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2019年12月28日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於廢止有關收容教育法律規定和制度的決定》,決定:自2019年12月29日起,廢止《全國人民代表大會常務委員會關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款,以及據此實行的收容教育制度。在收容教育制度廢止前,依法作出的收容教育決定有效;收容教育制度廢止後,對正在被依法執行收容教育的人員,解除收容教育,剩餘期限不再執行。
根據公安部副部長王小洪2019年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上代表國務院作的《關於提請廢止收容教育制度的議案的說明》:作為對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制教育措施,依法建立的收容教育制度施行20多年來,對教育挽救賣淫、嫖娼人員,維護社會治安秩序和良好社會風氣,發揮了重要作用。
這是當然的,一項制度存在長達20多年當然有其存在價值,那為何在20多年後要依法廢止收容教育制度呢?
原因正如國務院《關於提請廢止收容教育制度的議案的說明》所講:2006年3月1日起施行的《中華人民共和國治安管理處罰法》,對賣淫、嫖娼,引誘、容留、介紹他人賣淫等違法行為,規定了最長十五日拘留、最高五千元罰款的治安管理處罰;同日起施行的《娛樂場所管理條例》對娛樂場所及其從業人員實施組織、強迫、引誘、容留、介紹他人賣淫、嫖娼,以及為進入娛樂場所的人員實施上述行為提供條件的行為,明確予以禁止,並規定了相應的行政處罰。
也就是說,早在2006年3月1日起,收容教育的合法性就已經開始存在著爭議。沒想到,這一爭議就是13年多。
這期間,有許多我非常尊敬的學者發表了一系列文章,從理論角度分析為什麼要廢止收容教育制度,要向他們致敬!這期間,也有許多我非常尊重的全國人大代表政協委員提出建議,從制度角度分析廢止收容教育制度,我欽佩他們。
說起來,作為一名基層法律人,一名基層法制人,一名基層行政複議人,我們也從行動實踐收容教育制度。
2013年6月,某大領導因媒體報出一地有許多非良家婦女夜間豔裝出入、有傷風化而作出批示,於是一大批失足婦女落入法網。
這其中就有來自HB籍的婦女C某,她於2013年6月15日晚,在出租屋內以每次一百五十元的價格實施兩次賣淫行為,被依法查獲,後被公安機關根據《全國人民代表大會常務委員會關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款之規定,決定收容教育二年。
C某不服,向政府提起行政複議。就在案件審理中,南方某報等媒體報出了該案,引起較大社會反響。當時該報的傾向比較明確,認為這種作法是錯誤的。有意思的是,此前報導該地失足婦女有傷風化的也正是該報。
行政複議辦公室經辦人員前往收容教育所對C某進行調查,了解相關事實:第一,她對於其實施多次賣淫的事實無異議,對其違法行為予以承認;第二,她認為其因實施賣淫行為,在被行政拘留15日後,再被收容教育二年的處理太重,收容教育的時間太長;第三,家中有5歲的兒子需要撫養;第四,其實施賣淫是因為跟丈夫賭氣,其丈夫願意原諒妻子的行為(媒體報導的報料人亦是其丈夫);第五,願意在複議辦的主持下對收容教育的具體期限進行調解。
另一方面,經辦人員多次與公安機關進行溝通協調。
首先,適用《全國人民代表大會常務委員會關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款和《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》第七條第一款(收容教育決定書中未引用該條款)之規定,決定對多次賣淫的C收容教育二年,不存在法律適用上的錯誤。
其次,考慮到收容教育的目的是為使違法行為人改掉惡習,本案中,主觀惡性小,有兒童需要撫養,其丈夫願意承擔幫教義務,上述情況可以作為從輕處理的情節。
最後,根據《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》第十七條「被收容教育人員在收容教育期間確有悔改表現或者有立功表現以及其他特殊情況的,可以給予表揚或者提前解除收容教育......」的規定,被收容教育人員可以提前解除收容教育。
基於上述事實,根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第五十條「有下列情形之一的,行政複議機關可以按照自願、合法的原則進行調解:(一)公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政複議的......」的規定,根據案件的具體情況,複議辦公室積極促合雙方進行調解。
經行政複議辦公室積極與雙方進行溝通協調,2013年9月18日雙方達成調解協議,對公安機關作出的收容教育二年決定變更為六個月。由政府製作行政複議調解書(內容因涉及到公民隱私,對外保密)。考慮到當時正值傳統中秋佳節將至以及子女撫養、被收容教育者本人對違法事實認識深刻已經達到收容教育目的等原因,公安機關已經對她提前解除收容教育。
C某認為自身已因為賣淫行為受到公安機關作出的15天行政拘留處罰,根據《行政處罰法》一事不二罰原則,公安機關不能再以賣淫行為對其作出收容教育處罰。據此,本案焦點1:本案辦案機關針對C某的賣淫行為作出15天行政拘留處罰和收容教育二年的決定,是否違反《行政處罰法》一事不二罰原則。
焦點2:公安機關作出的收容教育的處罰是否具有合法性與合理性(或必要性)。
關於第一個焦點,C某主張公安機關違反「一事不二罰」原則屬於法條理解錯誤。根據《行政處罰法》第二十四條規定:「對當事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰」,據此,「一事不二罰」的原則實際含義為不能針對同一個違法行為處以兩次罰款,公安機關對其作出收容教育決定不違法。
第二個焦點在於:對賣淫嫖娼者實施收容教育是否與《中華人民共和國立法法》的相關規定相衝突?
《立法法》(2000年版本)第八條規定:「下列事項只能制定法律……(五)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰……」,第九條規定:「本法第八條規定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規,但是有關犯罪和刑法、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外」。根據上述條款的規定,對賣淫、嫖娼人員的處理如果已經制定了相關法律,全國人民代表大會及其常務委員會既無權作出決定,也無權授權國務院根據實際需要,對其中的部分事項制定行政法規。
全國人民代表大會常務委員會制定的《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十六條規定:「賣淫、嫖娼的,處十日以上十五日以下拘留,可以並處五千元以下罰款;情節較輕的,處五日以以下拘留或者伍佰元的罰款。在公共場所拉客招嫖的,處五日以下拘留或者五百元以下罰款」。根據上述條款規定,對賣淫、嫖娼人員的處理有明確法律規定,且法律規定對賣淫、嫖娼人員的處理只能是行政拘留、罰款或行政拘留並處罰款三種方式。
《中華人民共和國治安管理處罰法》對賣淫、嫖娼人員既然有了明確的法律規定根據從新兼從輕的原則,對賣淫嫖娼者實施收容教育顯然與《立法法》的立法精神和相關規定相衝突,因此,對賣淫嫖娼者實施收容教育應屬無效。
對賣淫嫖娼者實施收容教育是否違反了《中華人民共和國憲法》的規定?
《中華人民共和國憲法》第五條第三款規定:「一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相牴觸。」第三十三條第三款規定:「國家尊重和保障人權」第三十七條規定:「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非經人民檢察院批准或者人民法院決定,並由公安機關執行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身體。」但根據《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》第八條:「對賣淫、嫖娼人員實行收容教育,由縣級公安機關決定……」的規定,對賣淫、嫖娼人員實施收容教育,明顯與憲法的相關規定相牴觸。
特別是2013年廢止勞動教養制度後,理論上講收容教育就不應該存在了。理由很簡單:因賣淫、嫖娼被公安機關處理後又賣淫、嫖娼的,實行勞動教養。原來說勞動教養是收容教育的加重處罰,是現在勞動教養都廢止了,收容教育怎麼可能存在?因為前者是後者的加重情節。但中國的事情光靠法律不行,《決定》規定的收容教育制度作為行政措施繼續有效,並一直延續2019年12月29日。
2018年12月24日,全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上做的《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2018年備案審查工作情況的報告》,提到:「近年來,收容教育措施的運用逐年減少,收容教育人數明顯下降,有些地方已經停止執行。通過調研論證,各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識,啟動廢止工作的時機已經成熟。」
我們看到,有良心的司法工作者已經事實上在對「收容教育」制度說不。因為正如國務院《關於提請廢止收容教育制度的議案的說明》所講:隨著我國全面依法治國的深入推進和法律體系的不斷完善,收容教育措施的使用逐年減少,收容教育制度的歷史作用已經完成。
回到我們處理的案件,我們認為:收容教育的實施在合法性上存在爭議,於合理性上存在較大裁量空間。複議機關查明C某確實存在賣淫行為,且公安機關證據材料確實充分,適用法律並無不當,但考慮C某主觀惡性較小且尚有幼童需要撫養,出於依法行政的合理性原則考慮,認定公安機關作出的收容教育處罰期限過長,因此,於自由裁量幅度範圍內從輕處罰。
這就是我們作為基層法律人、行政複議人的堅守與努力,我們無權改變法律,但我們可以有限改變法律適用。
今天,因為收容教育制度的廢止,我想起了這段往事,要感謝時任區長的開明與支持,要感謝佛山兩級法院行政庭、感謝市政府法制局,感謝時任政府法制辦主任,當然還有媒體,感謝公安機關,還有我的同事們,正是我們一群法律人,共同努力下才有了這個當時看來還不錯的結果。
今天,我翻看那一個個行政複議卷宗,看著那些已經沉封的檔案,想起當年處理這批案件的情形,不知道那些女性(涉案中也有失足男性)現在過的怎麼樣,但願他們能以此為教訓,改掉了惡習,畢竟這不是什麼好事。
於是百感交集,6年一晃而過,物是人非。
2020年1月5日星期日