[摘要] 生物安全已納入國家安全體系，系統規劃生物安全風險防控和治理體系，提高治理能力成為國家安全戰略的重要內容。生物安全應急體系和能力建設是提高生物安全治理能力的關鍵。本文將重點分析我國目前生物安全內涵、生物安全事件狀況及特點、生物安全應急體系和能力現狀及存在的問題。在此基礎上，提出國家生物安全應急體系和能力現代化的路徑。
[關鍵詞] 生物安全事件；生物安全治理；應急體系；應急能力；現代化
[基金項目] 國家社科基金項目「改革開放四十年重大制度變遷的問題導向與改革方案文本的關係研究」（18BZZ074）。
[作者簡介] 李明，中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心（中歐應急管理學院）理論教研室主任、教授、博士生導師,清華大學中國應急管理研究基地兼職研究員。
在2020年2月召開的中央深改委會議上，習近平總書記將疫情防控提升到生物安全、國家安全高度，指出要把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。[1]我們認為，建設生物安全防控和治理體系，提高治理能力的關鍵在於推進國家生物安全應急體系和能力現代化。
一、對生物安全事件及其新發展的認識
人類通過現代生物技術進行生產、提供服務，也帶來了風險問題，並成為政府政策困境，這是當代風險社會科技發展的顯著特徵。[2]生物安全風險發展到一定程度，將釀成生物安全事件，威脅人民生命健康和財產安全，並對政府治理形成巨大挑戰。
（一）生物安全事件內涵及演化的當代特徵
生物安全事件是指細菌、病毒等微生物危險病原物質，以及現代生物技術所帶來的生物危害或汙染後果的事件。生物安全類事件中，實驗室生物安全、生物入侵、再發傳染病、生物武器等類型事件，屬於傳統領域的安全事件；新發傳染病、生物新技術誤用濫用謬用、生物資源和遺傳資源流失、細菌耐藥性（超級菌）、生物恐怖主義等類型事件，屬於非傳統領域安全事件。
人類應對傳統安全領域的生物安全突發事件，與應對自然災害的歷史同樣久遠。我國應對各類災害的荒政史料中，有豐富的瘟疫類事件記載。從秦代（公元前221年）到清代（1911年）的2132年間，全國範圍內的瘟疫事件達254次。[3]世界範圍看，瘟疫一直困擾人類社會，中世紀的黑死病、1918年西班牙流感都讓人類社會付出了慘痛代價。但真正意義上的生物安全概念，是伴隨現代生物技術發展產生的。1976年，美國國家衛生研究院制定的《關於重組DNA分子的研究準則》，是全球首部生物技術研究安全規定，首次提出生物安全概念。[4]
當代英文的生物安全概念有biosafety與biosecurity兩個詞，也有人分別翻譯為生物安全、生物防護。前者是指防止非故意行為引發的危害事件的行為，如防控自然界中的人從動物宿主自然獲得的感染，引發傳染病事件的行為。後者指對主觀意識支配下的盜竊、濫用等生物安全事件，採取主動防範措施，防止事件危害後果的行為。如實驗室病原微生物實驗中，發生的病原體洩漏事件等。[5]
近年來，相對於傳統安全領域，非傳統領域的生物安全事件危害作用比較突出。世界範圍內新發傳染病幾乎每年都形成一定範圍內的感染流行，生物新技術的誤用、濫用和謬用事件也在挑戰人類現有倫理準則，生物資源和遺傳資源流失事件則不斷侵蝕國家主權邊界。同時，相對於自然流行發生的生物安全事件，存在主觀意識介入的事件更引發關注。自從2001年美國9·11事件及緊隨其後的炭疽病毒粉末郵件事件後，包含更多人類有意識行為的biosecurity一詞的應用範圍更廣，也表明了人們對待生物安全事件的傾向。
（二）當前生物安全類事件威脅類型
1.傳染性疾病流行事件。由各種病原體引起的，能在人間、動物間或人與動物間傳播疫情的生物安全事件，包括新發、再發傳染病等事件。新發傳染病是指30年內被發現的新種或新型病原微生物引起的傳染病；再發傳染病指發病率顯著減少後，再增加或流行範圍擴大的傳染病。[6]2003年SARS、2016年寨卡、2019年新冠肺炎等屬於新發傳染病。新發傳染病的病原微生物複雜，有病毒、細菌、立克次體、衣原體、螺旋體及寄生蟲等，人類缺乏認識，又無天然免疫力，健康危害大，社會經濟損失嚴重。
2.實驗室生物安全事件。實驗室病原微生物感染性材料在操作、運送、儲存等活動中，因違反操作規程或因自然災害、意外事故和丟失等原因，造成的人員感染或暴露、感染材料擴散的事件。歷史上先後發生過1967年馬爾堡病毒感染洩漏事件，2005年H2N2流感病毒樣本事件等。人們在反思實驗室生物安全事件時認為，實驗室硬體環境缺陷、管理不到位、人員操作不規範等是三個主要起因；損失擴大則主要是缺乏及時有效的應急處置措施導致。[7]
3.新技術謬用類事件。生物技術是典型的兩用性技術，以基因編輯工具為代表的當代生物新技術發展，使惡意和違反倫理誤用、濫用和謬用新技術的活動變得更加可能，成為新的事件暴發隱患，並帶來災難性後果。[8]如，2018年南方科技大學賀建奎「免疫愛滋病基因編輯嬰兒」事件就是典型案例。生物新技術誤用、濫用和謬用仍屬技術不當使用，最終挑戰現存規則規範，與生物恐怖主義事件直接追求犯罪後果不同。
4.重大生物入侵事件。生物入侵事件主要是指某種動植物從外地自然、人為傳入，或被人引種後，成為野生狀態，並危害本地生態系統的事件。[9]如，美國亞洲鯉魚事件、水葫蘆入侵南方事件、1995年天津的美國白蛾事件等。生物入侵事件的發生，往往是被引入地生態對入侵動植物缺乏抑制功能，不僅破壞了生物多樣性，還容易造成生態環境惡化。
除了上述幾類比較常見的生物安全事件外，還有生物恐怖主義、生物武器、生物資源流失、人類遺傳資源流失、抗生素細菌耐藥性（超級菌）等類型事件，雖然發生概率高低不同，但同樣也對我國生物安全構成極大威脅。
（三）當前生物安全事件的特點分析
一是系統性。生物安全風險發生、演變直至發展為事件，往往是由於初始條件的微小變化，通過系列傳導放大機制，帶來整個系統的長期、巨大的連鎖反應。無論是以微生物病原體感染為特徵的新發再發傳染病事件、實驗室生物安全事件，還是生物恐怖主義、生物入侵等事件，除了通過生物體作用產生直接影響外，都會擴展到整個經濟、社會甚至政治系統，形成長久、持續和破壞性的影響，具有明顯的系統性特徵。
二是複雜性。從概率、損失矩陣分析角度，生物安全事件既包括概率低、損失大的「黑天鵝」事件，如2019年新型冠狀病毒事件；也包括較常見、損失大的「灰犀牛」事件，如各國經常性的流感事件等。從引發因素角度，包括自然因素導致的傳染病事件；也有意識介入引發的事件，如生物恐怖主義事件等。從認知程度角度，包括對致病因子有充分認知的事件，如再發的血吸蟲病；也有對致病因子認知不足的事件，如2019年新型冠狀病毒事件、世衛組織預測的X病毒事件等。
三是損害後果的全面性。生物安全事件不僅會對人類生命健康、動植物生存帶來威脅，還通過影響勞動力、生產和社會秩序，深入到經濟、政治和社會各方面，成為一種全面性的巨大危機。如，2003年SARS事件、2019年新冠病毒事件對經濟和社會帶來的巨大影響。2018年我國的非洲豬瘟疫情，引發豬肉市場巨大波動，對以豬肉為主要蛋白質來源的我國居民食品消費帶來巨大影響。
四是危機的長期性、反覆性。與自然災害、事故災難類事件不同，生物安全類事件的影響具有長期性。傳染病致病病原體可通過變異，衍生出二代、三代甚至更多，而且很多具有潛伏期，會與人類共生存，反覆形成影響。生物入侵類事件更具有持續性、長期性甚至永久性破壞。如，1901年作為觀賞植物引進的水葫蘆，在20世紀50年代作為豬飼料大規模引入後，自我繁殖擴張至今，已在很多地方形成生態災難。
五是專業性、技術性特徵。生物安全事件中，有的如實驗室生物安全事件、生物新技術誤用濫用謬用事件，本身是技術和專業研發過程的產物；其他的如傳染病事件、生物資源事件應急管理，也需要深度的專業技術參與。同時，隨著網絡和信息技術進入生物領域，未來生物技術也帶來網絡生物安全隱患。這一特點決定生物安全應急管理體制機制設計，不同於其他領域，這是各國採用專業部門管理模式的重要原因。
二、生物安全應急體系和能力建設
面對當前生物安全領域事件頻髮帶來的巨大挑戰，只有通過加強生物安全應急管理體系和能力建設，才能有效處置應對，為技術發展保駕護航，從根本上保護人民健康和促進經濟社會發展。
（一）生物安全應急體系和能力
生物安全應急管理體系是一種全面性、綜合性和規範性制度安排，由生物安全應急管理主體、客體和運行關係三要素構成。它既包括體制、機制和法制等靜態制度，也包括了執行、遵從和運行的動態應急管理行動。第一，主體是應急管理的主要承擔者，外在表現為體制，即組織形式及職能分工，也包括對職能履行行為。如農業農村部、衛健委、科技部、自然資源部等部門，承擔動物防疫、衛生防疫、生物技術倫理、生態安全等事件的應急管理職能。主體也包括事件涉及企事業單位、科技人員、社會公眾等。第二，客體是圍繞各類事件的應急管理對象。如，甲型H1N1禽流感事件中的疫情，致病生物因子、病毒汙染環境、病毒感染病員等，都屬於生物安全應急管理的對象。生物安全應急管理客體的外在表現為體制機制，即事件應急管理系統的組織、對象或部分之間相互作用的過程。第三，生物安全應急管理關係是指主體、客體間關係及其運行過程。如，實驗室生物安全應急管理中，政府對事件應急決策，政府對密切接觸人的隔離，科研機構對受汙染環境消殺，醫療機構對受感染人員的救治，主管部門對外界的信息發布等。這種關係常通過法律、法規、規章、規範性文件和預案等制度化形式表現。
生物安全應急管理能力是一個國家或地區、單位和管理者個體，通過防範和控制事件中的生物致害因子，減輕消除威脅的能力。生物安全應急能力通常適用預防原則、準備原則和先期處置原則，[10]核心目標是避免事件發生，主要包括監測、預警、鑑別、處置、恢復等方面的能力。[11]生物安全應急能力通過應急管理體系的主體、客體和關係等各要素髮揮作用。一是應急主體能力的全面性。生物安全事件系統性風險特徵，需要政府、市場主體、社會組織和公眾的共同參與，尤其是縱向、橫向上不同層級政府間的應急職能協調、資源配置能力。二是應急客體能力的激勵有效性。通過應急管理各環節機制的有效設計，實現應急管理各環節的預防準備、監測預警、應急響應、處置應對、恢復重建的能力。三是應急管理關係的規範能力。規範能力通過增強應急管理關係的確定性，實現應急管理參與者行動的可預期性，進而對衝應急事件的不確定性。
（二）我國生物安全應急體系和能力建設進展
在2003年SARS事件暴發前，中國在傳染病防控和病原微生物研究方面做了大量工作，但生物安全沒有引起足夠重視。2003年SARS事件中，傳染性強、死亡率高、恐怖效應強的SARS病毒疫情，凸顯了我國在公共衛生應急管理體系和能力建設方面的危機，當年出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，也使得生物安全概念進入政府管理視野。SARS事件後，我國開始了全面性應急管理體系建設，2005年制定出臺了《國家突發公共事件總體應急預案》，2007年制定出臺了《突發事件應對法》，劃分為自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等四大類突發事件，並初步建立了「一案三制」的應急管理制度體系框架。制度體系初步形成後，圍繞各類突發事件的監測預警、信息報送、應急響應、應急處置、恢復重建等環節，全面開始了應急管理能力建設。
在國家總體的應急管理能力建設過程中，先後明確了衛健委（原衛生部、原衛計委）、農業農村部（原農業部）、科技部、生態環境部（原環保部）等部門的生物安全應急管理職能。我國也先後圍繞公共衛生事件、重大突發動物疫情、實驗室生物安全、生態安全等領域，普遍開展了生物安全法律法規規範建設，並制定了一系列生物安全突發事件處置應急預案。如，國務院頒布了《病原微生物實驗室生物安全管理條例》，規定根據傳染性、危害程度指標，將病原微生物分為四類。原農業部、原衛生部頒布了《動物病原微生物分類名錄》和《人間傳染的病原微生物名錄》，開始全面加強病原微生物的生物安全應急管理工作。生物安全應急管理基礎設施建設也得到加強，我國已建成2個生物安全四級實驗室，50多個生物安全三級實驗室，用於第一、第二類高致病性病原微生物的研究工作。2004年建設了全球最大的突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告系統，也為疫情監測奠定了堅實的基礎。
（三）我國生物安全應急管理能力建設中存在的問題
一是生物安全應急管理職能整合弱化。生物安全應急管理職能多部門承擔是現代分工的常態，但應同時具備整合能力。目前基本上處於條塊分割狀態，基本的信息共享難度大，缺乏統一行動，存在各自為政的弊端。生物安全事件發生、發展、演化和危害後果等各環節具有系統性，致害生物因子也往往跨越人和動物、不同區域間相互傳播，這與職能分割、分散又缺乏整合的狀況產生矛盾。通過聯防聯控、部際聯席會議等機制，體制內各部門尚能實現有效協調，但其他主體參與呈現碎片化、分散化。從資源角度，財政投入之外的社保、保險等資源進入也較少，救治基礎設施、設備儲備不足，專用藥品、器材的緊急生產能力不強。[13]
二是生物安全應急管理制度建設滯後。制度不統一帶來法律規定衝突，造成應急管理行為困境。如《傳染病防治法》與《突發事件應對法》衝突，主要表現在對於預警信息發布的法律衝突上。同時，新興和關鍵領域法律法規和倫理治理體系建設相對滯後，如缺乏統一的生物安全應急管理的法律規定，某些生物新技術領域，如生物識別技術法制落後於實踐。[14]雖然即將出臺的《生物安全法》將在一定程度上解決法律衝突和生物安全應急法制滯後問題，但專門法與一般法的衝突依然存在；同時，生物安全應急管理應該主要對標生物安全法規還是應急管理方面的一般規定，依然是個現實問題。
三是應急技術裝備、基礎設施有待提高。我國生物安全應急管理核心技術、關鍵裝備依賴進口的局面沒有得到根本改觀，如呼吸機雖然裝備數量多，但設備主要依靠進口；常用防護用品，甚至口罩等應急產業存在規模小、做代工、技術含量不高等通病。作為生物安全應急管理技術支撐的實驗條件和儀器設備亟待升級改造，為預警和應對生物安全事件奠定堅實基礎。以一類、二類高致病性病原實驗的高等級生物安全實驗室為例，美國截止目前有15個四級實驗室，1300個三級實驗室，分別是我國的7倍和30倍。
四是對生物安全新領域事件追蹤關注有待加強。如，隨著生物信息越來越具有重大軍事、經濟和社會價值，生物信息安全已成為國際社會高度關注的領域。但目前我國針對新興生物安全領域的應急管理依然存在戰略不清、政策不明、社會重視不足、技術不強等重大問題，為未來可能發生的重大生物安全事件埋下了隱患。
三、推進生物安全應急體系和能力現代化路徑
推進生物安全應急體系和能力現代化，是應對生物安全事件的基礎性解決路徑。一般意義上的治理現代化的最典型特徵是，社會分工細化及其相互協作的動力機制設計，具體包括體系的規範化、民主化、法治、效率、協調等5個方面標準。[15]判斷應急管理體系和能力是否實現現代化，主要視其是否深入到經濟、政治、文化、社會和生態文明等國家治理各領域，並實行分工細化和協作，協調增進應急規劃、應急規範、監測預警、應急響應和科技支撐5個方面能力，促進整個生物安全治理體系協調高效發展。
（一）增強生物安全應急管理規劃能力
確定生物安全應急管理規劃價值理念、指導方針和基本原則，包括以人民為中心的價值理念，以總體國家安全觀為指導方針，以及人類命運共同體國際視野。強調生物安全應急規劃的整體性、系統性、全面性，推動生物安全政策嵌入到其他政策領域，推動生物安全應急管理規劃與其他應急管理規劃的協同。促進生物安全突發事件的協同治理，縱向上劃分政府間事權劃分，橫向上建立重要領域生物安全部際聯席會議制度，建立協調機制下的分部門管理體制。超前規劃一段時期內，應重點關注的生物安全事件類型，分析生物安全事件的形勢。通過生物安全應急能力規劃的實施，增強全社會的生物安全風險防禦意識、風險應對能力、應急準備能力、響應機制和恢復重建等能力目標。
（二）增強生物安全應急管理規範能力
制度的功能之一就是增強人類行動的預期性，防範不確定性。生物安全應急管理規範化就是以法律法規、應急預案、標準規範等確定性的制度規範，去應對生物安全事件的不確定性。針對安全風險評估、監測預警體系、生物因子調查、名錄清單管理、風險監測預警等不同領域，建立生物安全應急管理的標準體系。根據即將出臺《生物安全法》，清理相關的制度規範，解決法律衝突，減少規範缺失，充實應急預案，完善技術標準，形成一套完整的生物安全應急管理制度規範體系。
（三）增強生物安全事件預防預警能力
一方面增強日常的預防準備能力。增強生物安全風險意識、風險排查、應急預案、培訓演練和物資儲備等預防方面的能力。培育生物安全風險意識，是做好生物安全事件應急管理的心理基礎；做好日常生物安全風險評估、隱患排查，是關口前移的重要內容；完善預案，做到一事一案，開展經常性演練，持續動態修訂；研究完善儲備目錄，既應當包括藥品、防護用品、醫療器械，也包括通用性生活物資儲備。另一方面增強事前的監測預警能力。增強對生物安全風險的動態監測、風險感知、事件預警能力。其中，威脅的動態監測能力是起點，是國家生物安全能力先進性體現。[16]要配置硬體設施設備和專業操作技術人員，提高針對應急對象的長期動態監測能力；要做好人機結合、人工與系統整合工作，增強風險感知能力；要通過有效的激勵機制設計，使應急管理者有激勵進行初始信息披露和事件預警。
（四）增強生物安全事件應急響應能力
生物安全事件大多屬于波及面廣的一類事件，涉及到全體社會公眾，生物安全應急管理要深入到全體社會公眾和機構。一方面要增強廠礦、企業、學校、社區應急能力建設，開展經常演練、疏散和集體培訓學習。二是要推動交通、物流、物資供應等行業的應急響應能力，開展全面預案建設、重大情景構建、經常性演練。三是推動生物安全事件應對的軍地、軍民融合工作，通過加強信息化、完善預案、改進力量投送方式、追蹤生物安全新領域、人員裝備組合科學化和實戰需求測算精確化等方面工作，加強軍隊防疫救援的組織管理、應急響應、遠程投送、越野機動和自我保障等能力，提高軍隊應急防疫救援能力。
（五）增強生物安全應急科技支撐能力
均衡規劃高等級實驗室布局，及時收縮小、零、散的局面，增強重大科技設施的實用性。加大經費投入、基礎設施建設、人才培養，鼓勵和扶持自主研發創新、科技產業發展等途徑對生物安全工作給予財政資金支持和政策扶持等。組建專門生物安全政策戰略研究智庫機構，加強國家生物防禦、反恐、生物入侵等生物安全研究及對策分析工作。發展生物安全產業，推動生物安全應急管理關鍵和常用技術設備國產化，改變從口罩、呼吸機到防護服等基本防護用品、設備設施依賴進口的局面，推動中國生物安全產業發展。
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