範幫蘭代表:
您提出的《關於盤活農村閒置宅基地和農房助推鄉村振興的建議》(第0056號建議)收悉。經與市規劃自然資源局共同研究辦理,現將辦理情況答覆如下。
非常感謝您對「三農」工作的關心和支持。您通過對農村閒置宅基地和農房現狀和閒置情況的典型調查,深入分析其對人居環境、資源浪費、安全隱患等方面造成的影響,提出關於盤活利用農村閒置宅基地和房屋,助推鄉村振興的相關建議,對我們的工作具有很強的指導意義。
一、關於全面提速落實農村宅基地「三權分置」改革
穩慎推進農村宅基地制度改革,是中央深化農村土地制度改革的明確要求。2020年中央一號文件提出:以探索宅基地所有權、資格權、使用權「三權分置」為重點,進一步深化農村宅基地制度改革試點。
我市將不動產確權登記作為宅基地「三權分置」基礎性工作,並已基本完成。2010-2012年,按照市政府統一部署,我市集中開展了一輪農村土地房屋確權登記工作。共計發放集體土地所有權(含宅基地集體所有權)證書8.04萬本;發放宅基地使用權及房屋所有權證書660萬本,宅基地使用權及房屋所有權確權頒證實現「應發盡發」。
對於適度放活宅基地和農民房屋使用權所涉及的租賃權,國家尚未明確將其納入物權範疇,由不動產登記機構對其進行確權登記頒證還需上位法支撐。當前可根據《中農辦農業農村部關於進一步加強農村宅基地管理的通知》(中農發〔2019〕11號)關於「鼓勵盤活利用閒置宅基地和閒置住宅」中「城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開發經營的,要嚴格遵守合同法的規定,租賃合同的期限不得超過二十年。合同到期後,雙方可以另行約定」的有關規定,採取籤訂租賃合同的方式保障租賃雙方的合法權益。
二、關於用足用活土地政策
為進一步推進大足區農村宅基地「三權分置」改革試點,指導大足區制定了《大足區農村宅基地「三權分置」改革試點實施方案》等「1+3」政策體系,有效探索了農村閒置宅基地和農房盤活利用的改革路徑。一是通過加強宅基地登記頒證,完善了宅基地權益保障和取得方式;二是通過明確有償使用對象、適用範圍和計費標準,探索建立了宅基地有償使用制度;三是通過引導農民以地票等方式有償退出,建立集體經濟組織回購收儲機制,探索了宅基地資源有償退出機制;四是通過下放宅基地審批權限、規範宅基地使用權流轉管理,完善了宅基地管理相關制度。試點累計完成農村宅基地確權登記31.5萬宗,收取有償使用費23萬元,自願有償退出2734畝,拆除「一戶多宅」2499畝,閒置農房租賃143戶,年獲得租金40餘萬元。為進一步盤活農村土地資源,我市不斷深化地票制度改革,《重慶市地票管理辦法》(市政府令第295號)允許將農村閒置宅基地、歷史遺留廢棄礦山等復墾為農用地,經行政主管部門驗收後,通過市場交易騰挪建設用地指標的方式盤活農村閒置資源。
為進一步探索農村閒置宅基地和閒置農房盤活利用機制,2019年,已爭取國家層面將梁平區納入全國農村閒置宅基地盤活利用改革試點區縣。市委市政府《關於抓好「三農」領域重點工作確保如期實現全面小康的實施意見》(渝委發〔2020〕1號)已將「穩妥推進梁平區農村閒置宅基地和閒置農房盤活利用試點」納入2020年「三農」領域重點工作任務。下一步,我們將在農業農村部的指導下,積極穩妥探索,指導試點區縣積極開展試點,為進一步完善相關制度提供實證依據。
三、關於統籌規劃,分步分地實施
近年來,我市緊緊圍繞鄉村振興、脫貧攻堅、農村人居環境整治工作,著眼產業發展、農村公共服務和基礎設施項目需求,以空間布局、土地利用和鄉村建設為重點,積極推進實用性村規劃編制實施。一是加強規劃管理。印發《關於進一步加強實用性村規劃編制管理的通知》(渝規資〔2019〕831號),指導各區縣統籌資源保護、生態修復、文化傳承、經濟發展、村莊建設、基礎設施和公共服務設施配置、防災減災等內容,編制「多規合一」的實用性村規劃。支持區縣結合「三調」成果,梳理農村閒置土地、房屋情況,在產權明晰、充分徵求相關權益人意願的前提下,在村規劃中規劃為居住用地、產業用地、基礎設施用地、公共服務設施用地、混合用地等用途,保障農村新產業新業態發展用地需求。二是研究制定規範標準。印發《重慶市鄉村規劃設計導則(試行)》(DZ01-2019),編制了《重慶市鄉村設計師手冊》和《重慶市優秀村鎮規劃設計及實施項目選編(2016-2018)》,指導區縣嚴格規範執行相關標準,提升規劃工作質量。三是開展規劃師下鄉。分三批選派了規劃師39名,赴基層駐村開展規劃技術服務工作,市規劃自然資源局印發《關於進一步加強和規範規劃師下鄉工作的通知》、與市住建委等聯合出臺《關於引導和支持設計下鄉的實施意見》(渝建〔2019〕394號),開設「重慶鄉村規劃APP」,搭建起信息交流平臺。在提升鄉村規划水平,助推鄉村振興方面發揮了積極作用。
四、關於建立閒置宅基地和房屋資料庫系統,實行動態管理
我市上一輪農村土地房屋確權登記頒證工作完成後,建立土地、房屋資料庫,並建立了宅基地和農房日常登記工作機制,將登記管理作為不動產常規登記業務,繼續保障了宅基地使用權及房屋所有權確權登記頒證持續進行。
通過宅基地制度改革相關探索,農村宅基地日常登記管理等制度框架已經基本建立。新修正的《中華人民共和國土地管理法》明確規定,農村村民住宅用地,由鄉(鎮)人民政府審核批准。農業農村部、自然資源部《關於規範農村宅基地審批管理的通知》(農經發〔2019〕6號)已經明確:自然資源部門負責國土空間規劃、土地利用計劃和規劃許可等工作,在國土空間規劃中統籌安排宅基地用地規模和布局,滿足合理的宅基地需求,依法辦理農用地轉用審批和規劃許可等相關手續。農業農村部門負責將農民建房新增建設用地需求通報同級自然資源部門。鄉鎮政府探索建立一個窗口對外受理、多部門內部聯動運行的農村宅基地用地建房聯審聯辦制度。鄉鎮建立宅基地用地建房審批管理臺帳,有關資料歸檔留存,並及時將審批情況報縣級農業農村、自然資源等部門備案。
目前,將宅基地納入區縣土地儲備中心管理,還缺乏相關法律和政策支撐。
五、關於建立農村宅基地和農房自願有償退出機制
《中華人民共和國土地管理法》明確規定:「國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地,鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅」。國家從制度層面暢通了進城落戶農村村民自願有償退出宅基地,優先用於本集體經濟組織內部向符合宅基地申請條件的農戶轉讓其房屋所有權,和集體經濟組織優先用於村莊建設和鄉村產業發展的合法通道。在實踐中,我市探索建立的地票制度,對建設用地復墾形成的農用地,規定了嚴格的質量標準和驗收程序,以確保其充分滿足農業生產條件。建設用地復墾為合格的耕地等農用地後,減少建設用地形成的建設用地指標,除優先用於農村發展留用面積之後的指標,還可納入「地票」進入市場交易,豐富了我市城鄉建設用地增減掛鈎實現渠道。
對於尚在農村生產生活,或者臨時進城務工的非進城落戶農村居民,尚不宜鼓勵其有償退出其宅基地,防止出現農村居民住無所居,流離失所。但可以鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置的宅基地和閒置住宅,增加其經濟收入。
六、關於積極探索閒置宅基地和農房多元化利用
中央和市裡高度重視農村閒置宅基地和閒置住宅盤活利用工作,將多形式、多渠道盤活利用作為宅基地改革探索的重要任務進行安排和部署。鑑於宅基地對廣大農民群眾住房保障功能的特殊性,農業農村部印發《關於積極穩妥開展農村閒置宅基地和閒置住宅盤活利用工作的通知》明確要求,盤活利用工作要突出服務鄉村振興、守住公有制性質不改變和耕地紅線不突破以及農民利益不受損底線、堅持農民主體地位等,穩妥開展農村閒置宅基地和閒置住宅盤活利用工作。在盤活利用模式上,要求因地制宜選擇,鼓勵利用閒置住宅發展符合鄉村特點的休閒農業、鄉村旅遊、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態,以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目;支持多類主體參與盤活利用,支持農村集體經濟組織及其成員採取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農村閒置宅基地和閒置住宅,引導有實力、有意願、有責任的企業有序參與盤活利用工作。鼓勵創新盤活利用機制,推動金融信貸產品和服務創新,為農村閒置宅基地和閒置住宅盤活利用提供支持。
我市在探索閒置宅基地和農房多元化利用上出臺了多項政策。市國土房管局、原市規劃局、原市旅遊局出臺《關於支持旅遊發展用地政策的意見》(渝國土房管局發〔2017〕6號),鼓勵農村居民利用自有住宅及其他條件發展餐飲、住宿、停車、購物、娛樂等鄉村旅遊。在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵佔控制的前提下,探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閒農房及宅基地,增加農民財產性收入,為盤活農村宅基地提供政策支撐。市農業農村委、市委組織部《關於發展壯大村級集體經濟的指導意見》(渝農發〔2019〕85號)(以下簡稱「指導意見」)要求積極探索村級集體經濟發展模式。支持村級集體經濟組織組建農房合作社,通過自營或聯營等形式開辦特色民宿,盤活農民閒置房屋;支持城郊村、產業園區內的村因地制宜發展物業經濟,在符合用地規劃和相關政策規定的地塊投資建設廠房、門面、市場、車庫等,通過招標出租增加集體經濟收入;支持農村集體經濟組織對內通過土地股份合作方式聚集資源要素,對外通過產業項目,引入城市工商資本、新型農業經營主體等社會資本,發展股份混合經營。
下一步,我們將按照相關法律和政策要求,積極指導區縣穩妥開展閒置宅基地和閒置住房盤活利用改革探索試點,認真總結經驗,為促進農村集體經濟組織發展壯大,有效盤活集體資產資源,助推鄉村振興,探尋路徑。
此答覆函已經市農業農村委路偉主任審籤。對以上答覆您有什麼意見,請通過填寫回執及時反饋市人大常委會代工委。
重慶市農業農村委員會
2020年4月6日