前言
２０１９年１２月１０日，最高人民法院舉辦新聞發布會，發布《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱「行政協議解釋」）及１０個參考案例。筆者團隊辦理的案件——英德中油燃氣有限公司（以下簡稱「英德中油公司」）訴英德市人民政府（以下簡稱「英德市政府」）、英德市英紅工業園管理委員會（以下簡稱「英紅園管委會」）、英德華潤燃氣有限公司（以下簡稱「英德華潤公司」）特許經營協議糾紛一案入選參考案例之一。因篇幅所限，本文以該參考案例為視角，著重圍繞政府特許經營協議糾紛若干要點進行實務探析。
案情簡介
２００８年８月２０日，英德市建設局與中油中泰燃氣有限責任公司（以下簡稱「中油中泰公司」）籤訂《英德市管道燃氣特許經營協議》（以下簡稱《特許經營協議》）。同年８月２２日，英德市政府向英德市建設局作出批覆，同意將該市管道天然氣特許經營權獨家授予中油中泰公司，期限為３０年，至２０３８年８月２０日止。中油中泰公司組建英德中油公司負責經營涉案業務。２０１０年１２月２３日，英德市住房和城鄉建設局（以下簡稱「英德住建局」）向中油中泰公司發出《關於解除＜英德市管道燃氣特許經營協議＞的通知》（以下簡稱《通知》）。２０１０年至２０１１年間，英紅園管委會先後與英德中油公司籤訂《投資天然氣站項目合同書》（以下簡稱《項目合同書》）及相關補充協議等，就該公司在英紅工業園內的管道燃氣特許經營權具體實施，包括許可範圍、開發建設及經營期限、建設用地等進行約定。
２０１２年９月４日，英德市政府發布管道燃氣特許經營權招投標公告。華潤燃氣投資（中國）有限公司參與招標並中標，並於２０１３年２月２０日與英德市規劃和城市綜合管理局籤訂《英德市管道燃氣特許經營協議》，取得英德市現行行政轄區內（除清遠華僑工業園外）管道燃氣業務獨家特許經營權，有效期限為３０年，至２０４３年２月２０日止。該公司隨後成立英德華潤公司負責項目經營管理。英德中油公司因與英德華潤公司管道燃氣經營範圍發生爭議，多次以書面形式要求英德市政府、英紅園管委會進行協調未果，遂提起行政訴訟。
實務探析
筆者團隊於２０１６年接受英德中油公司委託後，經過縝密的分析和細緻的籌備，多次往返英德、清遠、珠海等地考察項目現場，召開論證研討會議，審慎確定代理方案和訴訟策略。在大量檢索司法案例、系統梳理裁判要點、細緻分析法律規定的基礎上，圍繞關鍵證據充分發表代理意見。在英德中油公司的大力支持與共同努力下，本案歷經清遠市中級人民法院一審程序、廣東省高級人民法院二審程序終於取得確認英德中油公司享有管道燃氣特許經營權的生效法律文書，為後續有關工作推進提供了有力的、堅實的裁判依據。終審判決內容主要包括：
１．確認英德中油公司籤署的涉案協議有效，確認英德中油公司在清遠華僑工業園英德英紅園規劃紅線範圍內有管道燃氣特許經營權（有效期至２０３８年８月２０日）。
２．確認英德市人民政府、英德英紅園管委會將英紅園規劃紅線範圍內特許經營權授予英德華潤公司的行為違法。
３．責令英德市人民政府、英德英紅園管委會採取相應的補救措施。英德華潤公司不服終審判決於２０１９年又向最高人民法院申請再審，筆者團隊繼續代理英德中油公司出庭參加再審審查的詢問程序，最高人民法院依法採納了英德中油公司的答辯意見，裁定駁回英德華潤公司的再審申請。
圍繞爭議焦點，本文從如下要點進行實務探析：
１．行政協議的界定
行政協議的界定向來是人民法院審理行政協議糾紛審判工作的關注要點。２０１５年５月１日起實施的《行政訴訟法》第十二條將行政協議納入行政訴訟的受案範圍，同日實施的《最高人民法院關於適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第十一條至第十六條進一步明確行政協議案件審理的相關內容。最新頒布的行政協議解釋則明確規定行政機關為實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政協議，亦進一步明確行政協議的範圍。
本案中，界定《項目合同書》及其補充協議屬於民事合同還是行政協議是爭議焦點。英德中油公司對此從行政協議四個要素構成分析：從主體要素而言，英紅園管委會屬於英德市政府授權在該區域範圍內行使行政管理職權的事業單位，為確保燃氣供應，其有權在法定職責範圍內就特許經營權的實施籤訂行政協議；從目的要素而言，英紅園管委會承擔園區燃氣供應等基礎設施的建設、管理等職能，係為實現行政管理目標；從內容要素而言，《項目合同書》及其補充協議與《特許經營協議》之間具有延續性，係為了實施《特許經營協議》，涉案特許經營權的權利來源是英德市建設局授予中油中泰公司的特許經營權；從意思要素而言，《項目合同書》及其補充協議的籤訂，系英紅園管委會和英德中油公司的真實意思表示。法院採納英德中油公司的意見，認定《項目合同書》及其補充協議屬於合法有效的行政協議。
２．行政優益權的行使
除前述四個要素之外，行政協議亦可從具有雙方意思表示的形式標準和行政機關被賦予行政優益權的實質標準兩方面進行識別。鑑於行政協議兼具公私兩屬性，行政優益權的行使應當受到嚴格的限制。一方面，既然行政機關選擇以締結行政協議的方式「替代」單方行政行為，則應避免再以單方行政行為徑令相對方無條件接受權利義務變動，協議履行過程的爭議應爭取在協議框架內解決，即慎用單方的行政優益權以避免動搖雙方法律關係的合意基礎。另一方面，若行政機關確需在協議框架外行使優益權則應堅持依法行政，嚴格遵循法定原則，即：一是合法行政原則，即行政機關應當是具有法定職權的主體；二是維護公共利益原則，即基於行政管理目標及公共利益目的，符合解除的法定條件；三是程序正當原則，即依法召開聽證會，並給予相對方陳述、申報意見的權利；四是比例原則，即將由此帶來的損害降到最低；五是信賴利益保護原則，即給予相對方合理補償。
本案中，法院採納英德中油公司的意見，認定《通知》不產生解除效力。理由包括：第一，本案不存在符合《特許經營權協議》約定的合同解除條件或者符合行政機關行使法定優益權的條件；第二、違反《市政公用事業特許經營管理辦法》規定，未召開聽證會，並給予相對方陳述、答辯的權利；第三、未給予行政相對方合理的補償；第四、中油中泰公司、英德中油公司持續不斷擴大投入進行管網建設的信賴利益應當予以保護。
３．特許經營權重複授予的判決類型
１９９０年１０月１日實施的《行政訴訟法》僅規定維持判決、撤銷判決、變更判決、履行判決四種判決類型。為滿足行政審判司法實踐的需求，２０００年３月１０日實施的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一次增加了「確認判決」這一判決類型。此後修訂實施的《行政訴訟法》在前述司法解釋的基礎上於第七十四條統一規定適用確認違法判決的五種情形，並於第七十六條規定人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告採取補救措施。該種判決類型為更好審理市政公用事業特許經營案件奠定了基礎。
管道燃氣特許經營涉及市政公用產品供應和服務的連續性與穩定性，關係使用市政公用產品的廣大人民群眾的服務需求和安全保障。對市政公用事業特許經營管理，應當秉持公共利益優先的原則。在監督行政機關依法行政的同時，既要保護案件當事人的合法權益，也要考慮此類案件涉及社會公共利益和公共安全的特殊性，尋求兩種利益的平衡，方能從根本上化解爭議。因此，在能源和公共基礎設施建設等領域，行政機關將同一區域內獨家特許經營權通過行政協議先後授予給不同的經營者，人民法院應當認定該行為屬於違約行為，並判決其承擔相應法律責任。
本案中，英德市政府及其公用事業主管部門、英紅園管委會就同一區域將具有排他性的獨家特許經營協議先後重複許可給不同的主體，違反了《特許經營協議》等約定，應當認定為違法。鑑於英德市政府、英紅園管委會對於英紅工業園內的管道燃氣經營權爭議的妥善解決，負有採取補救措施的義務，法院根據行政審判職能範圍和基於行政訴訟合法性審查的原則，判決其採取補救措施。
鑑於《行政訴訟法》第七十六條的規定是「可以」判決責令採取補救措施，導致司法實踐在審理市政公用事業特許經營案件時，存在僅作出確認行政行為違法的判決，卻不同時判令被告採取補救措施的情形。本案形成的裁判要點，有利於促使該類行政協議糾紛形成統一的裁判思路，督促行政機關依法行政，積極履行自身的法定職責，促進糾紛的實質性化解。
結語
本案作為最高人民法院發布的１０個行政協議解釋參考案例之一，對於各級人民法院審理行政協議糾紛的審判工作具有指導參考意義，即在能源和公共基礎設施建設等領域，行政機關將同一區域內獨家特許經營權通過行政協議先後授予給不同的經營者，人民法院應當認定該行為屬於違約行為，並判決其承擔相應法律責任。裁判結果反映出國家在切實保障相對方的行政協議合法權益、推進法治政府誠信政府建設、優化法治化營商環境、提高政府行政治理能力等方面的決心和舉措。
（作者：陳廣鵬、林生龍，廣東法制盛邦律師事務所）
【責任編輯 劉耀堂】