以下文章來源於國際城市規劃 ，作者周君 周靜
國際城市規劃
《國際城市規劃》雜誌創辦，致力於服務和價值分享。包含但不限於雜誌內容，力求成為國際城市規劃相關領域的資訊與交流平臺。追求深度、廣度、多樣性、趣味性。
摘要：本文首先從理論層面剖析了撒哈拉以南非洲國家獨特的城鎮化路徑。文章的第二部分分析了撒哈拉以南非洲國家典型的城鎮化發展模式所隱含的陷阱，尤其是制約當地工業化發展的多種原因。文章第三部分從城鎮化和工業化在空間和經濟層面的關聯入手，試圖尋找破解資源型非洲國家城鎮化的困境，並以中信建設集團在安哥拉首都建造的K•K新城以及泰達集團在埃及建設管理的蘇伊士經貿合作區為例，詳細闡述了中國政府和企業對非投資如何以產業化帶動城鎮化發展，輸出「產城融合」以及高品質新城新區的營建模式。
關鍵詞：撒哈拉以南非洲；城鎮化；工業化；中國對非投資；K•K新城；蘇伊士經貿合作區
周君，碩士，中國城市和小城鎮改革發展中心規劃師
周靜，博士，中國城市和小城鎮改革發展中心規劃師
原文刊載於《國際城市規劃》，獲金經昌優秀論文獎
撒哈拉以南非洲的許多國家正在經歷加速城鎮化和城市增長。有別於工業化帶動城鎮化的模式，撒哈拉以南非洲國家的城鎮化路徑較為獨特。一方面，由於缺乏現代工業體系的支撐，其城鎮化缺少可持續的增長動力。撒哈拉以南非洲國家以資源出口型國家為主，這些地區的農業、製造業和生產性服務業體量較小且生產率較低，資源開採本身所創造的就業有限，但資源出口帶動的豐厚收入導致了本地消費的增加，間接催生了服務於本地的生產和服務崗位的增加，成為了城鎮化的主要動力。
另一方面，城鎮化效率低、質量差，削弱了產業的國際競爭力，反過來阻礙了工業化的進程。撒哈拉以南非洲的城市特徵，如蔓延割裂的城市格局、落後的交通基礎設施以及高昂的生活成本，直接導致了這些地區的勞動力流動性較差、工資水平較高、企業的運營成本較高，城市集聚所能帶來的規模效應和溢出效應難以發揮。與其他地區城鎮化和工業化相互促進的情況不同，撒哈拉以南非洲的城市呈現的是城鎮化和工業化相互掣肘的態勢。
未來幾年，非洲國家的城鎮化率將達到50%的轉折點，破解資源型非洲國家的城鎮化困境，必須從城鎮化和工業化的關聯入手。通過改善住房和基礎設施條件、引導工業向城市聚集、優化特殊經濟區等手段可協助提升城市管理和公共服務的質量，並有助於實現工業生產的結構性調整和穩步增長。這其中，中國投資成為了影響非洲城市的重要因素。中國企業深度參與非洲產業發展，承擔了大量基礎設施建設，並以中非經貿合作方式營建了大量園區。
其中，安哥拉的K.K新城通過打造一個高品質城市社區提升了當地的城鎮化質量，對產業和就業的帶動也一定程度增強了本地的工業化基礎，但仍不可避免地帶有「臥城」的色彩；而蘇伊士經貿合作區是我國在非洲投資的首個境外合作區，其集群式招商和「以產促城，以城興產，產城融合」的模式創新，為撒哈拉以南非洲國家在破解城鎮化困局問題上提供了較好的借鑑。
1、撒哈拉以南非洲的城鎮化模式
撒哈拉以南非洲的許多國家正在經歷加速城鎮化和城市增長。通常情況下，城鎮化是生產率提高的結果，其源動力來自產業結構從農業部門轉向工業和服務業部門，從而引發勞動力從農村地區遷移到城市地區[1-3]。然而撒哈拉以南非洲的許多城市既沒有出現工業生產的顯著增長，又沒有金融等生產性服務業的發育，城鎮化與工業化的發展並不同步。
這樣的現象不僅出現在撒哈拉以南的非洲地區，也廣泛存在於其他地區的資源出口型國家。按照聯合國的劃分標準，將資源出口佔GDP 10%以上的國家歸類為「資源出口型」國家，將其他國家歸類為「非資源出口型國家」，縱軸設為城鎮化率，橫軸設為工業和服務業佔GDP比重。對比發現，對於非資源出口型國家而言，城鎮化率與工業和服務業佔GDP比重存在顯著的正相關性；而對於資源出口型國家而言，兩者之間幾乎沒有相關性（圖1）。如果縱軸城鎮化率不變，橫軸改為資源出口佔GDP的比例，對於資源出口型國家而言，兩者相關性將十分顯著，其中就包括大量撒哈拉以南非洲的國家，如剛果（金）、尚比亞、安哥拉、博茲瓦納等。
圖1，兩類國家城鎮化與工業化的關係，資料來源：根據World Urbanization Prospect 2014 Revision（World Bank Dataset）繪製
有別於工業化帶動城鎮化的模式，撒哈拉以南非洲國家的城鎮化路徑較為獨特。首先，這些地區並沒有經歷農業「綠色革命」，農業的生產仍然處在較低的水平。2010年，亞洲的穀物產量是撒哈拉以南非洲的2.8倍。其次，絕大多數非洲國家尚未經歷工業化，製造業和生產性服務業體量較小且生產率較低。2010年，撒哈拉以南非洲製造業和服務業就業人數佔比分別是5%和29%，而該數字在亞洲分別是15%和35%；此外亞洲的製造業勞動生產率是非洲的1.9倍，服務業生產率是非洲的2.3倍[4]。然而，即使沒有農業和工業生產率的提高所引起的勞動力從農業向工業的轉移，在過去半個世紀，撒哈拉以南非洲的城鎮化進程毫不遜於亞洲地區。城鎮化率增長顯著的國家包括石油出口國（如安哥拉、奈及利亞、加彭）、黃金和鑽石出口國（如博茲瓦納、南非）、銅出口國（尚比亞），以及可可出口國（加納、象牙海岸）等。
與工業生產部門不同，資源開採與貿易屬於典型的資本密集型產業，所創造的直接就業十分有限。據統計，資源採掘業的僱員僅佔全部城市就業的1%。以安哥拉為例，目前原油出口佔到了GDP比重的50%，而相關僱員卻不到1萬人；博茲瓦納的鑽石產業佔到GDP的36%，而僱員僅1.3萬人[4]。但資源出口帶來的豐厚收入導致了本地消費的增加，間接催生了本地生產和服務崗位的增加。
這些國家除了上面所說的城鎮化特點之外，還具備另一獨特的城鎮化動力，即長年累月的戰亂。相比農村地區，城市地帶相對安全，因此戰爭期間有大量人口湧向城市周邊地區，這也是撒哈拉以南非洲普遍存在的貧民窟包圍城市現象的重要原因。以安哥拉首都盧安達為例，長達27年的內戰，導致大量農村地區的人口湧向較為安全的城鎮地區，內戰期間的城鎮人口年增長率達到7%以上，戰爭結束之時，全國21%的人口集中到了首都盧安達，城鎮化率高達57.6%[5]（圖2）。
圖2，戰爭對安哥拉城鎮化增長的影響，資料來源：根據World Bank資料繪製(https://data.worldbank.org/country/Angola)
2、撒哈拉以南非洲的城鎮化陷阱
撒哈拉以南非洲的城市人口正在以驚人的速度增長。2015年居住在城市的人口數量為4.7億人，是1995年的兩倍[6]。一方面，由於缺乏現代工業體系的支撐，城鎮化缺少可持續的增長動力；另一方面，城鎮化呈現低效率、低質量蔓延的態勢，不僅影響了城鎮居民的生活質量，更重要的是它削弱了產業，特別是製造業的國際競爭力，反過來阻礙了工業化的進程。與其他地區城鎮化和工業化相互促進的情況不同，撒哈拉以南非洲的城市呈現的是城鎮化和工業化相互掣肘的態勢。
2.1 工業化缺失對城鎮化的影響
雖然城鎮化速度增長很快，經濟結構的轉變卻非常遲緩。在過去十多年，撒哈拉以南非洲地區的製造業產出份額不斷下降，遠低於東亞和太平洋地區；而服務業所佔份額長期維持在50%左右，該比例明顯高於東亞和太平洋地區，但從實際服務業門類來看，主要是面向本地居民的生活性服務業[6]（圖3）。
圖3，按產業門類分的產出份額比較，資料來源：根據World Bank資料繪製（http://data.worldbank.org/products/wdi.）
短期來看，資源出口型國家因原材料價格上漲可能會帶來短期的繁榮並加速城鎮化的進程，但長期而言，該模式缺乏長期的增長動力，主要源於兩方面的原因。首先是「支出效應」。自然資源出口帶來的收入提高會增加對城市服務和產品的需求，但由於本地工業化基礎較弱，對製造業產品的需求的增加往往要通過進口價格相對便宜的國外同類製成品來滿足，對本地的製造業產生進一步擠出效應。由於本地對城市服務的需求無法通過進口來滿足，因此本地的服務業會較為繁榮（如生活性服務業、交通、政府服務等），這也是資源出口型地區城鎮化的主要動力。其次是「資源轉移效應」。勞動和資本轉向資源出口部門，外向型製造業部門則不得不花費更大的代價來吸引勞動力，而製造業勞動力成本上升會打擊製造業的競爭力；同時，由於出口自然資源帶來外匯收入的增加使得本幣升值，又會對製造業的出口競爭力造成打擊。在支出效應和資源轉移效應的雙重作用之下，本地區的工業化進程進一步受到阻礙，經濟發展和城鎮化進程都高度依賴資源出口。一旦原材料需求和價格受到外部國際市場的衝擊，經濟發展和城鎮化進程都會受到較大的影響。
2.2 低質量城鎮化對工業化的影響
2.2.1 蔓延割裂的城市格局
相比亞洲和拉丁美洲的城市，非洲的城市格局更為分散（圖4）。在辛巴威首都哈拉雷和莫三比克首都馬普託，城市中心區5km範圍內，有超過30%的土地處於未開發狀態。2000—2010年間，馬巴馬科和馬普託的飛地型土地開發超過了全部城市開發的50%[4]。新的開發並沒有緊鄰原有的城市中心區，而是更傾向於在城市外圍新開闢的區域。其現實原因在於，原有的中心城區早已被大量的貧民窟所包圍，必須遠離城區才能尋找到一塊尚未開發的白地。從經濟效率的角度，這種跳躍式的開發模式不利於城市基礎設施的配套建設，政府很難對這些小組團提供必要的市政配套設施，更不利於發揮城市發展的集聚效應和規模效應。
圖4，非洲城市比印度城市形態更為分散，資料來源：參考文獻[4]
對於零售等生活性服務業而言，城市的分散割裂形態並不會對其產生很大的負面影響。但對於生產型企業而言，分散割裂的城市意味著無法通過城市集聚效應和規模效應實現信息交換、設施共享和成本削減。此外，分割導致勞動力較為分散，增加了勞動力的流動成本，降低了人才之間技術的交流，在別的地區常常探討的城市人口集聚帶來多學科、多領域知識匯集和溢出效應也無從談起。
2.2.2 落後的基礎設施
撒哈拉以南非洲的基礎設施投資跟不上城鎮化的速度。在過去40年，這些城市的基礎設施建設投資佔GDP的比重始終在20%左右沒有增長。相反，在東亞國家如中國、日本、韓國，隨著高速城鎮化，基礎建設投資也增長較快。1980年代—2000年代，中國的基建投資（住房、基礎設施、辦公樓等）從佔GDP 的35%上升到48%，同期的城鎮化率從20%增長到50%以上。將東亞地區作為整體，在城鎮化高速增長末期，基建投資基本佔到了GDP的40%左右[4]。
道路設施方面，不論是城市內部交通，還是城市之間的交通都十分匱乏（圖5），交通擁堵十分嚴重。姑且不論這些城市與國際市場的聯繫，在城市內部，交通可達性也十分堪憂。通常而言，從城市中心到外圍地區道路密度是逐漸減少的，但撒哈拉以南非洲城市的道路密度在城市中心10km左右會出現斷崖式的減少[4]（圖6），城市外圍地區幾乎沒有道路聯繫。
圖5，撒哈拉以南非洲國家道路建設情況，資料來源：根據參考文獻[4,6]整理
圖6，道路建設與距離城市中心的關係，資料來源：參考文獻[4]
嚴重的交通擁堵進一步惡化了城市各組團之間的聯繫，城市的通勤成本極高。肯亞首都奈洛比的平均上班時間是全球最高的15個地區之一。由於道路不通加之乘坐機動車的成本昂貴，奈洛比的居民有40%的通勤路程都靠步行。即使一部分有經濟實力的居民選擇開車或乘坐小巴車出行，但由於大量地區尚無公路，乘車可達的範圍十分有限。
居民、商店、公司、工廠之間在地理上相互分割，也就意味著勞動力和工作崗位之間的分割非常嚴重。據統計，2013年以倫敦核心區為圓心，以45分鐘軌道交通距離為半徑，可以覆蓋倫敦54%的工作崗位（約250萬個）。對比之下，在奈洛比，當地最常用的小巴士在45分鐘之內只能到達5.8%的工作崗位。嚴重的交通擁堵、公共運輸的缺乏、城市組團的高度分散、長時間的通勤，使得勞動力分散各處，而工廠和企業很難找到充足的僱員[4,6]。
市政設施方面，只有16%的非洲居民可以用電（發展中國家平均比例是41%），人均用電量是其他發展中國家的10%。非洲的企業反映，經常性的停電讓他們至少損失了5%的收入，而對於小型企業，損失可達20%之多。雖然私營企業意圖在非洲快速增長的市場中有所作為，然而薄弱的市政設施阻礙了企業真正的落地投產[4,6]。
2.2.3 奇高的生活成本
據調查（樣本為62個國家，其中包括39個撒哈拉以南非洲國家），撒哈拉以南非洲國家的生活成本（住房、食物、交通等）比其他地區高31%（表1），其中住房費用佔了很大的部分。根據美世諮詢公司（Mercer）的一項關於「生活成本」的年度排名，安哥拉首都盧安達是世界上生活成本最高的城市，甚至高於香港、蘇黎世、新加坡等公認的昂貴城市。根據金融時報的數據，在盧安達市區租一套兩居室公寓需要花費6800美元/月，而安哥拉的人均GDP是7700美元/年[7]。
表1，2014年和2015年全球生活成本排名
資料來源：參考文獻[7]
此外，交通成本也佔了家庭開支的較大部分。撒哈拉以南的非洲城市相比其他地區更分散，更缺少有效的交通聯繫。城市的發展呈現無序蔓延的形態，由於缺乏道路和交通系統，城市內部各組團之間的交通聯繫非常低效且昂貴，通勤成本非常高。
城市居民生活成本很自然地會轉嫁到員工的工資之上，因而抬高了撒哈拉以南非洲的勞動力成本。根據世界銀行的調查，撒哈拉以南非洲城市的工資比其他同等經濟水平的城市要高很多，如非洲工廠支付的工資通常要比其他發展中國家工廠高15%[6]。當一個地區的勞動力成本高於國際平均水平，將極大削弱其製造業的國際競爭力。此外勞動力成本過高導致非洲的工廠很難擴大規模，據統計，非洲工廠平均僱員數量低於其他發展中國家工廠約20%。相反，就本地生產、本地銷售的產品而言，勞動力成本將直接轉嫁到產品的價格上，從而抬升物價，造成生活成本進一步上升，如此一來工廠招募工人的工資只得提得更高，不可避免進入惡性循環。
2.3 城鎮化和工業化相互制約的困境
通過對不同地區城鎮化演化路徑的分析可以判斷，撒哈拉以南非洲地區的大部分城市所經歷的城鎮化缺乏工業化的有效支撐；而當以城鎮化的特徵來反觀工業化的發展條件，不難發現撒哈拉以南非洲的城市特徵，如蔓延割裂的城市格局、落後的交通基礎設施以及高昂的生活成本，直接導致了這些地區的勞動力流動性較差、工資水平較高、企業的運營成本較高，城市集聚所能帶來的規模效應和溢出效應難以發揮。這些要素相互關聯，共同塑造了一個城市的競爭力，並直接影響企業的投資預期，從而對地區產業的發展產生深遠影響。撒哈拉以南非洲國家的城市問題不僅影響城市居民的生活質量，而且引發了一系列後續問題，並直接削弱了產業競爭力，而產業的短板又反過來制約城鎮化的良性發展，城鎮化和工業化不可避免地進入了惡性循環。在其他地區，工業化和城鎮化更多的是相互促進，而在撒哈拉以南非洲地區，兩者則相互掣肘。要破解撒哈拉以南非洲的城鎮化困境，必須從城市本身和產業發展兩方面入手，逐步引導局面步入良性的軌道。
三、破解撒哈拉以南非洲的城鎮化困境
未來幾年，非洲國家的城鎮化率將達到50%的轉折點，如何進行城鎮化投資以及城鎮化將採取的空間形態是政府面臨的一個重大選擇。從上文論述中可以總結出，破解資源型非洲國家的城鎮化困境，必須從城鎮化和工業化的關聯入手。那麼這種類型地區的工業化和城鎮化在空間和經濟層面該如何關聯？未來中國對非投資的重點領域可以有哪些？中國投資對非洲的工業化和城鎮化產生了哪些影響？我們需要從二者發展的規律和理論上進行探討。
3.1 重塑城市和工業的正向關聯
正視城市對工業發展的引擎帶動作用。一個國家的城鎮化對其工業發展的影響是多方面的。無論是何種方式生長起來的城市，其內部產生的消費需求都會極大地促進城市乃至國家工業化的發展。根據國外智庫機構 分析，非洲城市的崛起將帶來巨大商機，未來最有價值的領域不是資源，而是向日益增長的中產階級提供長期的商品和服務。除了優質日用品外，還涉及金融服務、信息技術支持、健康管理和資產管理等。我們已經可以看到外國直接投資（FDI）在消費品領域的明顯提升，而與城市密切相關的房地產、醫療衛生及建設領域成為繼煤炭、原油、天然氣之後外商投資且創造就業的第二高領域。城市聚集服務業，而服務業的數量和質量是製造業和建設行業等工業生產力結構性調整和穩步增長的關鍵條件。
重點改善住房短缺和基礎設施落後問題。住房和基礎設施是非洲城鎮化的重大障礙。許多非洲國家存在相關制度上的障礙，導致住房供應鏈失調，房屋價格高昂，比其他發展中國家高出55%，房價與收入比也高達10:1。根據國際經驗，人均GDP的增長是住房需求增長的主要動力。非洲國家正處於城市住房市場快速擴張的時期，中產階層更希望擁有永久產權的大房子。同時，為低收入人群提供正規住房，減少貧民窟，也是政府首當其中的責任。住房的缺乏伴隨著巨大的基礎設施匱乏。過去的20年，來自私人領域，特別是中國的對非投資幫助非洲顯著改善了基礎設施條件。但政府的負擔仍然非常沉重，安哥拉等國每年投入超過8%的GDP在基礎設施方面。境外慈善組織也會通過可持續發展、新城市議程（New Urban Agenda）等項目資助基礎設施的建設，同時達到創造就業的目的。
引導工業向城市聚攏。在市場經濟條件下，根據城市在國家和國際市場中的地位、城市本身的市場大小及經濟活動多樣性，以及工業本身的性質，企業呈現向大城市或專業性的生產性小城市聚集的態勢。聯合國研究建議非洲國家將有效的投資能力集中在經濟戰略城市以及它們之間的經濟交通走廊，而不是芝麻鹽式的投資[8]。這意味著非洲的大城市將有較大的經濟增長，促進經濟活動和人口的進一步聚集。克魯格曼等[9]提出的新經濟地理學模型研究得出經濟規模的自我加強升級和空間集聚的特性。儘管企業在大城市空間聚集的向心力和離心力同時存在，企業選址存在交通、成本等多種要素的考慮，但通過對中國、印度和印尼等國家的企業調查和經濟研究[10]，可以發現聚集效應是最明顯的變量之一。其中處於價值鏈上遊的生產型企業更傾向於選擇靠近市場的區位[11]，尤其是人口多的大城市和港口；技術密集型和知識密集型的企業也傾向於聚集發展。通過對韓國的研究，學者發現一些勞動密集型的企業更易於同類集聚在專業性較強、門類較為單一的專業化城市[12]。例如傳統的紡織和食品加工業並不明顯受益於所在的大城市的人口規模[13]，而同類企業的空間聚集對企業更加有利。迪朗東和普加對法國企業的追蹤研究發展，70%選擇遷址的企業都是從綜合性大城市向專業化的中小城市轉移，同類企業的空間聚集現象非常明顯[14]。
擴大並優化特殊經濟區的作用。儘管大部分工業可以融入城市肌理，直接面向市場並享有良好的交通性，但對於有些對用地要求高、又對周邊鄰居和環境有不可避免的影響的工業企業而言，被集中安置在一個受控制的專業化工業園區範圍內更為合理。特殊經濟區就是解決這個問題的工具，能夠使它們與城市經濟，包括非正規的可以提供廉價服務的小型企業，建立良好的銜接。特殊經濟區可以應對四種挑戰。除了在空間上起到噪聲和汙染等的隔離作用外，發展特殊經濟區可以為非洲的製造業預留和提供充足的用地，這在非洲複雜的土地政策背景下至關重要。另外，空間的聚集可以促進產業鏈的發育，促進地方經濟的發展。最後，產業園區的模式可以避免因為土地價格的競爭抬高工業成本或使工業被迫退出的問題。
3.2 中國投資對非洲城鎮化的影響
來自中國的投資成為影響非洲城市發展的重要因素[15-19]。據統計，中非之間的貿易總量自2000年以來增長了20多倍——中非貿易量在2000年為90億美元，而到2013年達到了2000億美元。中國工程企業承擔了大量非洲城市的基礎設施建設項目，在非洲建成了大量市政道路、高速公路、立交橋、鐵路和港口項目。中國企業在非洲累計籤訂的承包工程合同總額已接近4000億美元，累計為非洲鋪設鐵路超過2200km，修築公路超過3500km[20]。此外，中國企業深度參與非洲的產業發展。根據商務部對1998—2012年間中小型企業在非投資的統計 ，除了在自然資源領域的投資，近年來投資的大部分項目集中在服務業領域（72%的投資），還有相當可觀數量的生產製造業項目（15%的投資）[19]，並以中非經貿合作的方式營建了大量工業園區，積極帶動當地產業發展。
下面將以安哥拉的K•K新城和蘇伊士經貿合作區為例，具體闡述中國投資對非洲城鎮化的影響。
3.2.1 K•K新城：以高品質城市社區提升城鎮化質量
安哥拉是典型的資源出口型國家，原油出口佔GDP 的60%，27年的內戰摧毀了安哥拉大多數的工業和基礎設施，戰爭結束之時，全國21%的人口集聚在首都盧安達，其中75%居住在貧民窟。以新城的形式興建住宅是首都盧安達解決住房緊缺問題的最重要方式，五大新城均由中國國有企業及其下屬公司興建。其中，由中信建設總承包的凱蘭巴•卡亞希新城（簡稱K•K新城）是首都盧安達最大的新城項目，也是非洲最大的社會住宅項目，一期項目佔地8.8平方公裡，包括710棟公寓樓，目前入住率超過90%，已有近20萬居民（圖7）。
（1）開發建設模式
選址充分結合本地需求和建設可行性。K•K新城選址於盧安達中心城區以南18km的凱蘭巴•卡亞希（Kilamba Kiaxi）地區。盧安達老城區已被貧民窟包圍（圖8），城市交通骨架僅由一條環形高速和一條45度斜向高速構成，其餘絕大多數地區沒有被正規公路覆蓋。由於盧安達絕大多數的就業機會仍集中在老城區，與老城的連通性成為選址的關鍵要素之一。凱蘭巴•卡亞希是為數不多的距離老城最近、有高速公路相連，且仍有大面積開闊地帶的地區。新城落位於此，可以最大程度滿足居民的通勤需求和建設的可行性要求。
圖7，K•K新城航拍實景圖，資料來源：中信建設內部資料
圖8，K•K新城的區位，資料來源：根據中信建設內部資料繪製
採用官方背書的EPC總承包模式進行建設。EPC即「工程設計—設備採購—主持建造」（Engineering-Procurement-Construction），該模式最大的優點在於核心的設計管理、設備管理和建設管理三個環節全部由EPC總承包商統攬，有利於整個項目的統籌規劃和標準化運作。中信建設作為EPC總承包商，負責工程的設計、採購、施工工作，並對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責，確保了項目質量和建設效率。此外，不同於其他EPC模式，K•K新城的EPC總承包有堅實的官方背書。首先，項目由「安哥拉國家重建委員會」（GRN）委託，確保了項目在建設前期和過程中的行政支持。此外，建設完成後，新城將按照項目設施的有關權利，由安哥拉政府贖回，項目資金來自中安兩國政府籤訂的雙邊「石油換貸款」（oil-backed loan），確保了後續的順利交付使用。
實現「中國化」和「屬地化」整合運作。在設計規範方面，K•K新城的設計和施工主要採用中國規範，同時參考安哥拉當地規範以及部分南非規範和西班牙規範，並充分考慮和優化當地的地域文化、氣候特點、當地居民的風俗習慣等。項目的設計和施工既適合安哥拉國情和技術水平，又符合中國化設計規範和技術標準的應用。在物資採購方面，對柴油、瀝青等當地供應充足且市場穩定的物資，在當地進行採購；對機械設備、工程配件等本地難以提供的物資，則充分利用中國產能整船從國內調配。勞動力方面同樣採取中國工程師輸出和本地勞務人員培養相結合的方式，確保建設標準的同時增強了安哥拉本地的「造血能力」。
（2）對城鎮化和工業化的積極影響
以高品質城市社區提升了城鎮化質量。與羅安達老城區擁擠、年久失修的房屋或連片貧民窟形成鮮明對比，K•K新城的高標準公寓樓、配套齊全的公共服務、市政設施、景觀環境使其成為當地絕無僅有的高品質社區（圖9），受到當地人民的一致好評，很多盧安達人的夢想就是能在K•K新城購房生活 [21-23]。新城的住房供給一定程度彌補了當地的住房缺口，也降低了居民的居住成本 。更重要的是，K•K新城為戰後的安哥拉首都提供了一個品質精良、配套完善的城市功能載體。它力挽安哥拉低質量城鎮化的形象，成為安哥拉對外宣傳的標杆，改善本地人的生活質量的同時，對未來招商引資、吸引人才都大有裨益。此外，K•K新城建設的所有市政設施（如電廠、淨水廠、排水設施、通信設施以及市政道路）全部對外開放，K•K周邊興建的其他社區或企業都可以共享這些設施 ，這將有利於未來圍繞K•K新城發揮集聚效應，形成城市功能和產業功能相融合的綜合組團。
以產業和就業帶動增強了本地工業化基礎。為了保證K•K新城工程的物資供應，中信建設在盧安達自主投資了多個工廠和配套場站，如砂石料、紅磚、鋁合金門窗、苗圃等物資的加工廠。例如中信建設斥資4000萬美元，在安哥拉羅安達省經濟特區建設中信安哥拉制鋁有限公司。這一工廠將成為安哥拉和非洲地區規模最大的鋁合金型材廠，年產10000噸鋁型材，主要生產門窗、幕牆、電力等領域使用的鋁型材，用於滿足包括K•K二期工程在內的安哥拉戰後重建項目的市場需求 。在創造就業機會和勞動力人才培養方面，K•K新城項目也作出了很大貢獻。據統計，中信建設共僱傭安籍工人1.5萬人。起初，由於職業技術缺乏，安籍工人只能從事「力工」崗位。為了更好地在安哥拉紮根，進行屬地化建設，企業開始對當地安籍員工進行職業教育，特別成立「中信百年安哥拉職業技術學校」。在安期間，中信建設前後培養近4500名安籍技工，目前已成為各個崗位上不可或缺的技術骨幹 。
圖9，K•K新城現狀街景，資料來源：安哥拉項目組實地拍攝
然而，K•K新城仍不可避免地帶有「臥城」的色彩。受制於貧民窟圍城的現實局面，K•K新城不得不選擇了飛地型開發模式，距離老城和工業園區的就業崗位較遠，職住分離問題不容忽視。而K•K新城內部及周邊除了購物中心、餐飲等生活服務業外，尚未形成就業中心。可見，城鎮化和工業化的雙向促進作用並不直接，未來仍需要從產業發展和企業引入角度努力，圍繞K•K新城形成產城融合的綜合城市組團，實現城市應有的規模集聚。
3.2.2 蘇伊士經貿合作區：打造產城融合的特殊經濟區
中非經貿合作區是中國投資參與非洲產業發展最直接、影響最為深遠的形式。自2006年11月中非論壇在北京召開，商務部遴選批覆多個中非國家級境外經貿合作區（表2），吸引大量國有和民營企業投資設廠，涵蓋加工製造、資源利用、農業加工、商貿流通等諸多領域。其中，中非發展基金在非洲投資的首個境外合作區——蘇伊士經貿合作區[24-26]，通過集群式招商的創新以及運營模式的創新，實現了「以產促城，以城興產，產城融合」，是我國境外園區建設的典範，更是撒哈拉以南非洲國家在破解城鎮化困局問題上可借鑑的典型案例。
表2 中非國家級境外經貿合作區概況
資料來源：www.cocz.org
（1）開發建設模式
基於高層合作的政府主導型項目開發。蘇伊士經貿合作區由國家商務部指導，天津市政府推動，天津開發區和天津泰達投資控股有限公司主導運營。國家層面的支持以及雙方政府間的合作對於經貿合作區的開發至關重要。國家層面，雙邊政府建立合作備忘錄和協議，以確保各項優惠政策得以落實；省級政府層面，天津市負責全面對接非洲當地的發展訴求；園區層面，由工業園區自身管理層聘用有園區運營經驗的人才，與當地政府保持良好溝通，爭取政策和稅收的優惠，確保全方位、多層次爭取政策支持。
採取務實的滾動發展模式。工業園區的盈利周期往往比較長，前5年需要大量的啟動資金用於基礎設施建設，往往到第15年左右才能達到盈虧平衡。蘇伊士經貿合作區在10平方公裡的規劃範圍內選擇1.34平方公裡作為起步區，摒棄刻板理解，沒有等到基礎設施、商業環境、政府治理、教育、醫療等總體環境改善後再進行招商引資，而是直接利用優勢資源與行政力量吸引外商直接投資，並為那些產業項目的順利落地提供必要的基礎設施和商業環境。隨著企業發展逐漸步入正軌，產業集群初見端倪，再進一步升級和改善配套服務設施，從而形成滾動式發展的良性循環。
藉助多元力量打造產業集群。合作區對招商項目進行遴選，將招商重點放在產業規劃中的龍頭企業及其相關配套企業，並積極引導中資企業以「抱團出海」的方式，快速形成產業集群效應。此外，積極與當地企業合資建設園區，增強園區的國際性和多樣性。採取「利益均沾，風險共擔」的原則，儘量做到股權多元化、利益多元化，以便獲得當地政府的支持，有效規避風險，積極吸引除中國和非洲本土國家以外的國際投資者入駐。同時支持中國民企入駐商貿區，降低非洲國家對中國國企投資的戒備。
探索產城融合的可持續盈利模式。合作區由專業園區的運營團隊——中非泰達負責打造，除了在規劃、建設、招商、運營方面做到無縫連接，在產城融合方面更有前瞻性的規劃，使境外合作區成為非洲城鎮化的一種先進模式。從規劃伊始，就確定了以土地和物業為核心資源、以工業新城為主的相關多元化投資建設整體方案。注重通過在企業聚集效應開始呈現的階段，加速合作區內包括餐飲、教育、醫療、酒店等生活生產配套服務，以及商貿、物流倉儲、展會和住宅地產的投資，提升土地價值，兼顧了土地租賃、經營性資產出租、子產品經營和土地升值等盈利手段（圖10）。
圖10，開發模式示意圖，資料來源：蘇伊士經貿合作區內部資料
（2）對城鎮化和工業化的積極影響
以產業集群帶動當地經濟發展。依託天津開發區和中非泰達建設經驗，合作區起步區的整體開發在較短時間內完成，園區軟硬體配套設施具有較高品質，成功吸引眾多實力企業入駐，並對改善當地的民生、幫助政府緩解就業壓力、增加居民收入起到了積極作用。在1.34平方公裡的起步區，合作區的「投資平臺」作用日益凸顯，「集群式」發展模式已具雛形，目前已有68家企業入駐，吸引投資10億美元，為當地創造了3000多個就業崗位，年產值超過2億美元，繳納稅收3億埃磅，拉動了當地經濟的發展，並培養了一批埃及短缺的高級技工人才。包括銀行、保險、廣告、物流等在內的27家服務型企業不僅服務於園區內的企業，也為本地其他產業的發展提供支持。園內眾多企業的入駐填補了埃及乃至整個非洲中東地區一些產業的空白，不僅推動了埃及的產業升級和改造，也帶動了埃及的上下遊產業發展。
以高品質生活配套助力產業發展。「產業+生活」的產城融合模式是蘇伊士經貿合作區最大的亮點。除綜合配套服務中心、星級酒店、員工公寓等高品質生活配套設施之外，還營建了大型商貿城和遊樂城等娛樂設施，最大程度上豐富員工的業餘文化生活，形成吸引企業入駐園區的磁力點。通過為員工提供交通、食宿、娛樂的一攬子生活解決方案，輔之以屬地化的管理模式，既節約了勞動力成本和管理費用，又穩定了勞動力供給，一定程度緩解了制約非洲產業發展最核心的勞動力和成本問題（圖11）。
圖11，蘇伊士經貿合作區的產城融合，資料來源：蘇伊士經貿合作區內部資料
四、結語
根據聯合國2014年的統計，未來25年，撒哈拉以南非洲將有近10億人居住在城市地區。然而伴隨著全球經濟周期性放緩，大宗商品價格下跌，撒哈拉以南非洲大量資源依賴型的城市失去經濟增長動力，城市建設與發展雪上加霜。因此，迫切需要引導這些地區儘快建立工業化與城鎮化的良性互促機制，從而實現高質量、可持續的城鎮化。本文從撒哈拉以南非洲工業化與城鎮化相互掣肘的根源入手，深入剖析高品質城市社區K•K新城以及產城融合的蘇伊士經貿合作區兩個案例，比較分析兩種模式對工業化和城鎮化產生的影響，找到了破解當前困局的核心要素，為撒哈拉以南非洲城市重塑城鎮化引擎提供參考。
通過分析和案例比較，本文認為針對撒哈拉以南非洲目前製造業基礎、配套設施環境、土地供給及政策穩定性都不容樂觀的現狀情況，以中非經貿合作區為代表的特殊經濟區是發揮企業空間集聚效應和產城融合效應的最佳空間形態。但是在非的特殊經濟區的發展良莠不齊，主要原因是它們往往處於一種隔離的狀態，與人口聚集的大城市在空間上距離甚遠。此外，工業門類的設置和引入不考慮服務於就近的城市的需要，對城市技術工業的引入和輸出作用不夠明顯，較難與城市裡的服務業及產業鏈上下遊的企業發生關聯。中國對非投資建設的經濟貿易區也難免陷入這樣的問題。因此，筆者建議未來特殊經濟區的選址要進一步向大城市集中，建立區內外企業的聯繫，而這需要非洲國家政府政策方面的創新和突破。專門為工業用地作空間規劃對非洲城市而言至關重要，因為這裡複雜的土地市場和產權問題，大塊的土地比較難得。而有些重要的工業門類有著特殊的用地需求，需要與國家和區域的交通、基礎設施及港口有良好的連接，這都需要科學的規劃。中國境外經濟區以產城融合的模式在推動非洲工業和城鎮化向著良性模式發展，但也面臨上位規劃不可控、政策多變及壁壘，以及產業園區區位較為隔離的現象。這些方面都需要站在更高的層面去協商，同時只有讓非洲國家和人民切身體會到中國投資對非洲本地直接的貢獻和誠意，才能從地方和中央多個層面推動中非合作，形成共贏。
感謝中國城市和小城鎮改革發展中心副總規劃胡天新對於本文提出的建設性意見，以及《安哥拉羅安達工業園區開發策劃》課題組組員的支持。特別感謝中信建設非洲區事業部陳靖在本研究過程中的無私幫助。
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原標題：《撒哈拉以南非洲的城鎮化陷阱、破局之路及中國投資對非洲城鎮化的影響》
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