黨的十九屆五中全會提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略。人口長期均衡發展是關係中華民族生存與發展的大問題。由於人口因素對經濟社會發展路徑和成效具有重要影響，人口均衡發展也是實現中華民族偉大復興中國夢的必要保障。「十四五」末，我國60歲及以上人口將接近三億人，人口老齡化相關的問題將成為人民最關心最直接最現實的利益問題。
蔡昉
中國社會科學院副院長
在「十四五」及以後的一段時間裡，我國發展有一系列需要克服的風險挑戰，存在於勞動力數量和素質、增長速度合理區間、養老保險可持續性、居民消費潛力、涉老產業發展等與人口均衡狀況相關的領域。
從以人民為中心的發展思想出發，結合我國人口發展的階段特點，解決一系列經濟社會發展問題的著眼點，都可以統一在積極應對人口老齡化這個大戰略框架之中。
「十四五」期間老齡化挑戰日趨嚴峻
人口年齡結構既是經濟社會發展的結果，也影響經濟社會發展的成效。在不同的發展階段上，人口問題具有不盡相同的性質，也給經濟社會各個方面帶來特殊的挑戰。在「十四五」期間，我國將延續低生育水平下人口增長遞減的趨勢，甚至有可能提前迎來人口的峰值和負增長。這個趨勢將在以下方面帶來嚴峻且影響長遠的挑戰。
首先，低生育率和低人口增長率皆呈現不可逆的趨勢。早在20世紀90年代初，我國的總和生育率就降低到了2.1的更替水平之下。
根據全國人口普查和人口抽樣調查數據計算，2000年第五次全國人口普查時的總和生育率為1.22，2005年全國1%人口抽樣調查時為1.33，2010年第六次全國人口普查時為1.18。即便考慮可能存在的誤差，我國的生育率水平不僅顯著低於世界平均水平（2.41），也低於高收入國家平均水平（1.60）和中等偏上收入國家平均水平（1.90）。
2004年以來，我國的人口自然增長率一直保持在6‰以下。
2014年和2016年分別實行「單獨兩孩」和「全面兩孩」政策之後，我國的人口出生率和人口自然增長率僅出現了小幅回升，隨後再次進入下降軌道。
2019年我國的人口自然增長率為3.34‰，是除1960年外新中國歷史上最低水平。
「十四五」期間，我國人口增長將逐年減速，人口總量向峰值趨近，老齡化進程明顯加快。人口因素對經濟、社會、民生諸多方面的嚴峻挑戰將在這一時期顯現。
其次，人口撫養比提高導致經濟增長速度持續減緩。2012年開始15歲至59歲勞動年齡人口進入負增長，2014年開始15歲至64歲人口進入負增長。人口撫養比與之同步提高，老齡化明顯加速。這種人口因素導致每年新增勞動力大幅度減少；勞動力的老齡化降低平均受教育水平；資本過快替代勞動力導致投資回報率下降；勞動力轉移減速致使資源重新配置空間縮小，相應減慢勞動生產率的提高速度。由此估算，國內生產總值（GDP）潛在增長率從2010年之前的10%左右，降低到「十二五」期間的7.6%和「十三五」期間的6.2%，預計「十四五」期間將進一步下降到5.5%左右。
第三，人口老齡化給一系列政策的實施帶來不利影響。受老年群體的人口特徵影響，加速老齡化的過程中通常會出現三個「遞減」現象。第一是勞動參與率遞減。漸進式延遲退休政策難以如期推進，甚至很多勞動者尚未達到退休年齡便實際退出就業市場，這加劇了勞動力短缺趨勢，加大了養老金支付的壓力，也降低了老年人的收入水平。第二是人力資本增速遞減。由於年齡越大受教育程度越低，不僅增加了實施延遲退休政策的難度，也使一部分年齡偏大的勞動者在就業市場上處於劣勢地位，就業能力和勞動者技能難以適應新科技革命和產業結構優化升級的要求。第三是收入水平和消費能力遞減。這意味著老齡化可能產生新的致貧因素，也妨礙我國利用龐大人口數量發揮超大規模的市場優勢，使居民消費潛力難以充分挖掘。
積極應對人口老齡化需要實施國家戰略
2019年，我國65歲及以上老齡人口達1.76億，佔世界同年齡組人口的23.0%，大大高於我國總人口的世界佔比（18.2%）。未富先老、快速老齡化和超大規模老年人口等特徵，將是一個長時期的重要國情。
首先，快速老齡化對人口均衡發展產生衝擊。與「十三五」末相比，「十四五」期間65歲及以上人口的撫養比將提高3.3個百分點，到2035年將提高15.6個百分點，達到32.7%。
其次，作為發展中國家，未富先老的最大挑戰是人均養老資源不足。即使在發達國家，深度老齡化也造成養老負擔不堪重負，養老金支出佔GDP的比重，日本為9.4%，義大利為16.2%，法國為13.9%，降低替代率成為彌補養老金缺口不可迴避的選項。2019年我國基本養老保險基金支出佔GDP比重雖然只有5.3%，但由於未來的老齡化速度將顯著快於上述國家，養老金支出的壓力必然加大。
最後，老齡化問題是很多潛在經濟社會風險背後的爆發點。老齡化減緩經濟增速是一種可以預見的「灰犀牛」事件，而在某個意想不到的時刻，某種突發危機還會觸發相關的「黑天鵝」事件。
「十四五」期間我國將逐漸步入中度老齡化社會，老年人口的年齡結構相對年輕，由於年齡結構變化的歷史因素，65歲及以上人口增長在「十四五」期間會出現一個短暫的放緩。因此，養老資源需求特別是護理需求的壓力還不突出，給我們留出一定時間進行制度建設和資源調動。
然而，這個「暫停」十分短暫。例如，70歲及以上人口佔60歲及以上全部老年人口的比重，2020年為39.9%，2025年即達44.3%，隨後一段時間的提高速度相對平緩，而到2040年則大幅度提高到55.2%。
因此，必須珍惜並利用好「十四五」這個時間窗口，在國家戰略框架下做足做好積極應對的準備。
人口老齡化應對戰略的若干緊迫任務
積極應對人口老齡化戰略涉及生育政策、退休制度、教育和培訓體系、社會養老保險模式、收入分配格局、老年服務產業發展等一系列與人民日益增長的美好生活需要相關的領域，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》對此做出了全面部署，與之相連的改革和發展任務需要進行頂層設計、系統集成、協同推進。以下政策領域和制度建設任務應該在「十四五」規劃中具有重要的優先序。
▲河北滄州老年健康服務體系 新華社記者 王民 攝
首先，按照優化生育政策、增強生育政策包容性的部署，推動人口生育率向更均衡水平靠近，減緩人口增長率的下降趨勢。按照一般規律，我國的總和生育率很難再回到2.1的更替水平，但是，儘可能與經濟發展階段相匹配，如回升到更接近1.8的水平，仍可產生有利於人口長期均衡發展的效果。因此，「十四五」應穩妥推進生育政策改革，儘快實現家庭自主生育。與此同時，也要推進配套的公共服務體系建設，降低養育孩子的家庭成本，形成育兒友好型的社會環境，提高家庭生育意願和養育子女的能力。
其次，從設計養老金支付方式和加強在職培訓等方面入手，提高老年人的實際勞動參與率，出臺延遲法定退休年齡的時間表路線圖。養老金支付方式的設計重在增強老年人勞動參與的積極性和延遲退休的有利性，加強在職培訓著眼於提高老年勞動力的勞動技能和就業能力。在從這兩個方面提高實際勞動參與率的前提下，漸進式延遲（法定）退休年齡就更加人性化，最大限度達到政策意圖和個人意願的激勵相容。
再次，建立健全尊老敬老事業、養老產業和老年服務產業發展的政策扶助體系，調動全社會資源和積極性，構建老年友好型社會。特定人口年齡結構的形成，是以往所實施相關政策和發展路徑的結果，因此，很多有助於應對老齡化的事業和產業，具有公共品的性質，需要政府提供真金白銀的政策扶持。此外，既然人口老齡化是不可逆的趨勢，未來的經濟社會發展都應該立足於利用老年人力資源和滿足老年人的需求。因此，相關涉老產業的發展作為老齡化社會的新經濟增長點，應該成為產業政策的重點扶持領域。
最後，基本公共服務供給體系應充分考慮人口老齡化不斷加速和加深的因素，做到供給的均等化和社會保障給付的可持續。社會養老保險資金應在繳費的基礎上，開闢更廣泛的資金籌措來源，包括保持養老基金的保值增值、提高國有資產劃撥充實社保基金的制度化和機制化水平，確保在撫養比進一步提高情況下養老金可持續支付。儘快建立長期護理保險制度，切實做到老有所養、老有所護。加強執法力度消除就業市場的年齡歧視，提高有能力、有意願工作的老年人的實際勞動參與率。
校對：馬宇聰