私人檔案一般指公民個人和私營企業事業單位在私人事務活動中形成的和通過合法途徑獲得的檔案，所有權、處置權主要在私人手中。國際檔案界尤其是西方國家對私人檔案非常重視。例如，1950年在法國巴黎召開的第一屆國際檔案大會和1956年在義大利佛羅倫斯召開的第三屆國際檔案大會中，私人檔案均作為主要議題之一出現其中。此外，不少國家的檔案法規對私人檔案的管理都有明確條文，並將私人檔案與公共檔案置於平等的地位。例如，法國的《檔案館法》第2章「收集、保管和保護」，第1節設置了14條「公共檔案」的條文，同時在第2節設置了23條「私人檔案」的條文，比前者多出9條；丹麥的《檔案館法》專門設置了第11章「私有檔案」，包含7條法律條文；芬蘭《檔案館法》第5章為「私人檔案」，包含5條法律條文。
對比之前版本的《檔案法》，我國的新《檔案法》主要規制對象仍然為公共檔案，尤其是國有檔案，對私人檔案的規制力度較弱，主要表現為兩個方面：一是涉及私人檔案的條款極少；二是條文的指向不明確、用語模糊，執行力度不強。在涉及私人檔案的主要條款第二十二條中，對關鍵性權利和義務的規定採用「應當」「可以」「協商」等柔性詞語，這種漏洞容易導致執法過程中檔案部門的不作為或者相關案件的司法審判出現爭議。
筆者認為，作為我國國家檔案資源的重要組成部分，私人檔案也應成為《檔案法》的重要規制對象，甚至應將其中對國家和社會具有重要保存價值的檔案置於和公共檔案平等的地位予以考慮，在後續修訂《檔案法》時可借鑑和參考法國、丹麥、芬蘭等國家的做法，設置專門章節和條款規制私人檔案及其管理活動，並考慮以下三個方向的問題：一是明確《檔案法》中私人檔案管理活動的適用範圍和私人檔案的內涵；二是明確私人檔案尤其是對國家和社會有具有重要保存價值的檔案的形成者和所有者在私人檔案及其管理活動方面的權力和義務；三是明確檔案主管部門對私人檔案的監管權力。
在具體條款的設置方面，可重點考慮三個問題的解決：一是私人檔案的地位。法國的《檔案館法》明確規定：「因歷史原因而具有公共價值的私人檔案，經檔案行政部門建議並通過行政機關決定的方式，可以被歸為歷史檔案。」[3]我國可借鑑此做法，將私人檔案中對國家和社會具有重要保存價值的檔案歸為歷史檔案，其所有權仍歸私人單位、組織、個人，但國家檔案主管部門具有監管權，如此一來便可從根本上解決私人檔案在《檔案法》中的地位和管轄權問題。二是強行登記權。新《檔案法》的第二十二條和第三十二條中設置了對私人檔案的寄存、轉讓、出賣、贈送、捐獻、公布等活動的規制條文，但是仔細分析就可發現，這些條文在實際工作中若要發揮法律效力缺乏堅實的根基，其主要原因之一就在於檔案主管部門沒有監管對象的詳細信息。所謂知己知彼方能百戰不殆，筆者認為「摸清家底」是實現和強化私人檔案監管工作的前提。在此方面法國和芬蘭的做法值得借鑑：法國在1979年頒布的《法蘭西共和國檔案法》中明確規定國家對私人檔案有強行登記權；芬蘭的《檔案館法》第18條規定：「對於私人檔案中具有重要學術研究價值的檔案，國家檔案館需保存目錄。」[4]據此，我國的檔案主管部門應授權相應國家檔案館，對其管轄範圍內的私人檔案進行登記，重點是對國家和社會具有重要保存價值的私人檔案，並建立私人檔案目錄資料庫。三是優先購買權。新《檔案法》第二十二條中明確規定，對國家和社會具有重要保存價值的私人檔案「嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織」[5]，但其並未將針對中國人或者中國組織的出賣和贈送行為納入適用範圍，因此私人檔案在國內的流動情況無法得到有效監管，散失風險較大。為有效降低風險，在後續《檔案法》的修訂中，可借鑑法國的做法增加對私人檔案優先購買的規制條款，即所有者有權將私人檔案售賣給合法對象，但是檔案主管部門應具有優先知情權和優先購買權，且其在優先購買時應按照當時的市場價格購買，不能強賣強買，損害公民的合法權益。
封閉期是左右檔案利用與公布的關鍵因素之一。與之前版本相比，新《檔案法》規定的封閉期縮短了5年，這是一大進步。但是，對於歸檔之前就已向社會公開文件的處置問題，新《檔案法》並未徹底解決。新《檔案法》在第十五條中新增的內容為：「經檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項仍由原製作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規定辦理。」[6]可以看出，對於提前移交的檔案中涉及政府信息公開的處理以移交期限是否屆滿而不同，體現出了具體問題具體分析的思路，但是仍未能擺脫封閉期的禁錮。
2019年5月15日，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》正式頒布實施。值得注意的是，此次修訂的主要目的之一是加大政府信息公開力度、提升信息公開數量，而且其修訂的五大要點中排在首位的就是「堅持以公開為常態、不公開為例外」的原則。而各級行政機關將應歸檔的政府信息移交給歸口國家檔案館後，相關信息的公開將不再適用於《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，而是要受到《檔案法》的規制。如此一來，社會公眾在申請相關信息公開和利用的過程中就會產生矛盾，即相關信息保存在政府機關的時候可以開放利用，而移交國家檔案館之後卻因封閉期的限制不能開放利用了。
這一矛盾在相關司法案件中體現得較為明顯。筆者於2020年6月23日在中國裁判文書網上使用其自帶的檢索系統，以案件名稱為檢索項、以「檔案館」為檢索詞進行檢索，經過篩選獲得關於檔案開放利用的裁判文書39篇，在其所涉及的案件中，各級國家檔案館均作為被告出現其中。在這39起案件中，原告申請公開的信息原本屬於可公開政府信息的案件有18起，政府信息類型涉及政策法規性文件12起、會議文件4起、政府批覆文件2起。但從審判結果來看，原告的訴訟請求無一例外遭到了駁回，國家檔案館在相關案件的審判中處於絕對的上風位置。
通過審判過程可以發現，檔案館的勝訴主要得益於兩方面原因：一是檔案館的性質和職能。上述18起案件均屬於行政案由，然而國家檔案館屬於事業單位性質，其主要職能為提供公共服務，且在履行職能的過程中不具有國家強制力保障實施的特性，同時，檔案館在檔案行政管理中要接受檔案行政部門的監督管理，即處於被管理者的地位，尤其是在檔案能否開放方面，其最終決定權仍在檔案行政部門，因此檔案館的提供利用行為不具有行政權的特徵。二是法律適用原則的要求。在相關案件中，原告上訴的主要法律依據是《中華人民共和國政府信息公開條例》，當政府信息移交到各級國家檔案館歸檔之後，如果相關信息的公開在適用法律上出現競合，則需要根據特別法優於普通法的法律適用原則進行處理，即公民、法人或者其他組織在檔案的查詢利用中應當依照檔案管理的法律、法規進行，而各級國家檔案館則應根據國家檔案法律、行政法規關於檔案利用和公布的明文規定履行職能。
雖然從相關司法案件的審判結果看，各級國家檔案館是大獲全勝，但這並不意味著我們可以沾沾自喜。從案件審判過程中原告的辯駁不難窺見，部分社會公眾在開放問題上對檔案館已有相當深的成見，而且從新《檔案法》的相關規定可以看出，國家是鼓勵檔案開放及其信息合理利用的，因此在原本已公開信息的處置上，應本著具體問題具體分析的原則在《檔案法》下次修訂的時候予以解決，即對其可不設封閉期。而且，此種做法在國際檔案領域已有先例，如瑞士的《聯邦檔案法》第三部分「檔案的獲取」中第9條第2款就規定：「檔案移交前就已經可以被公眾獲取的文件，進入檔案館後仍然可以被公眾獲取。」[7]筆者認為可在「檔案的利用和公布」一章中明確規定：「檔案移交前按照現行《中華人民共和國政府信息公開條例》可以公開的文件，進入檔案館後仍然可以公開。」如此可徹底解決這一問題。
參考文獻：
[1]全國人大常委會.中華人民共和國反壟斷法[EB/OL].[2020-09-04].http://www.china.com.cn/policy/txt/2007-08/31/content_8775335.htm.
[2][5][6]全國人大常委會.中華人民共和國檔案法[EB/OL].[2020-09-04].http://zcfg.cs.com.cn/chl/cca47f38603e6b10bdfb.html?libraryCurrent=law.
[3][4][7]國家檔案局政策法規研究司.境外國家和地區檔案法律法規選編[M].北京：中國政法大學出版社，2017：284，399，305.