圖一 全國工商和市場監管部門查處壟斷案件的類型
圖二 全國工商和市場監管部門查處壟斷案件違法行為類型
《反壟斷法》施行十年來，全國工商和市場監管部門依據《反壟斷法》，負責查處壟斷協議、濫用市場支配地位壟斷行為。為了增強實際操作性，總局在完善立法方面同樣做了大量工作，先後頒布多個部門規章和規範性文件，並成功指導省級工商和市場監管部門查處大量壟斷案件，其中不乏具有開拓性或者典型性案例。
截至目前，「競爭執法公告」只涉及壟斷協議案件和市場支配地位濫用案件，尚未公布行政壟斷案件，所以本課題將其排除在研究範圍之外(見圖一)。在所有壟斷案件中，濫用市場支配地位案件佔50.91%，壟斷協議案件佔49.09%。
綜合所有壟斷案件具體違法行為類型，20件案件涉及市場分割壟斷行為，佔36.36%，位列第一；19件案件涉及附加不合理的交易條件壟斷行為(其中8件為搭售壟斷行為)，佔34.55%，位列第二；5件案件涉及限定交易壟斷行為，5件案件涉及聯合抵制壟斷行為，分別佔9.09%，並列第三；4件案件涉及限制生產數量壟斷行為；3件案件涉及差別待遇壟斷行為；2件案件涉及拒絕交易壟斷行為(見圖二)，個別案件跨兩種類型。
全國工商和市場監管部門查處壟斷案件違法行為類型
值得注意的是，利樂公司壟斷案除了涉及搭售、限定交易的壟斷行為，也是我國反壟斷執法部門首次將「忠誠折扣」作為《反壟斷法》第十七條第一款第(七)項「國務院反壟斷執法機構認定的其他濫用市場支配地位的行為」予以規制。
(一)壟斷協議案件
1.執法回顧
綜觀我國《反壟斷法》實施十年的發展歷程，全國工商和市場監管部門在規制壟斷協議方面取得明顯成效。
一是出臺配套規定。自《反壟斷法》頒布以來，總局先後出臺《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》《關於禁止濫用智慧財產權排除、限制競爭行為的規定》等一系列配套規定。這些配套規定有效保證《反壟斷法》的實施，並在具體的壟斷協議規制方面起到了重要作用。
二是執法效果良好。總局「競爭執法公告」中公布的壟斷協議案件共有27件，均為橫向壟斷協議案件，其中分割銷售市場或者原材料採購市場的案件最多，達20件，聯合抵制交易、限制商品的生產數量或者銷售數量案件分別有5件和2件。同時，在建材、保險等壟斷高發行業，經營者之間達成橫向壟斷協議以實施壟斷行為十分常見。有鑑於此，總局充分調動執法力量、積極運用執法經驗、靈活運用執法手段，對經營者之間達成的壟斷協議行為進行強有力的規制，以達到肅清市場，促進市場公平競爭之目的。
三是執法透明度不斷加大。總局將辦結的反壟斷案件處罰決定全部公開，涉及終止調查決定、中止調查決定以及多種處罰措施。這些處罰決定有利於企業理解和把握《反壟斷法》的執法標準，調整其商業決策和行為，以達到合規的目的。公開處罰決定也有利於普及和宣傳《反壟斷法》，是「執法就是最好的普法」的最好體現。
2.執法特點
一是在執法思路上，注重以《反壟斷法》理論指導實踐。工商和市場監管部門執法隊伍的理論基礎不斷鞏固、提高，在面對新型、複雜、疑難案例時體現了其專業的《反壟斷法》理論功底和應用能力。
在山東臨沂25家會計師事務所壟斷協議案中，被處罰的會計師事務所分批通過不同渠道尋求法律救濟，向不同的行政複議機關提出複議，向人民法院提起行政訴訟。而所有的複議和法院判決最後完全維持了山東省工商局的行政處罰決定，反映出山東省工商局在對反壟斷法律整體理念的把握上十分精準。山東省工商局還從數學角度對分配方案中各項指標進行科學分析，得出該方案顯失公平、限制經營者正常經營的結論。
二是在執法手段上，實現剛柔並濟的靈活執法。全國工商和市場監管部門在進行反壟斷執法時積極與相關部門、企業交流，引導企業配合調查，善於運用各種反壟斷協商制度。
執法部門多次勸導涉事企業無果，對不予配合的企業處以罰款，則體現執法部門執法策略與執法權威並重。在安徽支付密碼器壟斷協議案中，辦案機關在對信雅達公司進行案件前期核查時，多次向其宣傳法律法規，積極引導相關企業自糾自查，在其拒不接受執法調查時對其處罰，體現了剛柔並濟的執法藝術。
三是在執法程序上，嚴格遵循法定程序、保障當事人合法權益。全國工商和市場監管部門在查辦壟斷協議案件的執法過程中，嚴格遵循法定程序，對執法細節妥當處理，充分保障當事人的合法權利。
在湖南百旺金賦科技有限公司與湖南航天信息有限公司壟斷協議案的處罰決定書中，辦案機關通過表格的形式，一目了然地反映了兩個當事人在不同銷售區域的銷售數量變化情況，十分清楚地用數據說明了分割銷售地域市場壟斷協議所帶來的直接後果。湖南省工商局在重點關注兩個當事人分割市場行為之後，又查實兩個當事人在IT外包服務市場的不當行為，從而進一步論證了壟斷行為所造成的損害後果，即對IT外包服務市場的競爭及納稅人利益造成了損害，體現了工商和市場監管部門對反壟斷執法程序各個細節慎重對待的態度。
(二)濫用市場支配地位案件
1.執法回顧
一是出臺一系列配套規定。《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》《關於禁止濫用智慧財產權排除、限制競爭行為的規定》等配套規定，不僅為經營者規範自己的行為提供了相關指引，還對反壟斷執法部門依法查處濫用市場支配地位案件提供了操作指南。
二是執法效果良好。總局「競爭執法公告」中公布的濫用市場支配地位共28件。其中，查處沒有正當理由、搭售商品或者在交易時附加其他不合理的交易條件的案件共19件；查處沒有正當理由、限定交易相對人只能與其進行交易或者只能與其指定的經營者進行交易的案件共5件；查處沒有正當理由、對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇的案件共3件；查處沒有正當理由、拒絕與交易相對人進行交易的案件共2件；1件案件被認定具有「其他濫用市場支配地位行為」(個別案件跨兩種類型)。反壟斷執法部門對濫用市場支配地位行為進行嚴厲懲處，不僅有利於及時糾正、合理規範、明確指引經營者的市場競爭行為，而且有利於公平、高效之市場競爭機制的充分構建。
三是執法透明度不斷加大。在湖南鹽業股份有限公司永州市分公司壟斷行為案中，湖南省工商局首次公開違法所得計算方法，把能單獨計價的被強制搭售產品的進銷差額減去稅費作為違法所得予以全部罰沒。湖南省工商局公開違法所得計算方法與數據，將反壟斷執法的透明度提升到新高度。
2.執法特點
一是在執法策略上，反壟斷分析框架與個案實際情況有效結合。經過長期執法實踐，工商和市場監管部門就濫用市場支配地位案件形成一套較為成熟的執法框架，即先界定相關市場，再在此基礎上認定涉案經營者是否構成市場支配地位，然後判斷具有市場支配地位的經營者是否實施了濫用行為，最後分析濫用行為是否排除、限制了相關市場的競爭。這樣一種「四步走」的基本分析框架貫穿於反壟斷執法分析過程中。在此分析框架中的每一個環節也都有其相對特定的分析模式，很好地結合了學理有關濫用市場支配地位行為的定性和構成要件判定。此外，在具體案件的執法過程中，工商和市場監管部門並非統一、僵硬地遵循現有模式，而是結合個案進行綜合分析，以真正實現《反壟斷法》的宗旨和目標。
在四川久遠銀海暢輝軟體有限公司濫用市場支配地位案中，四川省工商局首先依據《國務院反壟斷委員會關於相關市場界定的指南》，從需求者角度進行需求替代分析，進而界定相關市場。其次，從當事人在相關市場中的市場份額、兩定機構對當事人依賴程度、其他經營者進入相關市場的難易程度三方面認定當事人在廣元市轄區範圍內的醫保支付軟體市場上具有市場支配地位。再其次，從當事人的違法行為、無正當理由兩方面認定當事人濫用其在廣元市醫保支付軟體市場的支配地位，搭售加密鍵盤和讀卡器。最後，從破壞廣元市加密鍵盤和讀卡器銷售市場的競爭秩序、限制兩定機構的選擇權、損害廣元市兩定機構的合法利益三方面對當事人違法行為的危害性作出分析。
二是在執法方式上，根據執法對象特點予以有針對性的分析判斷。全國工商和市場監管部門在濫用市場支配地位的執法過程中，同時注重根據執法對象的特點、執法對象違法行為的性質與危害程度等因素予以有針對性的分析判斷。
在中國農業銀行內蒙古分行壟斷案中，農行內蒙古分行積極配合公訴機關的調查，認識到其行為對「金融扶貧富民工程」貸款市場競爭秩序產生不良影響，涉嫌濫用市場支配地位，並於2016年10月10日召開全區農行視頻會議，要求下屬支行停止辦理農牧戶貸款代理保險業務，採取退還保費、建立農牧戶陽光辦貸卡制度等措施積極整改，並表示將進一步採取有效措施消除其涉嫌壟斷行為產生的後果。內蒙古自治區工商局鑑於當事人積極配合調查並積極消除不良後果，於2018年1月8日對農行內蒙古分行作出中止調查決定。
全國工商和市場監管部門反壟斷典型案例評析
(一)壟斷協議案件
1.江蘇連雲港混凝土壟斷協議案
【案情簡介】
2009年3月3日，江蘇省連雲港市建築材料和建築機械行業協會混凝土委員會以行業自律為名，牽頭組織市區16家預拌混凝土企業召開會議，制定預拌混凝土企業行業自律條款及檢查處罰規定。協議確定了工程分配、工程檢查及違規處罰的具體細則。協議還統一了預拌混凝土的銷售價格，如果成員單位私自下調價格，協會將予以處罰。行業自律條款訂立後，即著手實施。協議實施期間，有會員企業因擔心協會處罰，不敢與某施工企業訂立混凝土銷售合同，致使項目停工。施工企業向工商和市場監管部門投訴，導致案發。
對參與籤訂壟斷協議的其他企業，江蘇省工商局認定，預拌混凝土企業達成的分割銷售市場的壟斷協議，違反《反壟斷法》第十三條第一款第(三)項的禁止性規定。考慮到在案件調查中，當事人能夠及時反映行業情況，積極配合調查取證，及時中止違法行為，依據《反壟斷法》第四十六條的規定，江蘇省工商局決定責令相關當事人停止違法行為，沒收違法所得，並處以相應罰款。
【案例評析】
本案最為棘手和突出的是法律適用問題。《反壟斷法》第四十六條規定：「經營者違反本法規定，達成並實施壟斷協議的，由反壟斷執法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，並處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實施所達成的壟斷協議的，可以處五十萬元以下的罰款。」對壟斷協議進行處罰，必須確定「上一年度銷售額」，確定「違法所得」。其中，違法所得的認定是本案最大的難點。預拌混凝土的成本隨規格、季節、施工條件等諸多因素在變化，比一般工業產品成本變化快，幅度大，體現的變量多。再加上行業普遍存在的墊資現象，貨款回收時間、價格和數量都不確定，江蘇省工商局在確定部分企業的違法所得方面付出了很大的努力。
作為《反壟斷法》施行兩年多後工商和市場監管系統辦結的第一起行政處罰壟斷案件，該案具有重要意義。此案在打破地方封鎖、打擊分割市場行為等方面具有很好的警示作用，這也是工商和市場監管部門貫徹中央文件精神、服務地方經濟發展的一大舉措。江蘇省工商局在國家工商總局授權下依法查處此案，不論是前期調查取證，還是後期作出行政處罰決定，都較為規範詳細，為全國工商和市場監管部門查處壟斷案件開了一個好頭。
2.安徽支付密碼器壟斷協議案
【案情簡介】
2010年12月7日，信雅達公司、兆日公司、海基業公司3家涉案公司和安徽省20家銀行業金融機構共同參加人民銀行合肥中心支行組織召開的安徽省支付密碼推廣工作會議，就安徽省支付密碼器銷售市場分配、產品型號、市場價格、推廣宣傳、銷售措施、培訓及相關費用等事項達成一致意見。3家涉案公司按照市場分配方案劃分銷售對象，與銀行業金融機構籤訂協議，供貨由其代售。實施過程中，信雅達公司與兆日公司、海基業公司向相對應的銀行業金融機構不交叉供貨，在安徽省分割了支付密碼器銷售市場。在2011年至2012年期間，統一固定支付密碼器售價為520元/臺。2012年12月4日，3家公司及20家銀行業金融機構參加人民銀行合肥中心支行組織的會議，統一將支付密碼器售價調整為400元/臺。
安徽省工商局認為，當事人在安徽省分割支付密碼器銷售市場持續5年，時間久、數量大、價格高、違法所得較大，侵害了消費者合法權益，依據《反壟斷法》第四十六條第一款的規定，責令當事人停止違法行為，沒收違法所得，並對當事人處以相應罰款。
【案例評析】
本案體現出多方面的複雜性：既涉及《反壟斷法》中的實體問題，也有執法機構間管轄權的劃分問題；既有不同執法機構之間的管轄權劃分問題，也有同一執法機構內部管轄權的劃分問題；既有經營者的壟斷行為問題，也有行政壟斷問題；既有賣方的壟斷協議問題，也有買方的壟斷協議問題；既涉及對壟斷協議的認定問題，也涉及對壟斷協議違法性的評價問題。
僅就壟斷協議的認定而言，本案屬於涉及政府行為的「類軸輻卡特爾」。軸輻卡特爾(Hub & Spoke Cartels)是一種特殊的壟斷協議形式。具有競爭關係的經營者之間雖然看似沒有直接進行信息交流，但其作為「輻條」(Spoke)通過第三方「輪軸」(Hub)實現了間接的信息交流，進而達成壟斷協議。在這樣一個架構中，「輪軸」起到了非常重要的作用。從本案的處罰決定書可以看出，人民銀行合肥中心支行在本案中扮演著較為特殊的角色。即使3家公司並未直接達成書面或口頭的壟斷協議，但其借人民銀行合肥中心支行召開會議及印發相關文件的契機，直接或間接進行意思交流，並在事實上實施分割市場的行為，這種「類軸輻卡特爾」的行為同樣違反了《反壟斷法》。在反壟斷案件中，政府行為涉嫌構成行政壟斷，並不能成為經營者行為不違法或無須承擔責任的理由。
3.湖南長沙工商稅控服務壟斷協議案
【案情簡介】
自2016年4月1日至19日，經湖南百旺金賦科技有限公司長沙市場部負責人劉某提議，湖南百旺金賦科技有限公司、湖南航天信息有限公司先後經過4次協商，於2016年4月19日在湖南航天信息有限公司辦公場所就長沙市範圍內的增值稅發票系統銷售和服務籤訂增值稅發票管理系統推行服務範圍區域劃分協議。協議約定：營改增存量戶、新進戶、稅控機改造戶均按照行政區域5∶5的比例劃分。雙方共同提供服務的地區，原則上按照各半比例控制。雙方還約定，如果納稅人特定選擇服務單位的，雙方應遵循納稅人自願選擇的原則。
湖南省工商局認為，百旺金賦與湖南航天兩家公司的行為違反《反壟斷法》第十三條第一款第(二)項和《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》第五條第(一)項的規定，構成劃分商品銷售地域的壟斷協議行為。鑑於當事人積極配合調查，並主動改正壟斷協議行為，根據《反壟斷法》第四十六條第一款的規定，湖南省工商局對當事人作出責令停止違法行為、沒收違法所得、處以罰款的行政處罰。
【案例評析】
為了規避反壟斷法律風險，具有競爭關係的經營者在訂立與實施橫向壟斷協議時所採取的措施日趨隱蔽。一方面，相關經營者常常通過口頭協議、行業內部年會、國外會議等隱秘方式確定橫向壟斷協議的具體內容與實施細則，導致反壟斷執法部門與司法機關難以獲得協議存在的充足證據材料；另一方面，橫向壟斷協議的參與主體常常通過虛構、粉飾、篡改協議訂立目的與實施效果的方式，意圖使壟斷協議在表面上符合反壟斷豁免構成要件。
由本案案情可知，兩家公司達成並實施的橫向壟斷協議在事實上造成長沙市增值稅發票系統銷售和服務市場被對半分割的局面，因而該壟斷協議嚴重限制乃至排除此相關市場的競爭，導致市場失去優勝劣汰的機制，進而使社會資源無法得到優化配置。該橫向壟斷協議還剝奪了消費者的自由選擇權，不但沒有讓消費者受益，而且促成協議參與方共同實施違規收費行為，嚴重損害了消費者的合法權益。基於此，湖南省工商局對本案作出的行政處罰定性準確，兩家公司達成的該協議不應得到反壟斷豁免。
(二)濫用市場支配地位案件
1.利樂濫用市場支配地位案
【案情簡介】
2009年至2013年，利樂在提供設備和技術服務過程中，藉助其市場支配地位，以多種方式對用戶使用包裝材料施加限制和影響，加深客戶對利樂包裝材料依賴程度或延續對其使用習慣，進而實施無正當理由的搭售行為。2011年，利樂利用其作為紅塔牛底紙產品唯一客戶的優勢，與紅塔達成排他性約定，限制紅塔與其他包材廠商就牛底紙項目進行合作。2012年3月，利樂限制紅塔使用非利樂專有技術信息，對紅塔向其競爭對手提供牛底紙構成影響。2009年至2013年期間，利樂利用「忠誠折扣」將客戶不可競爭部分需求捆綁可競爭部分需求，與其他折扣疊加運用，短期內對競爭對手造成封鎖。
國家工商總局認為，2009年至2013年期間，利樂利用其在中國大陸液體食品紙基無菌包裝的設備市場、紙基無菌包裝設備技術服務市場和紙基無菌包裝材料市場的支配地位，實施沒有正當理由搭售、沒有正當理由限定交易以及排除、限制競爭的「忠誠折扣」行為，構成《反壟斷法》第十七條第一款第(四)項、第(五)項和第(七)項規定的濫用市場支配地位行為。依據《反壟斷法》第四十七條的規定，總局責令利樂停止違法行為，處以2011年度在中國大陸相關商品市場銷售額7%的罰款。
【案例評析】
相關市場界定在具體的執法以及實務操作過程中，要初步確立產品和地域範圍，也就是所謂確立臨時相關市場。在初步確立臨時相關市場後，需要通過替代性分析方法進行具體界定，其中需求替代為主要分析方法。具體到利樂案中，國家工商總局在需求替代分析中更注重對商品特徵和用途、消費者偏好以及消費者轉移成本的分析。在相關地域市場的界定中，國家工商總局主要從商品的主要銷售區域和運輸成本兩方面進行需求替代分析。此外，國家工商總局還運用了供給替代分析方法。
2.吳江華衍水務有限公司濫用市場支配地位案
【案情簡介】
吳江華衍水務有限公司通過原吳江市人民政府的授權，獲得江蘇省蘇州市吳江區的供水特許獨家經營權，經營期限30年，是吳江區所轄區域範圍唯一的供水特許經營者。當事人在供水經營中，利用其在吳江區範圍內公共自來水供水服務的支配地位，明示或暗示房地產開發企業將給水安裝工程、二次供水工程、接水裝表工程等交由其全資子公司吳江華衍建築工程安裝有限公司或其指定的企業施工；對供水工程所需的水錶、管材等主要材料和設備，要求房地產開發企業、施工單位必須使用當事人提供或指定的品牌。
江蘇省工商局認為，當事人在交易過程中附加的上述不合理交易條件，使房地產開發企業在供水工程施工單位的選擇、材料設備的採購等方面沒有自主選擇權，破壞了公平競爭的市場秩序，違反《反壟斷法》第十七條第一款第(五)項的禁止性規定。根據《反壟斷法》第四十七條之規定，該局責令當事人停止違法行為，並處以2014年度銷售額7%的罰款。
【案例評析】
吳江華衍水務有限公司濫用市場支配地位案是一起典型的公用企業濫用市場支配地位案件。在這類案件中，界定相關市場和衡量反競爭效果是認定此類違法行為的難點所在。江蘇省工商局在查辦此案時清晰地分析了相關市場和反競爭效果，使該案成為我國規制公用企業濫用市場支配地位的典型案例。
一是關於相關市場界定。在認定公用企業濫用市場支配地位時，反壟斷執法部門應重點界定相關地域市場，這是由公用企業及其所屬行業的經濟特性所決定的。公用企業具有規模經濟與網絡經濟的特點，使其所處的行業具有經濟學上的自然壟斷特性。自然壟斷特性一般體現在該行業一定區域內只能或者只宜由一家經營者開展相關業務，否則會造成資源的浪費。因此，就相關市場而言，相關地域市場的大小決定了公用企業相關市場支配地位的適用範圍。本案當事人華衍水務公司通過與江蘇省吳江市政府籤訂吳江市區域供水特許經營協議，獲得了蘇州市吳江區內30年的供水特許獨家經營權，因此可以判定相關地域市場為蘇州市吳江區行政所轄地域範圍。
二是關於反競爭效果的衡量。供水行業由於其自然壟斷的屬性，由一個或者少數幾個經營者提供相應服務往往更具有經濟效率，但這並不代表該行業的所有服務或者所有階段都適用這個原則。公用企業引入競爭已成為通行做法，也與當前民營化的趨勢相符。因此，反壟斷執法部門在對公用企業進行反壟斷執法調查時，會考量其行為是否有減損競爭的效果。華衍水務公司在提供供水服務的同時，要求用戶必須接受其指定的公司設計和安裝供水設施，無疑導致減損此市場公平競爭的效果。此外，從消費者利益的角度出發，本案中，由於華衍水務公司是供水服務市場的唯一經營者，所有用戶用水需向其申請。作為用戶的房地產公司原本希望自主採購市場上符合標準的設備以減少成本，但迫於華衍水務公司的市場支配地位，只能接受其指定的施工單位，這顯然侵害了用戶的自主選擇權，損害了消費者的合法權益。
(摘編自浙江理工大學《國家工商機關反壟斷執法十周年的經驗總結與對策建議——基於「競爭執法公告」案例的研究》)