南通如東縣小洋口風景區風光圖
今年7月初,江蘇省人民政府辦公廳正式發布相關通知,經國務院批准,對淮安市行政區劃作出調整,將淮安市清河區、清浦區合併為全新的淮安市清江浦區。同時,撤銷洪澤縣,設立淮安市洪澤區,行政區域不變。
近幾年,類似淮安這樣的撤縣改區在江蘇並非個案。據記者統計,2009年至今,江蘇範圍內撤縣改區10例,撤併區8例,更名1例,區縣一級的行政區劃調整呈燎原之勢。
接下來,江蘇或將迎來「撤縣設市」的浪潮。
近日,網傳南通市如東縣、海安縣,揚州市寶應縣,宿遷市沭陽縣以及淮安市漣水縣、盱眙縣正在推進「撤縣設市」工作。
有知情的政界人士告訴澎湃新聞記者,江蘇省內據說有五六個撤縣設市的指標,具體工作各地也都在各自低調推進中。但出于謹慎考慮,目前並不適合對外發布任何細節和進展。
「撤縣設市」浪潮起
6月底以來,在宿遷和沭陽的各大論壇、網上流傳著一則《關於提供撤縣設市材料的通知》,落款為沭陽縣人民政府辦公室,日期為今年6月15日。
《通知》顯示,根據江蘇省民政廳緊急通知,「我縣近期需準備撤縣設市論證評估報告相關材料」,需要相關單位、部門提供。
沭陽縣民政局副局長周永紅在電話中並未回應澎湃新聞記者有關《通知》真偽的求證,只說「目前不適合發布任何消息」。
公開資料顯示,沭陽位於宿遷市區往東50公裡處,是「蘇北第一大縣」,人口193萬(2014年底數據),是江蘇三個試點「省管縣」之一。
宿遷是近幾年來少有的未進行區劃調整的江蘇地級市之一。目前,宿遷下轄2區3縣,最近一次區劃調整為2004年撤銷宿豫縣,設立宿遷市宿豫區。
除了宿遷,南通在2009年撤銷通州市設立南通市通州區後,也已經7年沒有進行行政區劃調整了。
在近期網傳江蘇「撤縣設市」的名單中,南通的如東縣和海安縣均赫然在列。
目前,南通市下轄3區3市2縣,僅有的兩個縣正是如東和海安。澎湃新聞記者注意到,有關如東和海安「撤縣設市」早前已有跡可循。
據人民網2015年1月報導,海安、如東撤縣設市風險評估工作已於2015年元旦前完成,隨後進入審批程序。另據《南通日報》報導,2016年2月24日,南通市民政局在民政工作會議上指出,2016年,在民政公共服務方面,南通將「繼續推進有關地區撤縣設市等區劃工作」。
有知情人士告訴澎湃新聞記者,據他了解,江蘇如東、海安等五六個縣的確在積極籌備撤縣設市,但目前不適合透露進展,「競爭激烈,標準嚴格,正在低調穩妥推進」。
此外,淮安市漣水縣和盱眙縣,也被認為正在推進撤縣建市工作。
2015年12月22日,中共淮安市第六次代表大會第五次會議上透露出,淮安將加快盱眙、漣水撤縣設市步伐。位於淮安市區南郊的盱眙,是南京一小時都市圈重要的節點城市;而隨著漣水機場的不斷升級,連淮揚鎮高鐵的開工,漣水縣的城市競爭力也日益凸顯。
記者注意到,江蘇上一次有撤縣設市的動作還是在1996年8月,撤銷鹽城市大豐縣,以其原轄區域設立大豐市。
據公開報導,1997年,國務院叫停了撤縣設市政策。原因在於,當時許多地方盲目追求「縣改市」,造成了縣級市市區農村人口比重過大、城郊比例失調等現象。
直到2013年2月,吉林省扶餘縣撤縣設市獲得國務院批覆。這標誌著中國撤縣設市政策正式解凍。
然而,解凍是謹慎的。2013年,僅吉林扶餘、雲南彌勒和青海玉樹撤縣設市,2014年僅雲南香格裡拉撤縣設市。2015年以來,撤縣設市的數量有小幅上漲。
與之對應,有撤縣設市需求的縣排成了長隊。據《法治周末》,到2015年底,全國已有165個縣將相關申報材料上報國務院,正排隊等待審批。
中科院院士陸大道在接受《南方都市報》採訪時表示,撤縣設市通過率不高,原因可能在於有些申請縣實際的經濟結構和特徵還是以農村地區為主,縣城的經濟力量和城市的第二、三產業不是很強。陸大道認為,能否撤縣設市,主要是看這個縣和縣城的中心政府所在地的經濟實力和全縣範圍內的經濟結構,能否達到城市系統來管理。
「改區」還是「設市」,一個縣城的利弊權衡「撤縣設市」被叫停後,「撤縣改區」並沒有停止。
和撤縣設市一樣,撤縣改區也是一種城市化方式,主要集中在大城市近郊縣。改為市轄區後,便於接受大城市核心區的輻射,也反過來拓展了特大城市的發展空間。
梳理資料發現,自1997年至2004年間,江蘇多個縣完成了改區工作。比如,2000年撤銷江寧縣,設南京市江寧區;2002年撤銷縣級武進市,設立常州市武進區等等。
2005至2008年間,江蘇沒有進行任何撤縣改區的行政區劃調整。
直到2009年,撤銷縣級通州市,設立南通市通州區。此後,江蘇多地進行了撤縣改區工作,比如2013年,撤銷高淳縣、溧水縣,設南京市高淳區、溧水區等等。同時,對各區進行撤併整合也屢見不鮮。比如在2013年,將白下區併入南京市秦淮區;2015年,撤銷崇安區、南長區、北塘區,設立無錫市梁溪區等等。
據統計,2009年以來,江蘇共撤縣設區10例,撤併區8例,更名1例,共19例。
縱觀這19例,近十年來,江蘇十三個地級市中只有宿遷和鎮江沒有作出任何撤縣設市或撤縣改區的調整。
經過一波調整,目前,江蘇南京、蘇州、無錫、常州、鎮江和泰州這六座地級市「無縣」。其中,南京是江蘇唯一一個「全區化」的城市。
然而,僅僅撤縣改區無法滿足新的要求。
民政部區劃地名研究所原副所長浦善新此前在接受澎湃新聞採訪時曾表示,撤縣設區是地級市做大城區人口和經濟總量、擴張主城區的迫切要求,不少縣實際上是不願意的。
浦善新表示,從法律上來講,縣和市轄區都是一級政府,但兩者權力並不一樣,市轄區基本上是半政府性質了,很多權力都上收到了地級市政府。
所以,相比撤縣改區,地方對於撤縣設市有更大的衝動。
國家行政學院經濟學部教授馮俏彬在接受《南方都市報》採訪時表示,在中國,一些大縣、強縣早已是事實上的城市了,需要在行政身份上明確它是城市,而這正是在行政建制上最大的難題。他認為,重啟撤縣改市的重要性和緊迫程度,不亞於放開二胎。
然而,「撤縣設市熱」背後,也有專家學者提出隱憂。
2013年,《新華每日電訊》曾刊發評論文章稱,市比縣的行政管理範圍更寬,權限更大,撤縣改市有利於招商引資,還更容易爭取到更多的項目、資金和政策等等。
然而,很多縣其實還不具備設市條件,比如產業體系的轉型還沒有跟上,領導的管理觀念、管理風格沒跟上,市民基本的「城市意識」沒有跟上等等。
因此,新一輪撤縣設市必須具體情況具體對待,保持應有的清醒和謹慎。文章稱,從一些城市化水平極高的發達國家看,縣仍然是固定的行政單位,城市化並不意味著對縣的急切拋棄。
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附錄一:江蘇十三市區劃現狀以及區劃沿革
南京
下轄11個區:
玄武區秦淮區鼓樓區建鄴區雨花臺區浦口區六合區棲霞區江寧區溧水區高淳區
區劃沿革:
2000年12月,撤銷江寧縣,設立江寧區;
2002年,江浦縣併入浦口區;
2013年,白下區併入秦淮區;下關區併入鼓樓區;撤銷溧水縣、設立溧水區;撤銷高淳縣、設立高淳區。
無錫
下轄5區2市
梁溪區錫山區惠山區濱湖區新吳區江陰市宜興市
區劃沿革:
1987年江陰撤縣設市,1988年宜興撤縣設市。
1995年,撤銷無錫縣,設立錫山市;
2000年,崇安區、南長區、北塘區、郊區、馬山區、江陰市、宜興市、錫山市。
2000年12月,撤銷錫山市,設立錫山區和惠山區;撤銷馬山區,併入無錫市郊區,將無錫市郊區更名為濱湖區。
2015年10月,撤銷崇安區、南長區、北塘區,設立無錫市梁溪區;設立無錫市新吳區。
蘇州
下轄5區4市
姑蘇區、虎丘區、吳中區、相城區、吳江區、常熟市、張家港市、崑山市、太倉市
區劃沿革:
2000年1月,蘇州市郊區更名為虎丘區
2000年12月,撤銷縣級吳縣市,設立蘇州市吳中區、相城區
2012年,撤銷蘇州市滄浪區、平江區、金閶區,設立蘇州市姑蘇區,
撤銷縣級吳江市,設立蘇州市吳江區。
常州
下轄5區1市
天寧區、鐘樓區、新北區、武進區、金壇區、溧陽市
區劃沿革:
1986年,撤銷廣化區,將原行政區域分別歸到鐘樓區和天寧區。
1990年,撤銷溧陽縣,改設溧陽市;
1993年,撤銷金壇縣,設立金壇市;
1995年,撤銷武進縣,設立武進市;
2002年,撤銷縣級武進市,設立常州市武進區;
常州市郊區更名為新北區(高新區);
2015年,撤銷金壇市,設立金壇區;戚墅堰區併入武進區
鎮江:
下轄3區3市
京口區、潤州區、丹徒區、丹陽市、揚中市、句容市
區劃沿革:
1984年10月,原城區更名為京口區,郊區更名為潤州區。
1987年12月,撤銷丹陽縣,改設丹陽市。
1994年撤銷揚中縣,以其原轄區域設立揚中市。
1995年撤銷句容縣,以其原轄區域設立句容市。
2002年4月3日,撤銷丹徒縣,設立鎮江市丹徒區。
南通
下轄3區3市2縣
通州區崇川區港閘區海門市啟東市如皋市如東縣海安縣
區劃沿革:
1991年5月,南通市城區更名為崇川區,郊區更名為港閘區。
1989年,啟東撤縣設市,
1991年,如皋撤縣設市,
1993年,南通撤縣設市(通州市),
1994年海門撤縣設市。
2009年,撤銷通州市,設立南通市通州區。
泰州
下轄3區3市
海陵區、高港區、姜堰區、靖江市、泰興市、興化市
區劃沿革:
1987年12月,撤銷興化縣,設立興化市。
1992年9月,撤銷泰興縣,設立泰興市。
1993年8月,撤銷靖江縣,設立靖江市。
1994年7月,撤銷泰縣,設立姜堰市。
1996年,撤銷縣級泰州市,設立地級泰州市,將揚州市代管的泰興、姜堰、靖江、興化4個縣級市劃歸泰州市代管;
原縣級泰州市的行政區域設立海陵區。
1997年,新設高港區;
2012年,撤銷縣級姜堰市,設立泰州市姜堰區。
揚州
下轄3區2市1縣
邗江區、廣陵區、江都區、高郵市、儀徵市、寶應縣
區劃沿革:
1983年,撤銷揚州地區和揚州市,設立地級揚州市。揚州市設廣陵區和郊區。
1986年4月,撤銷儀徵縣,設立儀徵市。
1991年4月,撤銷高郵縣,設立高郵市。
1994年4月,撤銷江都縣,設立江都市。
2000年12月,撤銷邗江縣,設立揚州市邗江區,
2002年11月,揚州市郊區更名為維揚區。
2011年11月,撤銷縣級江都市,設立揚州市江都區,
撤銷揚州市維揚區,將原維揚區的行政區域與劃出5個鎮的邗江區合併。
淮安
下轄4區3縣
清江浦區、淮陰區、淮安區、洪澤區、漣水縣、盱眙縣、金湖縣
區劃沿革:
1983年,清江市更名為淮陰市,改由省直轄;
淮陰市區設清河、清浦2個區。
1987年12月,先後撤銷宿遷、淮安縣,改設宿遷、淮安市。
2000年12月21日,地級淮陰市更名為淮安市,
同時撤銷縣級淮安市,設立淮安市楚州區,
撤銷淮陰縣,設立淮安市淮陰區,
2012年,楚州區更名為淮安區;
2016年6月,撤銷淮安市清河區、清浦區,設立淮安市清江浦區,
同意撤銷洪澤縣,設立淮安市洪澤區。
宿遷
下轄2區3縣
宿城區、宿豫區、泗洪縣、泗陽縣、沭陽縣
區劃沿革:
1996年7月19日,國務院批准,撤銷縣級宿遷市,設立地級宿遷市。將淮陰市的沭陽、泗陽、泗洪3縣劃歸宿遷市管轄。宿遷市設立宿豫縣和宿城區。
2004年,撤銷宿豫縣,設立宿遷市宿豫區。
徐州
下轄5區2市3縣
雲龍區鼓樓區賈汪區銅山區泉山區新沂市邳州市睢寧縣豐縣沛縣
區劃沿革:
1970年,徐州專區改稱徐州地區,專署駐徐州市,轄豐縣、沛縣、贛榆、東海、新沂、邳縣、睢寧、銅山8縣。
1983年,撤銷徐州地區,將銅山、豐縣、沛縣、邳縣、睢寧、新沂6縣劃歸徐州市;東海、贛榆兩縣劃歸連雲港市。徐州市區設有鼓樓、雲龍、賈汪、礦區、郊區5個區。
1990年2月,先後撤銷新沂、邳縣,改設新沂、邳州市。
1993年,徐州市郊區更名為泉山區。
1996年,礦區更名為九裡區
2010年,撤銷徐州市九裡區。
撤銷銅山縣,設立徐州市銅山區。
連雲港
下轄3區3縣
連雲區、海州區、贛榆區、東海縣、灌雲縣、灌南縣
區劃沿革:
1962年,連雲港市改為省轄市。
1983年實行市管縣體制,徐州地區的贛榆、東海和淮陰地區的灌雲3縣劃歸連雲港市領導。市區設新海、連雲、雲臺3個市轄區。
1986年4月,新海區劃為新浦、海州2個區。
1996年,灌南縣劃歸連雲港市。
2001年10月,撤銷雲臺區,併入連雲區和新浦區。
2014年,撤銷贛榆縣,設立贛榆區;
撤銷新浦區,併入海州區。
鹽城
下轄3區5縣1市
亭湖區、鹽都區、大豐區、響水縣、濱海縣、阜寧縣、射陽縣、建湖縣、東臺市
區劃沿革:
1983年,撤銷鹽城縣,改設鹽城市,由省直轄。鹽城地區的響水、濱海、射陽、阜寧、建湖、大豐、東臺7個縣劃歸鹽城市領導。市區設城區,原鹽城縣轄區改為郊區。鹽城市共轄7縣2區。
1987年12月撤銷東臺縣,改設東臺市。
1996年7月,撤銷鹽城市郊區,設立鹽都縣。
1996年8月,撤銷大豐縣,以其原轄區域設立大豐市。
2003年,城區更名為亭湖區;
撤銷鹽都縣,設立鹽城市鹽都區。
2015年7月,同意撤銷縣級大豐市,設立鹽城市大豐區。
附錄二:2009年以來江蘇範圍行政區劃調整情況:
2009年,撤銷通州市,設立南通市通州區。 (撤縣改區)
2010年,撤銷徐州市九裡區。(撤併區)
撤銷銅山縣,設立徐州市銅山區。(撤縣改區)
2011年11月,撤銷縣級江都市,設立揚州市江都區,(撤縣改區)
撤銷揚州市維揚區,將原維揚區的行政區域與劃出5個鎮的邗江區合併。(撤併區)
2012年,楚州區更名為淮安區;(更名)
2012年,撤銷縣級姜堰市,設立泰州市姜堰區。(撤縣改區)
2012年,撤銷蘇州市滄浪區、平江區、金閶區,設立蘇州市姑蘇區,(撤併區)
撤銷縣級吳江市,設立蘇州市吳江區。(撤縣改區)
2013年,白下區併入秦淮區(撤併區);下關區併入鼓樓區(撤併區);
撤銷溧水縣、設立溧水區;(撤縣改區)
撤銷高淳縣、設立高淳區。(撤縣改區)
2014年,撤銷贛榆縣,設立贛榆區;(撤縣改區)
撤銷新浦區,併入海州區。(撤併區)
2015年7月,撤銷縣級大豐市,設立鹽城市大豐區。(撤縣改區)
2015年10月,撤銷崇安區、南長區、北塘區,設立無錫市梁溪區;(撤併區)
設立無錫市新吳區。(撤併區)
2016年6月,撤銷淮安市清河區、清浦區,設立淮安市清江浦區,(撤併區)
同意撤銷洪澤縣,設立淮安市洪澤區。(撤縣改區)