上海長寧區政法委：「網約工」服務管理的法律實踐

本期上海市法學會智庫專稿來源於：《上海法學研究》集刊2020年第4卷

近年來，在上海「四新經濟」發展戰略的驅動下，網際網路平臺現在和人們的生活融合在一起，它的出現讓一切活動變得快速和方便。以網際網路平臺為媒介的共享經濟用工呈現出迅速發展的趨勢，「網際網路+」新業態新模式下的非正規就業群體（以下簡稱「網約工」）日益擴大並成為新型經濟創新發展的象徵。「網約工」用工方式具有更強的靈活性，有助於激發市場活力、擴大勞動就業、推動經濟轉型升級與提高城市生活服務水平。但與此同時，由於「網約工」群體自身、用工單位的組織管理方式以及政府部門對新業態監管等方面的原因，「網約工」現象也帶來了勞動權益保障難、安全風險隱患大等社會治理問題。本文在廣泛聽取主要電商平臺企業和相關部門的意見建議，並以外賣騎手為重點開展問卷調查的基礎上，深入分析「網約工」就業情況與特點、管理現狀與治理難點，結合長寧實際，就如何維護「網約工」合法權益、加強「網約工」規範管理、保護網際網路企業發展活力等方面提出對策建議。

一

「網約工」群體的基本特徵與職業狀況

「網約工」主要集中於「網際網路+」新業態、新模式下的服務行業。在高技術產業與傳統服務業相融合的背景下，諸如電商平臺、電子商務、第三方支付等交易方式派生出了以「蜂鳥」等為代表的第三方對接團隊和眾包物流等平臺，以及送餐上門、取件快遞、網約車、上門醫療美容等新型就業模式。各類電商平臺中，以「美團」「餓了麼」「滴滴打車」為代表的O2O模式使用頻率最高、與日常生活融合也最為緊密。作為上海首個「網際網路+生活性服務業」創新試驗區，長寧區擁有數量眾多的「網際網路+」服務企業，涉及網絡送餐、網約車、快遞閃送、網絡教育、網絡廚師、美容美髮等諸多服務領域，「網約工」數量也相對較多。截至2019年8月，長寧區累計有「網際網路+生活性服務業」企業4627戶，註冊資本總額438.61億。基於問卷調查，以外賣騎手這一「網約工」重要類型為例，總結梳理「網約工」群體基本特徵、職業狀況和管理現狀。

（一）「網約工」群體的基本特徵

1.以初中、高中文化的青年男性為主，大部分已婚。統計顯示，外賣騎手中，男性佔94%；平均年齡32歲，近四成在30-40歲之間（39.6%），三成以上在20-30歲之間（31%）；學歷方面，初中比例最高（46.4%），其次是「高中/中專/技校」（40.2%），大專及以上、小學及以下分別佔7.8%、5.5%；婚姻方面，近六成已婚（58.7%），未婚或單身佔41.3%。

2.絕大多數為外地戶籍，近一半沒有居住證或臨時居住證。調查對象中，外地戶籍佔94.8%，上海戶籍為5.2%。外地戶籍人員來自全國22個省份，其中安徽、河南、江蘇最多；來自農村的佔比61.5%，鄉鎮為22.5%，縣城、城市分別是11%、5%。近七成已來上海生活一年以上（69.6%），選擇半年到一年的比例為16.2%，不到半年為14.2%。外地戶籍中，45.3%沒有辦理居住證或臨時居住證，僅20.3%有居住證，34.4%有臨時居住證。

3.近四分之三是租房居住，平均租金約1800元，存在群租現象。調查顯示，74%的外賣騎手是租房居住，17.4%為公司提供住所，6.4%為自有住房。租房者的租金從250元到6000元不等，平均租金為1828元；租金為1000元及以下的比例是27.5%，22.5%為1000-1500元，24.1%選擇1500-2000元，其餘25.9%為2000元以上。在居住人數方面，2人居住的比例為25.3%，3人居住為26.8%，4人居住為16.6%，5人居住為13.4%，6人及以上居住16.8%，意味著可能存在一定的群租現象。

4.在上海較為孤獨，朋友多為老鄉，參加活動較少，社會融入不足。當問及在上海有多少親戚朋友時，僅有11.5%選擇比較多或很多，38.4%選擇「有一些」，而選擇很少或沒有的比例為50.2%。在上海有親戚或朋友的調查對象中，上海本地人沒有或很少的比例為73.9%，大部分或全部是老鄉的比例則佔到60.4%。工作之餘，42.9%的調查對象選擇沒有參加過各類活動，33.1%選擇參加老鄉間的活動，27.5%選擇同事間的活動。與此相應，外賣騎手的微信群中，交流最多的也是老鄉群（50.1%）、家人群（49.2%）和工作群（49%），其次是同事群（36.7%）和同學群（22.5%）。

（二）「網約工」群體的職業狀況

1.近六成眾包騎手為兼職，全職的眾包騎手需要特別關注。外賣騎手主要分為眾包、專職兩大類，而眾包騎手的比例相對更高。統計顯示，眾包騎手的兼職比例為56.9%，專職騎手的兼職比例為9.2%。由於兼職騎手還有其他的工作收入及可能的權益保障制度體系，另外43.1%的全職眾包騎手則可能缺乏健全的權益保障與組織管理制度支持，因而更加值得關注。

2.籤訂合同/協議比例較高，但包含各類保險的比例較低。數據顯示，89.8%的調查對象籤訂了勞動合同或協議（N=657），專職騎手的合同籤訂率為92.5%，遠高於眾包騎手（83.7%）。但合同或協議中包含各類保險的比例較低，其中，49.7%有工傷保險，34.4%有醫療保險，養老保險、失業保險的比例則分別是22.8%、8.6%，合同中沒有任何保險的比例為28.8%。與專職騎手相比，眾包騎手各類保險的比例均更低，如二者的工傷保險比例分別為50.5%、46.9%，其他保險亦然。

3.月收入集中於5000-10000元區間，月開銷平均3200多元，約四分之一對收入不滿意，工作福利比較欠缺。統計顯示，40.8%的調查對象月收入在7000-10000元，37.7%選擇5000-6999元，15.2%在5000元以下，6.3%選擇10000元以上。每月的個人開銷平均為3249.4元。74.6%對自己的收入表示滿意，不滿意的比例為25.4%。調查對象中，僅30.4%有入職體檢，12%有定期體檢，21.2%有節慶等慰問。在部分人填寫的迫切需求中，最主要的訴求也是工資待遇仍然較低，希望能有所提高。

4.管理較為剛性，培訓力度不足，眾包騎手相對更為鬆散。在企業組織管理方面，差評率等績效考核機制是最普遍的制度設置（89.9%），典型體現了「胡蘿蔔+大棒」式的科學管理思維，以懲罰和獎勵作為主要的激勵機制，一切與工資收入掛鈎。調查對象中，47.4%曾受到過公司的獎勵，63.3%受到過公司的處罰（即罰款）。處罰原因中，51.8%是因為收到顧客差評，46.1%是因為配送超時，30.6%是因為配送過程中產品受到損壞，23.2%是因為沒有按時籤到。此外，要求每天籤到的比例為75.2%，每周一次甚至更頻繁開會的比例是49.1%。相對來說，專職騎手的管理更為嚴格、規範，眾包騎手則更為鬆散。以籤到為例，眾包騎手的籤到比例是63.6%，專職騎手則為80.3%。另一方面，公司對外賣騎手的培訓力度則相對不足。僅33.7%的調查對象有過職業培訓，20.3%參加過各類安全法規培訓。與專職騎手相比，眾包騎手參加職業培訓的比例是29.5%，參加安全法規培訓的比例則僅為10%。

5.工作強度較大，辛苦程度較高，生活質量較低。統計顯示，近六成外賣騎手的每天工作時間為8-12小時（58.3%），四分之一在12小時以上（25.1%）。專職騎手每天工作8-12小時的比例（64.2%）高於眾包騎手（48.1%），每天工作12小時以上的比例（20.9%）則低於眾包騎手（33.5%），顯示了更強的管理規範性。一半以上騎手每天的接單量是30-50單（52.9%），約三成在50單以上（30.1%）。調查對象所填寫的需求意見中，希望增加接單量、進而提高收入是主要的訴求之一。由於工作時間較長，八成以上調查對象每天的睡眠時間不足8小時，其中18.9%不到6小時，63.4%選擇6-8小時。由於外賣騎手工作的特殊性，89.4%的人是在工作期間抽空吃飯，33.2%在路邊吃，32.6%選擇小攤，27.4%選擇飯館，體現了更高的辛苦程度和較低的生活質量。

6.工作危險性較大，交通違規現象突出，信息安全意識有待加強。在激勵機制設定為搶時間完成更多送單量的情況下，外賣騎手的工作危險性比較大，工作過程中發生意外的概率較高。統計顯示，54.8%的調查對象有騎車摔倒的情況，34.9%有過受傷；37.9%因違反交通規則被罰過款，24.9%發生過交通事故；26.5%曾與小區保安有過爭吵，10.7%曾與客戶發生過衝突。在交通安全方面，近一半調查對象可能會有不遵守交通規則的現象。調查對象中，選擇工作期間肯定遵守交通規則的僅佔53.3%，選擇大部分時候遵守的佔34.8%，11.2%選擇「視情況而定」，極少數（0.8%）選擇不怎麼遵守。在信息安全方面，絕大多數人選擇為客戶的個人信息保密重要或非常重要（89.5%），但也有10.5%認為不重要甚至一點不重要。相對來說，眾包騎手認為信息保密不重要的比例是14.2%，遠高於專職騎手（6.8%），其信息安全意識尤其需要加強。

7.三分之一外賣騎手的工作經歷不足半年，工作穩定性不足。統計顯示，調查對象中做外賣騎手一年以上的比例佔45.1%，半年至一年的佔20.8%，半年以下的比例為34.1%。在職業預期方面，僅35%明確表示會長期做下去，45.7%選擇視情況而定，10.9%認為只是偶爾做，8.4%已經有了換工作想法，顯示出較低的工作穩定性。

二

「網約工」群體服務管理存在的問題

在問卷數據分析的基礎上，結合座談與文獻資料，深入分析目前「網約工」群體服務管理存在的問題。

（一）「網約工」的權益保障存在盲區問題

1.勞動關係不明確，缺乏權益保障制度支持一方面，仍有部分「網約工」沒有與企業籤訂勞動合同或協議，尤其是眾包模式下的「網約工」；另一方面，即使籤訂了勞動合同或協議，相應文本仍難以作為完整、明確勞動關係的依據，一定意義上只是一種「不完全契約」，這是合同中缺乏各類保險的根本原因。以專職騎手為例，其合同並不是與電商平臺直接籤訂，而是與作為第三方的勞務供應商（如「蜂鳥」）籤訂，騎手與平臺之間的關係就屬於模糊地帶，難以認定為明確的勞動關係。這一問題的根源在於現有法律法規落後於「網際網路+」新業態的發展，對於「網約工」的新型用工方式缺乏明確規定。目前，勞社部發（2005）12號文《關於確立勞動關係有關事項的通知》，是當前勞動關係認定的主要依據。但「網約工」在工作時間、接受管理、報酬方式等方面差異較大。一旦有爭議，僅依靠12號文來認定比較困難。此外，有些網約平臺從商業利益出發，會與「網約工」籤訂書面協議來排除勞動關係、規避成本，也為勞動關係認定帶來了障礙。

2.群體權益維護缺乏必要的組織基礎勞動關係的不明確、不完善使「網約工」勞動權益保護缺乏制度基礎，另一方面，「網約工」群體也缺乏勞動權益維護的組織基礎。正是這種低門檻的就業，「網約工」以全職和兼職的身份進入到各個行業，較低的就業門檻，意味著這一群體的地位相對弱勢，他們更加看重自身的物質利益和應有權益，當利益受損時，也會更為激烈地加以維護。同時，處於快速拓展期的「網際網路+」企業本身勞動風險比較大，一旦出現問題，往往觸及勞動權益底線。依靠「網約工」個體的力量，難以有效維護自身權益，有必要加以組織，有序、有效維權。這種組織不應是老鄉會等自發組織，而只應該是現代工會。但實際上，社會保障差是「網約工」普遍擔憂的長期性問題，但實際上，「網約工」群體幾乎是工會組織覆蓋的空白。

「網約工」群體之所以沒有工會，既與勞動關係不明確有關，也與新業態偏個體化的生產方式有關，還與「網約工」自身缺乏現代組織意識有關。以外賣騎手為例，他們絕大多數是外地來打工的青年農民工，以賺錢為第一要務，在上海的生活孤獨而單調，主要的心理歸屬還是家鄉與家庭。除了公司和老鄉，他們在上海沒有更多的社會關係，習慣於個體化的工作、生活，沒有組織或參加工會、集體維權的意識。上海部分區嘗試針對專送騎手成立行業工會，但在大部分區，尤其是電商平臺旗下的專職眾包騎手，更有必要成立工會。

（二）「網約工」的綜合治理存在無序現象

1.外賣騎手的交通違規現象較為突出

如前所述，近四成的外賣騎手曾經因違反交通規則而被罰過款，同時，近一半調查對象表示可能會違反交通規則。與此相對照，交通管理部門的統計數據顯示，自2018年12月至2019年8月25日，長寧區外賣騎手被執法處罰581起，其中「餓了麼」被處罰323起，「美團」217起。而同期7家快遞單位的騎手總計被處罰的記錄不過62起。

這一問題看似與外賣騎手一直在路上的特殊工作方式有關，但快遞騎手的低處罰記錄顯示不僅如此。快遞騎手與快遞公司的勞動關係更為正規，但合同籤訂率更高的專職外賣騎手因違反交通規則被罰款的比例（39.4%）更高於眾包騎手（34.5%），意味著勞動合同也可能不是主要影響因素。問題的關鍵在於電商平臺「胡蘿蔔+大棒」式的激勵機制。按照這一遊戲規則，接單送單越多，收入越高；同時每一單不能超時送達，否則就要罰款。因此，外賣騎手為保證及時送單，就可能會違反交通規則。這一激勵機制與騎手最根本的利益直接掛鈎，具有強大的影響力。快遞騎手的時間限制比較寬鬆，所以不用因搶時間而違反交通規則；專職騎手則由於每天的總工作時間有限，需要在單位時間內送更多的單以提高收入，因此反而比眾包騎手的被罰款率更高。

2.「網約工」群體的治安管理隱患較多

作為領域廣闊、種類繁多的新用工方式，「網約工」群體中也存在著較多的社會治安隱患。長寧區檢察院自2019年1月1日至今共受理了「網約工」犯罪案件66件，涉案人數共75人，主要表現為侵犯公民人身權利/民主權利類、侵財類和妨害社會管理秩序類三大類。其中，最多的是傳播淫穢物品牟利（46件），其次是盜竊罪（7件），之後是故意傷害和偽造、變造、買賣身份證件各3件。涉案75人中，主要為80後、90後的中青年群體，其中90後多集中在利用網絡直播平臺實施的傳播淫穢物品牟利罪中；在文化程度上，被告人多集中於初中和大專水平，少數為小學和本科學歷；職業方面，皆為外來勞務工人員，無固定職業。涉案人的基本特徵與外賣騎手大致相似。在不同的服務領域，眾包模式的外賣騎手和網約車司機都可能存在認證造假問題，網約開鎖存在盜竊財物、人身傷害等風險，閃送跑腿可能成為毒品等違法物品交易的渠道，網絡直播、網約美容等則可能成為涉黃犯罪的平臺。

眾多的治安隱患首先與「網際網路+」新業態的快速發展有關，這一過程產生了許多新的混合地帶、灰色區域，傳統政府監管一時間難以覆蓋，客觀上為違法犯罪行為的產生提供了更大空間。其次，部分電商平臺企業或者出於謀利目的，或者由於能力不足，未能盡到自我有效管理的職責，一定程度上助長了違法行為。再次，「網約工」群體本身也存在某些可能傾向於違法的因素。「網約工」大多是文化水平較低的外來務工年輕人，他們的社會經濟地位較低，工作不固定，收入不穩定，缺乏制度性社會保障；他們更看重金錢收益，對城市沒有歸屬感，缺少社會支持網絡，也幾乎沒有家庭、社區和正式組織的約束；他們法律意識淡薄，作為年輕人，面對多樣化的網絡環境和金錢誘惑，分辨是非和控制欲望的能力較弱。所有這些，使他們在特殊情境下，更可能走上犯罪道路。

3.「網約工」群體的居住管理有待加強

問卷調查顯示，外賣騎手中，辦理居住證或臨時居住證的比例不是很高。此外，大部分人租房居住，且普遍與人合租，並可能存在多人群租現象。這意味著，對「網約工」群體的居住管理有必要進一步加強。

具體分析，許多「網約工」之所以不辦理居住證或臨時居住證，或者是對相關制度政策不了解，或者雖然對政策有所了解，但不想去辦理。不想辦理的可能至少有二，一是不願受到更多束縛，希望保持更大的自由空間；二是感覺辦了也意義不大，認為自己很難或不可能留在上海、成為新上海人，上海只是一個自己賺錢的場所，自己也只是上海的過客。對於文化水平不高的外來青年農民工來說，通過居住證積分制度拿到上海戶籍可能是一件極其困難因而也不值得去爭取的事情。但從人口管理的角度，無論有沒有可能拿到上海戶籍，都需要辦理居住證或臨時居住證。

合租、群租現象只是「網約工」作為「謀生型」勞動者儘可能節約生活成本的表現之一。以外賣騎手為例，其平均約7000元的月收入，在去掉約3200元的平均開銷後，其實剩餘並不多，而最大的開銷就是每月平均約1800元的租房支出。「網約工」群體的首要目標是賺錢攢錢，這也是其最主要的利益訴求。為此，他們希望工作量更大、工作時間更長，並節衣縮食、減少娛樂，合租或群租也是降低租金的必然選擇。就此而言，在城市包容發展的背景下統籌兼顧「網約工」等低收入群體居住需求任重道遠。

三

「網約工」群體服務管理的對策建議

近年來，圍繞加強「網約工」規範管理，長寧區相關部門積極探索，推出了一些具體做法，形成了自身工作特色，區法院成立上海首個網際網路審判庭，探索「網際網路案件網上審」，建立糾紛案件「產生在網上，化解在網上」的審判新模式。區交警總隊2019年3月18日發布《關於運用電子標識技術查處外賣、快遞電動自行車交通違法執法指引（試行）》，推廣運用電子表示技術（PFID）查處外賣、快遞行業安裝電子號牌電動自行車各類交通違法行為。區市場監督管理局指導相關電商平臺推出食品安全標籤，以確保外賣食品在派送過程中不被打開等等。在此基礎上，長寧區圍繞積極推動「網際網路+」新業態持續健康發展和切實加強「網約工」群體規範管理工作的雙重目標，進一步開拓思路、大膽創新，針對當前「網約工」群體服務管理方面的突出問題，兼顧「網約工」群體、電商平臺等用人單位、相關政府部門以及上位法規制度等多種主體，藉助自我管理、組織管理、企業管理、社區管理、政府監管等多個角度，運用道德自律、教育培訓、政策宣傳、制度完善、基層自治、協商共治、專項治理、法治保障等多種手段，探索形成一批「網約工」群體服務管理創新舉措與有效機制，為全市「網際網路+」新業態新模式下非正規就業服務管理工作提供借鑑。具體對策建議如下：

（一）推進網際網路公司規範管理。一是加強企業責任意識。強化對「網際網路+」新業態企業的嚴格監管，督促企業履行主體責任、承擔社會責任，對平臺上的業務行為進行有效管理。二是健全管理制度體系。完善技術手段，嚴格管理流程，督促平臺企業建立健全「網約工」準入審核、日常管理、投訴舉報、責任追究系列制度。三是主動籤訂勞動合同。企業應積極主動與「網約工」籤訂勞動合同或協議，支持工會組織開展活動，切實保障「網約工」的合法勞動權益。四是轉變組織管理理念。改變原有「胡蘿蔔+大棒」式的簡單管理思維，強化「以人為本」的人性化管理理念，增進「網約工」對職業和單位的歸屬感。五是完善績效考核機制。建立科學高效的任務分配機制和獎懲平衡的績效考核機制，如將交通安全等指標也納入考核體系，並與收入掛鈎，逐步提高「網約工」收入與福利待遇。

（二）維護「網約工」群體合法權益。一是發揮黨團組織政治引領作用。藉助區域化黨建組織體系，挖掘「網約工」中的黨員、團員資源，針對無固定工作、無固定居所的「網約工」特點，通過「網際網路+黨建」的運用，為「網約工」流動黨團員開展組織生活等提供便利，確保流動黨團員「離鄉不離黨，流動不流失」。二是推動建立工會組織。支持、引導「網約工」成立或參加工會組織，鼓勵行業工會、企業工會、社區聯合工會在組織管理、權益維護方面積極作為。三是支持自我組織管理。支持、引導「網約工」群體基於老鄉、同學、同事等關係建立的各類自組織，鼓勵其開展自我服務、自我教育、自我管理。四是創新糾紛解決機制。藉助長寧特色網際網路法庭，探索專門涉網勞動爭議糾紛解決機制，通過網絡技術與司法實踐的深度結合，實現維權便利化。五是強化法律援助服務。將「網約工」群體納入法律援助範圍，為其提供免費的法律諮詢與幫助，為符合條件的「網約工」群體開通法律援助綠色通道。

（三）推動「網約工」群體社會服務。一是落實基本公共服務。堅持基本公共服務均等化的理念，切實保障「網約工」群體享受教育、衛生、文化、體育等基本公共服務資源的合法權利。二是完善社會保險體系。鼓勵並支持保險公司針對「網約工」群體的特定風險需求創新意外險、第三方責任險、企業強制責任險等保險產品，推動建立健全網絡靈活就業社會保險制度。三是推進「網上社保」創新。適應數字經濟新業態發展要求，推行「網上社保」，建立統一社會保險公共服務平臺，創新社會保險經辦服務管理模式。四是強化培訓宣傳教育。政府、企業、社區、社會組織通力合作，加強對「網約工」在法律觀念、交通法規、文明素質、職業提升等方面的培訓宣傳教育。五是促進社區包容和諧。依託社區黨組織、居委會，引導「網約工」參與社區活動，推動鄰裡友好交往，促進其融入本地社區和上海城市社會。

（四）強化「網約工」群體社會治理。一是加強人口服務管理。加大對居住證、臨時居住證辦理的宣傳力度，積極鼓勵、幫助「網約工」辦理有關證件，強化以居住證為核心的人口服務管理。二是推廣電子號牌制度。針對外賣、快遞騎手交通違法較多等問題，推廣「一車一證一碼」電子號牌，通過智能感知、及時處置，從源頭遏制騎手騎行亂象。三是實施交通積分制度。交管部門與網絡平臺合作建立「積分制度」，對「網約工」違反交通法規的行為進行扣分，配以相應的配套處罰措施。四是構建綜合評價體系。對接網際網路平臺，建立綜合評價體系並根據平臺用戶評價內容，對「網約工」違法違規行為提前介入、及時監管。五是建立黑名單制度。政府部門與各類平臺企業加強協作，建立健全「網約工」黑名單、交通違法的信用評價機制，並加大宣傳教育力度，強化對極少數人員的外在約束。六是推動基層群防群治。充分發揮「網約工」走街串巷流動性大，較為熟悉負責區域人情、地情的特點和優勢，吸引「網約工」參與到群防群治工作中，使之成為平安建設的守護者、見義勇為的示範者、服務社會的志願者，為平安建設注入源源動力。

（五）健全「網約工」相關法律法規。一是明確新型勞動關係。清晰界定勞動關係、勞務關係、僱傭關係以及民事合作關係的邊界，為「網約工」勞動權益保護和勞動糾紛處理提供依據。二是強化權益法治保障。探索建立不以標準勞動關係為前提的社保類型，優先強化「網約工」在薪酬構建、勞動時間、休息休假等基本權益的保障。三是完善相關管理規定。與現行勞動法、民法和社會保險法相配合，積極探索適用於「網約工」管理規定，促進「網約工」群體健康良性發展，優化區域營商環境。

作者：長寧區委政法委課題組

編輯：趙欣、專題統籌：秦前松