包鄭照在庭審結束後接受媒體採訪
首例「民告官」案件二審現場
1989年，七屆全國人大二次會議通過《行政訴訟法》，「民告官」案件從此有法可依。
就在此前，我省蒼南縣農民包鄭照因為不服縣有關部門強行拆除其房屋的處罰，把縣政府推上了被告席。當時的蒼南縣縣長黃德餘主動出庭。這起案件是新中國成立以來公開報導的第一起「民告官」案件。
浙江在線06月24日訊 20年前，蒼南縣農民包鄭照因為自家房子被強拆狀告縣政府。雖然他最終沒有勝訴，但這起案件喚醒了中國人的依法維權意識，也是促成《行政訴訟法》出臺的原因之一。「通過法律途徑維護自己的權益，是那場官司最大的意義。」若干年後，曾經作為被告的時任縣長黃德餘談及此案時說。
即使到現在來看，包鄭照與縣長的這場官司仍具有很強的現實意義，「民告官」、「一把手出庭」直到現在仍是行政訴訟中的熱門詞彙。
記錄·1989
2月17日，中共中央發出《關於進一步繁榮文藝的若干意見》。《意見》認為：堅持文藝「為人民服務、為社會主義服務」的方向，堅持「百花齊放，百家爭鳴」的方針，是長期穩定地發展我國社會主義文藝事業的根本保證。
3月20日至4月4日，七屆全國人大二次會議在北京舉行。大會通過了《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》等。
6月23日至24日，中共十三屆四中全會在北京舉行。全會選舉江澤民為中央委員會總書記。
9月28日至10月2日，全國勞動模範和先進工作者表彰大會在北京舉行。大會表彰了來自全國51個系統或行業的2790名全國勞動模範和先進工作者。這是改革開放以來召開的第一次全國勞動模範和先進工作者表彰大會。
9月29日，慶祝中華人民共和國成立40周年大會在北京人民大會堂隆重舉行。江澤民發表講話，提出四條基本結論：社會主義制度的確立、鞏固和發展，體現了中國現代社會運動的客觀規律，是中國歷史上最偉大、最深刻的變革；社會主義制度是在自身基礎上不斷發展和完善的制度；發揚愛國主義精神，堅持獨立自主、自力更生的方針，是中國革命也是中國社會主義建設取得勝利的一條根本經驗；用馬克思列寧主義、毛澤東思想武裝起來的中國共產黨，是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，在國家獨立和發展的過程中擔負著極其重要的使命。
10月31日，第七屆全國人大常委會第十次會議通過《中華人民共和國集會遊行示威法》。
11月6日至9日，中共十三屆五中全會在北京舉行。全會審議並通過《中共中央關於進一步治理整頓和深化改革的決定》。討論並通過《中國共產黨十三屆五中全會關於同意鄧小平同志辭去中共中央軍事委員會主席職務的決定》。
農民告政府
縣長當被告
2002年10月16日，包鄭照老人已經因病去世，而他曾經的訴訟「對手」——原蒼南縣縣長黃德餘也已從溫州市人大常委會副主任的位置上退休多年。
不過，記者在省高級人民法院的檔案室裡，通過工作人員的複述和已經泛黃但保存完好的判決資料(包括老照片)，仍可清晰地了解這場具有劃時代意義官司的來龍去脈。
時間回到1988年8月25日。有上千個座位的蒼南電影院被改成了法院的模樣，國徽懸掛在淡藍色的天幕上方，舞臺中間是審判席，左邊是被告席，右邊是原告席。
原告是舥艚鎮農民包鄭照一家，被告則為代表蒼南縣政府的縣長黃德餘，坐在席上的還有雙方的代理律師。
案情其實並不複雜。1985年，包鄭照經鎮城建辦批准，建造了3間3層的樓房。1987年7月4日，縣裡認為包家的房子建在防洪堤上，影響了河道防汛，在多次勸說和下達強制拆除決定無果後，將包家已竣工落成的樓房炸去一部分。
這起案件的另一個特殊之處在於，由於當時沒有行政訴訟法，一開始兩級法院均沒有受理。經過多方努力，1988年2月，省高級人民法院指定溫州市中院受理，並由民庭審理此案。
農民和縣長
法庭下握手
庭審結束後，法院經實地調查取證，認為包鄭照的房屋蓋在海堤閘壩的區域內，影響了防洪，危害了水利安全，其有關建房手續未經水利主管部門同意，屬手續不全。蒼南縣政府對其強行拆除，是有法律依據的。3天後，一審法院作出判決：駁回原告的訴訟請求。
包鄭照不服，繼續向浙江省高級人民法院上訴。12月，省高級人民法院做出終審判決：駁回上訴，維持原判。
「通過法律途徑維護自己的權益，這是那場官司最大的意義」，若干年後，曾經作為被告的黃德餘談及此案時說。
「縣長當被告」，這在80年代末的中國，可能是為官者覺得最丟份的事，萬一在眾目睽睽的法庭上有個閃失，受損的不僅僅是個人的政治前途，而且「直接影響到一級黨委、政府今後的威望」。當時縣委、縣政府曾經就縣長應不應該出庭的事進行過兩次激烈的討論，與會者80%表示不同意。
開庭前，媒體對這一事件也進行了廣泛報導。此時，需要勇氣的不僅僅是農民包鄭照，更是縣長黃德餘。在第三次會議上，黃德餘終於說服大家，通過了出庭應訴的決定。
法庭上，代表縣政府的黃德餘迅速扭轉了局面。當審判長宣布閉庭時，黃德餘離開被告席，穿過蜂擁而來的記者，走向包鄭照，微笑著向這位「對手」伸出了他的右手。包鄭照顯然一點準備也沒有，先是愣了一下，然後才趕忙拘謹地伸出左手。最終兩隻手還是握在了一起。此時，官司的輸贏已經顯得不太重要。
2002年包鄭照去世時，黃德餘深表哀悼，並再次表示欽佩包鄭照的勇氣和膽識。
異地審理
提高「勝訴」率
1989年3月，「包鄭照案件」不久，七屆全國人大二次會議通過了《行政訴訟法》，「民告官」案件從此有法可依。作為第一起「民告官」案件發生地的浙江省，於1996年作出了依法治省決定，並在社會主義民主法制建設的過程中不斷創新，提高司法效率和公信力。
2007年，最高人民法院要求全國各級法院迅速建立「行政訴訟異地審理制度」。這一創新制度是2002年在浙江台州率先創立的，目前已在浙江全省推行。按照這一制度，準許原告在起訴時既可以選擇當地法院管轄，也可以請求中院自行審理或由中院移交異地法院審理。業內人士稱，這一做法實現了司法管轄和行政管轄的交叉，提高了司法公信力，使得「民告官」不僅不難，而且告贏也不難。
「一把手」、「行政首長」出庭也基本形成制度化。早在2005年，浙江省政府出臺文件要求，行政機關法定代表人要對本機關的行政訴訟案件負責，對影響重大的案件要親自處理或者出庭應訴。以溫州為例，2006年溫州全市兩級法院受理的行政案件中，行政機關負責人應當出庭應訴的案件140件，實際出庭101件，出庭率為74.1%。
從怕「出醜」
到主動「集醜」
去年底今年初，溫州市兩萬多名執法人員人手拿到一冊《溫州市行政案例選編》，這本書共194頁，選編了近年來發生在溫州的50個典型行政違法案例，特殊之處在於此書所有收錄的案件均為溫州市各級行政機關敗訴案件。
來自省高級人民法院的數據顯示，僅在2004年至2006年，浙江全省法院共受理一審行政案件1.20萬餘件，審結1.19萬件，其中，撤銷、變更行政行為或確認行政行為違法、無效的1655件，佔13.86%。
浙江省提出了法治浙江的要求和目標，當前，我省正處在全面建設小康社會的攻堅階段。這一時期既是發展的戰略機遇期，又是社會矛盾的凸現期，都有待於民主與法制建設的推進。所以，政府行政機關必須首先轉換觀念，順應民意。從過去怕「出醜」，到以身邊典型案例說法，從中反思借鑑政府行政行為存在的突出問題，掌握處理相關行政案件的方式方法，從而促進依法行政，打造法制政府與和諧社會。