力的建議
紮根基層。基層幹部為群眾解決實際問題，一個基本前提是心系基層和群眾，只有真正熱愛基層，紮根基層，願意為群眾做事，才能踏踏實實為群眾解決實際問題。但基層的現實情況卻是：人多事雜，各種利益關係盤根錯節，幹部人數較多，上升途徑相對有限；對不少幹部來講，做好做壞差不多，做得好也不一定能獲得上升的機會，於是產生了惰性；也有一些幹部將基層作為「鍍金」的渠道，到基層只是為了在履歷上增加一筆，並不是抱著建設基層的決心下沉到基層。搞好基層治理，必須有一批全心全意紮根基層的幹部，將基層當作自己的事業。為此，就必須解決好他們的後顧之憂，比如提高基層幹部的待遇，拓寬他們的上升渠道，同時要使基層整體發展水平有一個較明顯的提升，縮小城鄉之間的差距。另外，幹部紮根基層還需要發揮基層黨組織的作用，用組織來聚攏、帶領廣大幹部，發揮組織聯繫幹部和群眾的作用。
重視調查研究。調查研究是謀事之基、成事之道。對基層幹部而言，調研尤其重要。基層事情繁雜，幹部們僅憑看文件、聽匯報是難以全面了解基層情況的，只有通過調查研究，親自到群眾中去，才能準確了解群眾的需求，掌握基層的現實情況。許多基層幹部的成功經驗就是通過和群眾聊家常、做朋友，把自己變成群眾的熟人、親人，從而深刻了解和把握住群眾的真實想法和需求，並在調研和交流中讓群眾了解、理解政府的政策，將群眾的心和政府的力結合在一起，共同推進基層治理現代化。此外，調查研究對剛從學校畢業，或長期從事辦公室工作，剛到基層工作的幹部來說更有必要。他們或缺少對基層的基本了解，或缺少基層工作的必要經驗，這些都可以在調查研究中逐步積累。
依靠群眾。群眾路線是黨的根本工作路線，是黨和政府處理同人民群眾關係問題的根本態度和方法，也是革命和建設的制勝法寶。基層治理面對的是廣大群眾，群眾路線是其必須堅持的工作方法。依靠群眾，首先是將群眾作為基層治理工作的中心，圍繞群眾利益開展治理工作，而不是將群眾視為治理的對象加以限制和約束。其次是治理的方法和措施要「從群眾中來，到群眾中去」。基層幹部要到群眾中去學習解決實際問題的「招兒」。很多辦法無法從書本和文件中獲得，是群眾自己發明創造的，是群眾的智慧，並且用於解決基層實際問題確實有效。第三要引導和鼓勵群眾參與，這是優化基層治理的必要之舉。群眾最熟悉基層的情況，最了解基層的問題癥結，引導群眾參與就是讓群眾自己管理和服務自己，可以最大限度地調動群眾的積極性，並增強基層治理措施的針對性。
腳踏實地，避免空談。解決實際問題，必須在「實」字上下功夫，堅決避免形式主義，不搞花架子。首先，問題要抓實。幹部要抓住基層存在的真問題，關注群眾切實需要解決的實際問題；要在調查研究的基礎上把問題弄清楚，找到問題的根，從基層治理現代化的要求出發，抓住問題的本質。其次，辦法要實用。面對基層的千頭萬緒，幹部們不能生搬硬套，照方抓藥，要結合實際情況找到真正能解決問題的辦法，找到群眾能接受和認可的辦法。最後，態度要誠實。基層幹部要有甘當學生的態度，抱著向群眾學習的心態來處理基層的問題。從某種意義上講，那些持居高臨下態度的幹部很難在基層做出成績，更難得到群眾的認可。
要有系統思維。基層的事情雖然微觀具體，但做好這些事情同樣需要系統完善的思考和籌劃。基層幹部在解決實際問題時，一方面要有大局觀，要將基層的事情納入國家治理的整體中看待。基層幹部要善於從全局和長遠角度看問題、想思路。基層的事情是與全局緊密關聯的，脫離全局抓基層就可能是「瞎抓」，自然也就難以系統性解決基層的問題。基層幹部做的是具體的事情，但站位要高，格局要大，思維要有系統性。另一方面，要周密籌劃，全面安排。基層的事情可能比較細小具體，但這絕不意味著解決這些問題就很容易。基層幹部要用解決重大問題的態度來認真對待每一項工作任務、每一個環節，不疏忽任何細節。同時，基層存在的各種問題也不是孤立的，只有將它們聯繫起來系統性思考，才可能更好地予以解決。
來源 | 《國家治理》周刊10月第4期
作者 | 南開大學周恩來政府管理學院教授，南開大學中國政府發展聯合研究中心研究員 郭道久
新媒體編輯 | 賀勝蘭
原文責編 | 賀勝蘭 蔡聖楠
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作者/來源：人民智庫
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