編者按 民法典的頒布,是新時代社會主義法治建設的重大成果,保障民法典切實實施成為各級機關的重要任務。檢察機關肩負維護國家法制統一實施的神聖職責,推動和保障民法典貫徹實施責無旁貸。圍繞如何在「四大檢察」中推動和保障民法典的實施,本期《檢察日報》「觀點·專題」約請最高檢第一檢察廳(普通犯罪檢察廳)、第六檢察廳(民事檢察廳)、第七檢察廳(行政檢察廳)、第八檢察廳(公益訴訟檢察廳)4位廳長深入研討,敬請關注。
轉變刑事檢察理念推動民法典有效實施
最高人民檢察院第一檢察廳廳長 苗生明
民法典的實施水平和效果,直接關係到人民群眾的切身利益和幸福生活,也是衡量檢察機關踐行以人民為中心、保障人民權益的重要尺度。廣大刑事檢察幹警應當積極轉變觀念,正確理解民法典的立法精神,把握核心要義,既關注原有條款變化,也關注創新內容補充,切實轉變理念推動民法典實施,滿足貫徹實施民法典對刑事檢察工作提出的新要求,以更好保障人民權益,助力新時代檢察工作創新發展。
一、進一步樹立公共利益保護、保障人民權益的理念。民法典順應了人民群眾更好維護自身權益的要求,成為新時代保護人民民事權利的重要法律依據。張軍檢察長指出,在貫徹實施民法典過程中,檢察機關有著雙重任務:一方面,檢察機關屬於機關法人,在從事民事法律活動時,也是民事主體,一定要模範遵守民法典,依照民法典規定享有權利、承擔義務;另一方面,作為司法機關,檢察機關要嚴格依法履職,防止不當履職侵犯民事權利,更要注重通過正確履職保護民事權利。新時代背景下,公共利益的內涵日趨豐富,對檢察權的行使提出了更高要求。檢察機關的各項職權均與民法典所描述的公共利益密切相關,刑事檢察、公益訴訟等工作則要進一步樹立公共利益保護、保障人民權益的理念,滿足公共利益、人民權益廣泛性、多樣性的需要,檢察權必須要隨之跟上。檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責任,刑事檢察則是檢察機關維護公共利益的最重要承擔者,刑事檢察工作更要注重通過正確履職保護民事權利、保護公共利益,切實保障民法典的順利正確實施,為人民群眾追求美好生活提供檢察制度保障。
二、進一步強化刑事訴訟中民事權利保護的意識和理念。要嚴格依法履行刑事檢察工作職能、職權,保護民法典所確立的民事權利不受侵犯、促進民事關係和諧有序。針對辦案實踐中涉及刑民交叉、刑事附帶民事訴訟、產權保護、國家賠償等案件中依然較為普遍存在的重打擊、輕保護問題,要充分發揮檢察監督的能動功能,通過檢察監督體現出法治體系中制度補益與規範完善發展,實現民法典在解決權利保護、新類型糾紛、社會行為導向、社會主義核心價值弘揚等領域良法善治的社會治理功能。要防止將民事、經濟糾紛當犯罪案件處理,嚴格把控罪與非罪的界限。要嚴格區分民事經濟糾紛和經濟犯罪、區分單位犯罪和個人犯罪、區分合法財產和違法犯罪所得、區分企業正當融資和非法集資等界限;嚴防刑事執法介入民事經濟糾紛、嚴防將民事責任變為刑事責任,嚴禁超標的、超範圍採取查封扣押凍結等刑事強制性措施。結合實施民法典契機,強化刑事訴訟中的民事權利保護,適時繼續發布涉民事權利保護典型案例,為各級檢察院提供參考指引,全面保護自然人、法人、非法人組織的正當民事權益不受侵犯,切實保障民法典「權利宣言書」的功效。
三、進一步強化平等保護的理念。民法典是一部體現對生命健康、財產安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴等各方面權利平等保護的民法典,「平等」與「保護」貫穿法典始終。刑事檢察要切實轉變司法理念,牢固樹立並強化平等保護理念指導檢察實踐,要按照張軍檢察長的要求,堅持各類市場主體堅持訴訟地位和訴訟權利平等、法律適用和法律責任平等、法律保護和法律服務平等,公有制與非公有制經濟一視同仁、平等保護民營經濟合法權益,落實「同城待遇」,堅決杜絕差異性、選擇性司法,堅持依法懲處與平等保護相結合,嚴格落實罪刑法定、疑罪從無、認罪認罰從寬等法律原則和制度,維護公平市場交易秩序、維護市場主體的平等地位,促進社會誠信建設,全力保障民法典為市場經濟護航。
四、進一步強化謙抑的刑事司法理念。要以實施民法典為契機,進一步強化謙抑的刑事司法理念,實現刑法自身有限性、經濟性、補充性和寬容性的謙抑要求。在辦案中要樹立刑事司法保障是對民事權利保護的底線救濟思維,要考慮適用民事法律能否準確認定行為性質,正確裁量案件,只有當行為的違法性達到刑事可罰的程度時,才能適用刑法。要堅持恢復性司法、和諧司法理念,把化解矛盾糾紛、減少社會對抗、犯罪損害修復等貫穿司法辦案的始終。要始終遵循罪刑法定、疑罪從無、從舊兼從輕等原則,做到寬嚴相濟,少捕慎訴。對於有關部門移送的相關刑事案件,既要嚴厲打擊侵犯民事權益的違法犯罪,又要考慮保護有關民事權益需要,依法審慎採取強制措施,防止刑法不當介入民事糾紛,做到不枉不縱,用刑法保障、促進民法典的實施。
五、進一步強化「四大檢察」融合發展的理念。學好用好民法典,不僅是民事檢察當前和今後一個時期的重要任務,更是「四大檢察」「十大業務」共同的政治責任和法律責任。將民法典全面落實到「四大檢察」「十大業務」實踐中,跨越公法和私法領域,必然要求「四大檢察」協同發力,共同構成檢察機關完整的法律監督體系。「四大檢察」之間具有法律監督屬性的共通性;功能作用上具有維護法律統一正確實施、維護公平正義的共同性;內容上具有交叉交融性。因此,我們要在法治廣闊視野上科學認識我國檢察制度,按照貫徹實施民法典對刑事檢察工作提出的新要求,強化「四大檢察」融合協同發展的工作理念。
堅持精準監督貫徹好民法典
最高人民檢察院第六檢察廳廳長 馮小光
張軍檢察長在最高人民檢察院工作報告中曾經指出,民事抗訴力求精準,要「聚焦在司法理念、政策導向、法律適用方面有創新、引領價值的典型案件,通過抗訴發揮對類案的指導作用,對確有錯誤的其他個案,以檢察建議等方式促進糾正」。故,精準監督的主要內涵是,尊重民事檢察活動規律,針對法院審結的海量民商事案件,按照訟爭法律關係類型,在區分是否具有指導、引領意義基礎上,施以不同監督方式,旨在以點帶面、擴大監督效果,引領價值導向的一套行之有效的工作方法,是今後一段時期內民事檢察的工作方向。民法典是一部具有中國特色、體現時代特點、反映人民意願的寶典。頒布實施民法典為民事檢察實現精準監督提供了絕佳的契機,我們要通過學用民法典來補齊民事檢察短板,實現民事檢察創新發展。同時,通過民事檢察實踐助力民法典的準確有效貫徹實施。
「司法理念、政策導向、法律適用方面有創新、引領價值的典型案例」,既包括弘揚社會主義核心價值觀、符合公共政策導向以及體現平等、自願、公平、誠信、守信和公序良俗等民法精神的體現公共利益的案例,也包括體現檢察官秉持客觀公正立場、民事檢察監督與維護生效法律文書既判力之間的和諧平衡、法檢實現雙贏多贏共贏等檢察理念的案例,均在一定意義上體現出對民商事類案的法律適用指引。民法典蘊涵的理念包括習近平全面依法治國新理念新思想新戰略,堅持依法治國與以德治國相結合,注重將社會主義核心價值觀融入民事法律規範,弘揚傳統美德和社會公德,強化規則意識,倡導契約精神,維護公序良俗,以人為本、以民為本等理念。民事檢察作為公共利益的代表之一,其實施精準監督引領、弘揚的價值導向與民法典蘊涵的法律精神高度契合,我們要以精準監督為指引,在檢察實踐中通過典型案例,不折不扣地執行好、貫徹好、宣傳好民法典。
「聚焦在司法理念、政策導向、法律適用方面有創新、引領價值的典型案例,通過抗訴發揮對類案的指導作用。」這旨在表達精準監督就是要符合併體現民事檢察活動規律。什麼是類案?民法典七編中,除總則外,物權、合同、人格權、婚姻家庭、繼承、侵權責任等六編就是按照民事法律關係的不同性質進行的分類,各分編都有自己的特點和規律。民事檢察受理的申請監督案件數量排名順序大致為借款合同、買賣合同、房屋買賣合同、勞動爭議、勞務合同、建設工程施工合同等,上述類型案件佔全部收案數的50%以上。從法理上分類,民間借貸、買賣合同屬於傳統民法範疇;房地產、建設工程、金融借款屬經濟法範疇;勞動合同屬社會法範疇;土地出讓合同介乎民事合同與行政協議之間;智慧財產權屬於準物權。像民間借貸與金融借款,同屬借款合同,但分屬於不同法域,特點、規律不同,適用的法律規範也不同。民間借貸屬民法範疇,而金融借款是民事主體向商業銀行借款,受中央銀行法、商業銀行法、銀行監管法等法律規制,央行有權運用貨幣政策工具對金融市場調控,屬經濟法範疇。綜上,尊重分屬於不同法域的民事案件的特點和規律,實行分類監督指導,符合經濟社會活動規律,符合民事審判和民事檢察活動規律。學好民法典有助於對民事檢察案件進行精準分類,有助於對民事檢察類案實施精準監督。
「對司法理念、政策導向、法律適用有創新、引領價值的典型案例,通過抗訴發揮對類案的指導作用;對確有錯誤的其他個案,以檢察建議等方式促進糾正。」即在精準監督語境下,區分抗訴與檢察建議的適用範圍,這在事實上限縮並規制了檢察官行使裁量權,有利於檢察權集中統一行使,有利於統一監督標準,有利於實施以點帶面放大監督效果的重點監督。司法權本質是判斷權,法官、檢察官行使判斷權時擁有自由裁量權。民事審判權中的自由裁量權源於法律衝突的選擇、法律漏洞的填補、經濟社會生活本身的不確定性等;像合同無約定、約定不明,合同無效或部分無效,合同解除、中止、撤銷等情形,法官只能依據法律原則、法理、判例或裁判先例、生活經驗、鄉規民約、善良風俗等創設規則後作出裁判。自由裁量權是民事審判權不可或缺的組成部分,行使裁量權應當受到規制,保障司法權行使的正當性,執法尺度與裁判標準大體相當,即「同案同判」,應當避免「同案異判」「異案同判」等裁量權行使失當的情形,這是長期以來司法改革所追求的目標。規製法官裁量權是司法改革的重大課題,也是檢察監督關注的重點領域。目前,針對民商事案件裁量標準不統一的現象,最高法採取了類案強制檢索;制訂「九商會紀要」等有利於統一司法標準的規範性文件;發布指導性案例;規範主辦法官聯席會議案規則等措施。上述措施對統一法律適用起到了積極推動作用,但未從根本解決問題。「民有所呼,法有所應。」民法典關於自甘風險規則、好意同乘、私力救濟原則、制止高空拋物、細化飼養動物損害責任、細化網絡侵權責任等新規定填補了很多法律空白,必將進一步限縮規制裁量權行使,並對引領新風尚、統一司法標準具有重要意義。
民事檢察精準監督理念昭示了民法典所蘊含的具有「司法理念、政策導向、引領價值」等公共利益屬性的價值取向,而民法典則為推進精準監督提供了最重要的實體法支撐,二者融合必將賦予精準監督以新的內涵,不斷推進民事檢察工作向深向實發展。
以民法典為參照做實行政檢察
最高人民檢察院第七檢察廳廳長 張相軍
民法典的誕生是新時代我國社會主義法治建設的重大成果。習近平總書記主持中央政治局集體學習時強調,「各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設,把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺。」張軍檢察長要求,「檢察機關要從推進依法行政的高度,以民法典為參照,進一步加強行政檢察工作。」民法典的頒布實施,對做實新時代行政檢察工作,提出了新的更高要求。各級檢察機關行政檢察部門和廣大行政檢察人員要充分認識頒布實施民法典的重大意義,全面學習掌握民法典的各項規定,尤其是重點學習掌握與行政檢察密切相關的涉及行政登記、徵收徵用、個人信息保護、履行法定職責等法律規範,堅持把民法典貫穿到各項行政檢察工作中,加強對行政訴訟活動和行政非訴執行活動的檢察監督,妥善做好行政爭議實質性化解工作,不斷提升行政檢察能力和水平。
一、回應民法典要求,推動行政機關履行保護公民、組織合法權益的法定職責。民法典等私法與行政法等公法一起,共同支撐著國家制度和國家治理體系,公私法規範共同治理的意義愈加突顯。2019年,最高檢黨組適應新時代人民群眾新需求,確立了以行政訴訟監督為基石,以化解行政爭議為「牛鼻子」,以非訴執行監督為延伸的新時代行政檢察工作格局。各級檢察機關行政檢察部門要立足這一工作格局,用實實在在的行政檢察監督工作回應民法典對權利保護的新要求。民法典中有不少關於行政機關履行職責的規定,有的是直接規定行政機關的職責,如民法典第1254條關於高空拋物的調查中新增公安等機關應當依法及時調查,查清責任人的規定,明確了公安機關的調查義務,是要求公安機關履職的法律基礎。在由此引發的公安機關履職之訴的監督中,就要重點審查公安機關接警後,是否及時立案調查,依法履行治安管理職責。對於沒有完全履職的,可以通過檢察建議等方式進行督促。有的是民法保護與行政保護的銜接。如民法典第1025條新增規定行為人為公共利益實施新聞報導、輿論監督等行為,捏造、歪曲事實、使用侮辱性言辭等貶損他人名譽的,應當承擔民事責任。同時,公安機關對侵犯他人名譽權的行為負有行政處罰職責,侵權人還應承擔治安管理處罰法第42條規定的行政責任。其中的民事責任和行政責任關係問題,即在侵權人未承擔民事責任的前提下公安機關能否作出處罰,公安機關的行政處罰是否構成民事責任的基礎等等,都是行政檢察監督中需要予以關注的。
二、以民法典為參照,促進依法糾正行政機關作出的違法行政行為。習近平總書記明確指出,各級政府不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。行政檢察要增強穿透式監督理念,在依法監督法院行政審判和執行包括非訴執行活動的同時,注意透過對法院行政審判和執行活動的監督,加強對行政行為合法性的審查和監督,對行政機關違背法律法規隨意作出減損公民、法人或者其他組織合法權益或增加其義務的決定依法提出監督意見。比如,在審查限制人身自由的行政處罰和行政強制監督案件時,要落實民法典第109條自然人的人身自由、人格尊嚴受法律保護的要求,注意審查行為權限和依據、採取的方式是否合法適當,等等。同時,要加強類案監督,總結推廣北京、上海、廣東、山東、甘肅等地行政訴訟監督年度報告經驗做法,針對辦理行政訴訟監督案件中發現的行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費、行政檢查、行政裁決等方面存在的普遍性、傾向性問題,向黨委人大報告,向政府和有關行政部門通報,促進提高依法行政能力和水平。
三、遵循民法典精神,深入推進與民事爭議交叉行政爭議的實質性化解。實質性化解行政爭議是保護權利和監督權力兩個目標的結合點和落腳點,是把習近平總書記強調的「把人民滿意作為政法工作的根本標準」落到實處的生動司法實踐。檢察機關要結合目前正在開展的「加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解」專項活動,綜合運用民法典的有關規定和民法基本原理,妥善做好民行交叉案件的行政爭議實質性化解工作。我國行政訴訟法第61條第1款就規定了在行政訴訟中一併解決民事爭議制度。在行政檢察監督中化解行政爭議時,就要認識到當事人的實質訴求是行政爭議背後的民事爭議,在充分調查核實爭議事實的基礎上,以民法典規定的平等、自願、公平、誠信、公序良俗、綠色原則為指引,運用好民法典的相關規定,釐清爭議中各方主體之間的法律關係和應當承擔的法律責任,在民法典和行政法律規範的框架內促進行政爭議和民事爭議一攬子解決,避免循環訴訟,減輕當事人訴累。
借力民法典為檢察公益訴訟提供新動能
最高人民檢察院第八檢察廳廳長 胡衛列
檢察公益訴訟,是有效發揮司法維護公共利益效能的重要制度設計,民法典是調整民事主體之間人身、財產關係的基本法律,兩者直接調整保護的利益領域並不相同,但有著密切的關聯。
一、從個體利益與公共利益關係的立法規定中把握檢察公益訴訟與民法典之間的辯證關係。民法典全文1260條,有11個條款直接涉及公共利益,具體有三類不同的文字表述,一是「公共利益」,二是「社會公共利益」,三是「國家利益、社會公共利益」。對這些條款從公共利益保護的視角進行具體分析,大體分為兩類:一類是積極性條款,即賦權可積極作為某些行為,以增進、實現和維護公共利益。直接使用「公共利益」表述的,多是這種類型。另一類是消極性條款,將公共利益作為限縮個人行為、延後個體利益的理由或條件。把公共利益作為民事主體行為的邊界,規定不得濫用民事權利損害「國家利益、社會公共利益」,進行人體基因、胚胎有關的醫學和科研活動不得「損害公共利益」。逾越邊界將遭受否定性評價,侵害英烈名譽損害「社會公共利益」,需承擔民事責任;利用合同危害國家利益、社會公共利益的,有關行政機關負責監督處理。
公益訴訟檢察和編纂民法典的制度價值二者之間存在著辯證的關係:一方面,二者調整的法律關係和立法目的不同,民法典的既有規範並不一定能夠直接適用於公益訴訟,更遠遠無法滿足公益訴訟對實體法律規範的需求;但民法典又為平衡協調私權利與公共利益提供了解決思路,預留了制度空間,公益訴訟仍需通過具體的單行法律、法規獲得明確、完備的實體法依據。另一方面,二者在利益保護領域上具有互補性,在具體內容上存在著一定程度的相互蘊含、轉化和銜接的關係,公共利益、公益訴訟很難與民事權利保護、民事責任承擔截然區分;二者也有著相同的價值追求,都致力於推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化,致力於增進人民福祉、維護最廣大人民群眾根本利益,都體現出鮮明的中國特色、實踐特色和時代特色。
二、運用好民法典規範深入推進生態環境等法定領域的公益訴訟檢察工作。民法典「綠色原則」確立了生態環境和資源保護領域公益訴訟的價值基礎。民法典以習近平生態文明思想為指導,將「綠色原則」確立為基本原則,對於理解、適用和補足具體規則具有重要的指導和總領意義,並規定民事主體從事民事活動,「應當有利於節約資源、保護生態環境」,當事人在履行合同過程中應當避免浪費資源、汙染環境和破壞生態,使環境公益訴訟具有了法定的價值基礎。
生態環境損害賠償規範助力落實中央「完善環境公益訴訟制度」的要求。生態環境是公益訴訟案件數量最大、成效最顯著的領域,具有並發揮了重點帶動全局的重要作用。民法典侵權責任編新增了生態環境損害的懲罰性賠償制度,確立了行為違法性、主觀故意性和損害後果嚴重性的懲罰性賠償構成要件;吸收《生態環境損害賠償制度改革方案》相關內容,明確了生態環境損害的修復和賠償規則,確定修復和賠償責任的請求權主體為國家規定的機關或者法律規定的組織,賠償範圍增加了「防止損害的發生和擴大所支出的合理費用」,為落實十九屆四中全會「完善生態環境公益訴訟制度」的要求提供了規則依據。
侵害英烈人格利益民事責任規定的完善為檢察機關準確把握英烈保護公益訴訟提供了實體法支持。「弘揚社會主義核心價值觀」是民法典新增的重要立法目的,第185條為檢察機關提起英烈保護民事公益訴訟提供了實體法基礎。值得注意的是,與英烈保護法不同,民法典在英雄烈士後面加了一個「等」字,這是立法機關對實踐呼聲的積極回應,意味著對擴大英烈保護公益訴訟適用範圍的肯定。民法典關於肖像權合理使用規則和名譽權保護與新聞報導、輿論監督規則的規定,有助於檢察機關在實踐中強化對「不可避免地」使用、公開和是否盡到「合理核實義務」的理解和把握。近日,刑法修正案(十一)草案提請審議,草案規定侮辱、誹謗英雄烈士,損害社會公共利益,情節嚴重的,應當承擔刑事責任。草案如獲審議通過,將形成一個兼有民事賠償、公益訴訟加刑事追責的全方位英雄烈士人格利益保護機制,實踐中需要注意把握的是,所有保護方式都以「損害社會公共利益」為構成要件。
三、從深化民法典研究中汲取推動公益訴訟拓展和探索的營養。為落實好十九屆四中全會「拓展公益訴訟案件範圍」的要求,最高檢黨組提出,要積極穩妥地辦理群眾反映強烈的安全生產、網絡侵害、文物和文化遺產、婦女兒童權益等其他新領域的公益訴訟案件。民法典為部分重點領域案件的拓展和探索提供了思路。
關於隱私信息保護的多元化需要,留有公益訴訟保護的探索空間。對於網絡中發生的個人隱私侵害,刑事追責具有證明標準高、民事救濟不足的特點和難點,公益訴訟作為一種基於公共利益保護而採用的司法保障手段,應當在這一領域發揮積極作用。
民法典關於懲罰性賠償制度規定,為檢察公益訴訟開展懲罰性賠償探索提供了參考。民法典規定了智慧財產權、產品質量、生態環境三類情形下的懲罰性賠償制度。「探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度」是2019年《中共中央國務院關於深化改革加強食品安全工作的意見》明確提出的要求。各地檢察機關加強與審判機關協調溝通,進行了相應的探索實踐,民法典關於懲罰性賠償制度的相關規定在適用範圍、構成要件等方面為檢察機關開展這項制度探索提供了重要思路。(檢察日報)