2020-12-14 19:17 來源：澎湃新聞·澎湃號·政務
範恆山：科學推進現代化都市圈建設
財經縱橫
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我們這樣看待都市圈：城鎮化是現代化的必由之路，而建設現代化都市圈既是新型城鎮化的核心內容，也是推進新型城鎮化的關鍵手段。近些年來，在新型城鎮化發展進程中，建設現代化都市圈被擺放到突出重要的位置。按照中央的要求，國家發展改革委專門出臺了培育發展現代化都市圈的指導意見，各有關方面圍繞都市圈的建設陸續採取了一些積極的舉措。總的來看，都市圈建設呈現出較快發展的態勢，取得了明顯的進展，但在推進中也存在著一些不足，這既體現在思想認識上，也體現在具體操作實踐中。十九屆五中全會做出的決議進一步強調，要優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建立現代化都市圈。落實好這一要求，建設好現代化都市圈，有一些關鍵性問題仍需要進一步釐清和解決。
我國把現有的城市分為小城市、中等城市、大城市、特大城市、超大城市五類和七個檔次。怎麼定義都市圈呢？一般認為都市圈是城市群內部以超大、特大城市和輻射帶動功能強的大城市為中心，以約一小時通勤圈為基本範圍的城鎮空間形態。從這個定義看，都市圈與城市群關係十分密切。那麼城市群又是什麼？有不少同志被城鎮化中的許多概念搞得迷迷糊糊，又是都市圈，又是城市群，又是城市圈。如果要由小到大擺一個順序的話，那麼應該是鎮、城市、城市圈、都市圈和城市群。在這個序列中，城市群是城市發展的最高層次的空間組織形式，是在特定地域範圍內，一般以一個以上特大城市為核心、三個以上大城市為構成單元，依託發達的交通通信等基礎設施網絡所形成的空間組織緊湊、經濟聯繫緊密，並最終實現高度同城化和一體化的城市的有機組合體。從這裡可以看出，都市圈雖然不是城鎮化的最高表現形式，但都市圈在城市群的建設發展中扮演著十分重要的角色。城市群可以是都市圈的聯合體，都市圈是城市群的基本支撐和主要帶動力量，建設城市群，必須建設好都市圈，城市群的協同在很大程度上來自於都市圈內外的協同。
為什麼要建立現代化的都市圈？從關鍵的方面看，一個是它有利於形成產業和人口等要素的集聚，從而能夠在比較高的層次上以比較強的力度形成創新創造力，推動區域和國家經濟社會實現高質量發展；另一個是它有條件形成能量輻射和功能轉移，藉此促進生產力空間結構優化，並帶動欠發達地區加快發展。
自然而然，都市圈的主角和焦點都是都市，我們也叫它中心城市。而作為中心城市又必須具有兩個關鍵的特質：一是都市必須具有一定程度的能級，而這種能級往往以人口規模及其帶動的產業作為支撐。所以，都市一般體現為500萬人口以上的特大城市和超大城市。即便是100萬人口以上、500萬人口以下的大城市也並不都能擔當作為都市圈中心城市的角色，只有其中「輻射帶動功能強」的大城市才有資格，而它們大都會處於擁有300萬以上、500萬以下人口規模的Ⅰ型大城市之中。二是都市或中心城市能對周邊發揮引領輻射示範帶動作用，它能夠也必須對構成都市圈的其他城市和地區形成「幫扶」功能，而非「虹吸」效應。如果都市把周邊的資源要素都吸收到它那裡去了，造成了區域更大的不平衡，那麼都市圈的建設也就失敗了。
這意味著，作為都市圈主角的超大、特大城市和「輻射帶動功能大」的城市也即都市圈的中心城市，不僅要把自身做強，而且要幫助和推動同伴城市和周邊地區做強，以實現共同發展。還要做到這一點，出路在哪呢？就是按照同城化的方向和一體化的要求推進各項工作，核心在於實現協調平衡。換句話說，培育發展現代化都市圈的基本取向就是推進中心城市和周邊城市的同城化、一體化發展，重點是把握同城化、一體化的方向與要求，處理好與做強中心城市與市轄區範圍擴展、中心城區與周邊地區發展、城市區域與農村區域發展、都市圈與都市圈發展等重要關係。中央一再強調，要統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。應切實遵循這一思路，把握客觀規律要求和中國實際推進現代化都市圈建設。具體的說，似應重點抓好如下七個方面：
第一，統籌把握都市圈的建設方向、功能定位和發展目標，充分考慮圈內各城市的現實基礎、發展潛力，進一步優化城市間、地區間的功能布局，推動形成特色彰顯、優勢強化，通過功能互補、鏈條對接、協調聯動不斷提升城市群的整體競爭力。
第二，以推動新老基建共享互聯、要素配置自主自由、市場運行對接對流為主要抓手與基本支撐，推進圈內城市間、地區間全方位開放合作，實現產業發展協同協作、生態環境聯保聯治和公共服務互惠互利。
第三，不斷優化中心城市的主體功能。除了加強城區的整合外，要注重依託周邊地區疏解中心城市的一般功能。從現實看，許多超大城市例如北京、上海等都在向周邊疏解一般性發展功能。在凸顯中心城市主體功能的同時，也帶動和促進了周邊地區的加快發展。例如蘇州，地區生產總值已接近兩萬億元，原計劃今年突破兩萬億元，受疫情影響實現這一目標會有困難，但明年肯定沒有問題。為什麼蘇州作為一個地級市發展的這樣好？很重要的一個原因就是對接上海、服務上海，承接上海的一些資源要素的轉移，運用上海強大的功能輻射。除了優化中心城市的主體功能，還要統籌考慮生產、生活、生態等「三生」的協調發展，按此優化中心城市各區域的功能分工，形成相互補充、一體支撐、有機循環的發展格局。
第四，推動都市圈中心城市走強壯實力而非規模擴張的道路。從防控各類風險、減少城市病、節約利用土地等資源，發揮星羅棋布的中小城市支撐城鄉融合和區域發展的優勢等因素綜合考慮，應嚴格控制中心城市的地域範圍。要嚴格控制以提高首位度等一般要求出發所進行的地市合併、撤市擴區或改縣為區，一味擴大中心城市地域範圍不是一個推進都市圈發展的好路子。決不能追求用調整行政區劃的手段來做強中心城市，決不能追求通過外延擴張辦法和粗放發展思路來極化省會城市，城市單體不能恣意擴展。我曾在許多場合都談過，要嚴格控制超大城市、特大城市等的地域規模。與此同時，應進一步優化市區空間布局和城市建築的建設格局，努力增強城市的舒適度和安全性。
第五，依託體制機制創新，促進城鄉協調與融合發展。一方面通過加快人口城鎮化和農村土地「三權分置」等改革，為城市動能進入農村、幫扶「三農」創造條件；另一方面，通過「統」即統一規劃、統一建設、統一治理和「同」即城鄉居民發展機會和權利同等、城鄉資源要素按同等規則交換等途徑，加快農村發展、促進農民富裕。應當認識到，面對著人均一畝三分地、戶均不超過十畝地的小農生產方式，如果不深化改革、創新體制的話，農村農業和農民是難以擁抱現代化的。
第六，探索形成有效的運行體制和激勵機制，推動城市間一體發展。主要的是要探索建立都市圈規劃管理機制、跨區域協商協調機制、成本共擔利益共享機制等，還可以探索設立一體化投資基金、形成類法律的操作規則等。
第七，在因地制宜推動都市圈建設的基礎上，依託傳統基礎設施、先進數位技術及務實有效的合作協調機制，採用各種適宜的經濟組織模式，譬如選擇運用非地經濟、租賃經濟、託管經濟、共享經濟、平臺經濟等推動都市圈之間實現聯動協調發展。通過突出比較優勢、增強核心競爭力把各個都市圈都做強做優，齊心協力佔領國際競爭高地。
（範恆山：長安街讀書會成員、國家發改委原副秘書長）
原標題：《「財經縱橫」範恆山：科學推進現代化都市圈建設》
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