編者按：
西方政治學者是近年才承認中國制度具有「強大的國家能力」，才承認中國於秦漢時期就建立了第一個「現代國家」，早於歐洲1800年。「現代國家」意味著要擁有一套非血緣、依法理、科層明確、權責清晰的理性化官僚體系。
與秦漢同時是羅馬。羅馬是西方文明的最大規模政治體。歐洲史上的大規模政治體，無不以羅馬為精神象徵。
秦漢與羅馬作為兩個都建立在農業社會之上的超大規模政治體，都需要處理土地兼併和小農破產的關係、中央和地方的關係、政權與軍閥的關係、本土文化與外來宗教的關係。但兩者的結果完全不一樣。羅馬之後再無羅馬，只有多個信仰基督教的蠻族封建王國。而秦漢之後卻繼續興起了融合胡漢的隋唐大一統王朝。
相似的基礎，相似的挑戰，不同的路徑，不同的結果。本文希望通過對秦漢和羅馬兩個古老文明的對比分析，增進人們對東西方文化的相互了解，促進文明互鑑，從而有利於更好地推動構建人類命運共同體的合作實踐。
劉徹和屋大維的複雜與矛盾
西漢王朝滅亡時（公元8年），羅馬帝國剛剛開始。創建羅馬帝國的屋大維，和劉徹有著許多相似之處。
他們都是天才少年。劉徹17歲即位，23歲同時開始立儒學打匈奴，49歲前兩件事都完成。屋大維19歲起兵，32歲時結束分裂，47歲前完成了羅馬帝國的制度建設。
他們都是複雜的人。劉徹的歷史評價在窮兵黷武和雄才大略之間擺動了2000年。說他是儒家，他行事卻像法家；說他是法家，他又沒有退回秦制；說他愛道家神仙，他又偏偏用儒家立國。
屋大維也充滿矛盾。他與巨頭合作，架空了元老院；又與元老殘黨合作，消滅了巨頭。他保留共和國的形式，卻變更其內在邏輯，雖稱元首，實為皇帝。他身兼多個文職，從執政官到保民官到祭司長，但18萬羅馬軍隊才是他的真正力量。他沒有建立明確的繼承制度，但王朝最終還是在家族內傳承。
△《維吉爾對奧古斯都和屋大維婭朗誦〈埃涅阿斯紀〉》，1787，讓·約瑟夫·泰拉森，布面油畫，縱147.2釐米，橫166.9釐米，現藏倫敦國家美術館。《埃涅阿斯紀》是維吉爾在奧古斯都指示下撰寫的羅馬史詩，構建了「羅馬民族」的認同。
屋大維和劉徹之複雜，在於羅馬與秦漢都是超大規模政治體。在草創之初，要整合這樣廣闊複雜的疆域，任何單一的理論、制度、安排都不足為憑。
屋大維和劉徹的治國思路，也是英雄所見略同。除官僚、軍隊、稅吏制度外，屋大維也很重視國家意識形態，強調對家庭、國家和本土神靈的忠誠與責任。就像劉徹找到了董仲舒，屋大維也感召了一批文化巨匠。維吉爾仿照希臘的荷馬史詩，創作了羅馬史詩《埃涅阿斯紀》，構建了「羅馬民族」的認同；李維寫了《羅馬自建城以來史》，批判分裂的派系主義；賀拉斯的《諷喻詩》，號召社會回歸對家國的責任感。
而兩人的路徑與結果大不一樣。
屋大維建立了文官系統。為了克服財閥對政治的破壞性，他大膽吸納財閥進入文官體系（稅務官），真正實現了西塞羅的「貴族與財閥共天下」。與之相比，漢朝的文官路線則是求取基層寒士。錢穆說，漢代是第一個「平民精神」王朝。
羅馬帝國的文官，都集中在行省首府，沒有建立一桿子插到底的基層政權。行省之下無官僚，下面是一堆擁有自治權的王國、城市、部落，各自按照原有的制度運行。羅馬派遣一個總督和若干財務官，掌管稅收、軍事與司法，對於行省下的公共服務和文化教育則一概不管，也不承擔公共經費。地方領袖對當地事務很有發言權，總督經常按照地方實力派的願望作決斷。地方的城市建設和文化活動由本土富商志願掏錢。在中央政權衰落之後，這些地方實力派就此轉化為蠻族王國之下的封建地主，因為他們本來就是獨立的，誰收稅都一樣。英國學者芬納將羅馬帝國稱為「由眾多自治市所組成的一個龐大的控股公司」。
歸根結底，羅馬的治國思路是只管上層，不管基層。羅馬帝國，只是環地中海的上層精英大聯合，基層群眾從來不曾被囊括其中，更談不上融合相通。如西方學者所言，羅馬帝國文明有著無比豐富和複雜的上層建築，經濟基礎卻是粗陋和簡樸的「奴隸制大莊園」。文化基礎也如此。羅馬的行省中，只有貴族、官僚能說拉丁語，基層群眾基本上不會拉丁文。高盧和西班牙併入羅馬300年後，農民們還在說自己的凱爾特語。屋大維苦心建構的「羅馬民族認同」，隨著拉丁語僅停留在貴族圈裡，從未抵達基層。一旦上層崩盤，基層人民就各自發展，把羅馬拋到九霄雲外。
而秦漢則是打通了上層與基層，創立了縣鄉兩級的基層文官體系。由官府從基層徵召人才，經過嚴格考核後派遣到地方全面管理稅收、民政、司法和文教。兩漢的基層官吏不光管理社會，還要負責公共文化生活[43]。郡守設學，縣官設校，配備經師，教授典籍，慢慢將不同地區的基層人民整合起來，聚合成一個大文化共同體。即便中央政權崩塌，基層的人民還能看懂同樣的文字，遵循同樣的道德，理解同樣的文化。唯有這樣的人民基礎，大一統王朝才能多次浴火重生。
羅馬為什麼無法控制軍人幹政？
羅馬與秦漢第二個不同在於軍隊與政權的關係。
屋大維起於軍隊，他解決政權與軍隊的關係，仍然是軍閥式的。他先將最富有的埃及財政收歸為「元首私庫」（fiscus），再用私庫之錢給軍團發酬勞。這意味著：一方面，軍隊屬於能發出最多軍餉的那個人；另一方面，一旦皇帝發不出軍餉，就得換一個能發餉的人當皇帝。果然，這種規則下的和平，在屋大維之後只維持了50年。
△《第一門的奧古斯都像》，公元1世紀，高2.08米，現藏梵蒂岡博物館。雕塑表現羅馬帝國第一位皇帝奧古斯都神情冷峻，全身披掛，以演說家的姿態舉起右手，似在向部隊講話的情形。
從公元68-69年的內戰開始，軍人開始大規模幹政。專家統計，「從屋大維到君士坦丁的364年中，平均6年發生一次帝位更替。其中有39位皇帝死於近衛軍和軍隊之手，佔總數70%；只有12位皇帝屬於自然死亡，不足20%。」先是中央禁衛軍操控皇帝，在軍營前「拍賣」皇位，出價高者當皇帝。然後是邊疆軍閥入主中央，軍餉翻倍，但依然暗殺不斷。50年內出現了23個皇帝。最後，帝國晚期經濟崩潰，發不起賞金，羅馬人不願當兵，只能僱傭日耳曼蠻族看家護院。攻陷羅馬的阿拉裡克、奧多亞克、狄奧多裡克，都是蠻族僱傭軍首領。羅馬興也軍隊，亡也軍隊。塔西佗說，「羅馬帝國的秘密，就在於皇帝的命運實際上把握在軍隊手中。」
羅馬為什麼無法控制軍人幹政？第一個重要原因是，羅馬沒有基層政權，因而軍隊代行著治安、稅收許多政權職能。收上來的稅又變成了軍餉。行省軍隊和稅賦激增成為惡性循環。如此，本應代表中央的總督，變成了代表地方的軍閥。秦漢的軍隊不能收稅，也不能管理民政。在完善的文官制度保障下，軍隊都是小農，戰時徵召為兵，戰後復耕為農。邊疆部隊也是屯田為生，兵農一體，沒有變成羅馬軍隊那樣固化的利益群體。
△塞維魯凱旋門（局部），位於古羅馬廣場西北端，公元203年為紀念塞維魯皇帝和他的兒子卡拉卡拉及蓋塔在羅馬—帕提亞戰爭中的勝利而建造，發家於邊疆行省總督的塞維魯王朝最終滅亡於自己軍隊的暗殺。
第二個重要原因是羅馬軍人的「國家意識」有問題。孟德斯鳩說，因為軍團距離羅馬太遙遠，便忘記了羅馬。「當軍團越過了阿爾卑斯山和大海的時候,戰士們不得不留駐在他所徵服的地方,逐漸地喪失了公民們應有的精種,而在手中掌握著軍隊和王國的將領們感到自己的力量很大,就不想再聽命於別人了。」。
漢朝大不同。漢將班超僅靠千把散兵，在西域諸國數十萬軍隊包圍中，為東漢重建了西域都護府，打通了絲綢之路。漢朝與西域距萬裡之遙，中間隔著世界第二大流沙沙漠，班超完全可以割據自重。但他沒有。在為漢朝苦心經管西域30年後，他只提出一個要求，就是歸葬故土，不帶走一兵一卒一草一木。兩漢像班超這樣的將軍還有很多，如衛青、霍去病、馬援、竇融等等。
有人說，羅馬軍人能夠幹政，是因為羅馬皇權是「相對專制」，而漢朝皇權是「絕對專制」。似乎軍人不造反的唯一理由是受到強力管制。更非如此。東漢黃巾之亂，名將皇甫嵩出師剿滅，威震天下。當時弱主奸臣當道，有人勸皇甫嵩擁兵自重，否則功高震主後更會性命不保。皇甫嵩卻說，「夙夜在公，心不忘忠，何故不安？」「雖雲多讒，不過放廢，猶有令名，死且不朽」。他回到長安，放下兵權。
△《封「狼居胥」》，田崴，油畫，縱225釐米，橫450釐米。元狩四年（前119），霍去病率部進軍漠北兩千多裡尋殲匈奴主力，一路奏凱，到達「狼居胥」山舉行了祭天儀式，後兵鋒逼至瀚海。經此一役，「匈奴遠遁，漠南無王庭」。
在皇權沒有強制之力時，軍人為什麼還要遵守規則？這並非畏懼皇權專制，而是主動服從國家秩序。中國雖然也出現過藩鎮割據與軍閥混戰，但從來沒成為主流。中華文明大一統精神產生了「儒將」傳統。在法家體制與儒家意識雙向發力下，中國古代最終實現了由文官控制軍隊，保證了長久穩定。雖時有反覆，但總算漸成體制。海外漢學家們公認，「文官控制軍隊」是中華文明又一重要特徵。
（此文為潘嶽同志為人民出版社即將出版的「秦漢王朝與羅馬帝國比較」一書的序言）