作者：國家市場監管總局發展研究中心赴江陰調研組
組織實施標準化戰略，是實現高質量發展的必然要求，也是國家市場監督管理總局的重要職責。黨的十八大以來，習近平總書記多次闡述要大力實施標準化戰略，強調「標準助推創新發展，標準引領時代進步」，標準化工作力度不斷加大，標準化作用得到充分顯示。在收官「十三五」、謀劃「十四五」的時間節點，認真研究制訂「十四五」標準化工作規划具有重要意義。在承擔相關研究課題中，國家市場監管總局發展研究中心深入江蘇省江陰市調研了社會治理綜合標準化試點項目。研究結果表明：以標準化促進社會治理特別是基層社會治理大有可為；發揮標準化的集成作用推動社會治理至關重要；讓標準下沉、為基層服務空間廣闊。
基本情況
郡縣治，天下安。在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處於承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。
2017年7月，江蘇省委、省政府貫徹落實黨中央全面深化改革的戰略部署，將縣域改革作為改革率先破局的突破點，正式將江陰確立為全省唯一的縣級集成改革試點。江陰，隸屬江蘇省無錫市，是蘇南地區的縣級市，曾獲全國縣域經濟和綜合發展「十七連冠」，中國工業百強縣（市）「三連冠」，目前有常住人口165萬，戶籍人口126萬。
三年來，江陰市作為江蘇省唯一集成改革試點地區，從群眾最關注、企業最期盼、基層治理最迫切的要求出發，聚焦重點領域和關鍵環節，致力破解影響長遠發展的體制機制障礙，著力消除制約發展的「堵點」「痛點」，構建起集政務服務、基層治理、社會救助、生活服務於一體的縣域治理架構，形成一批可複製可推廣的「江陰經驗」，為推動縣域治理體系和治理能力現代化探索了「江陰路徑」。改革項目被評為江蘇省依法行政示範項目、江蘇省政府法制創新獎。
社會治理，標準先行。江陰市專門成立了由市長任主任、分管副市長任副主任、相關職能部門和各鎮街園區主要負責人為成員的江陰市標準化管理委員會，在市場監管部門下設標委會辦公室。成立政務服務、基層治理、社會救助、生活服務四個工作組，分別牽頭負責四大體系標準化建設工作，將全市46個委辦局和18個鎮街園區根據職責任務分至各工作組，每個工作組成員單位均明確分管負責人和標準化工作聯絡員，各司其職、上下聯動，全市上下擰成一股繩，勁往一處使，打響了以標準化推動社會治理的人民戰爭。其間，共形成884項標準，其中「江陰標準」777項，自有標準擁有率近90%。
主要成效
標準化試點工作開展以來，江陰市大力開展標準化知識培訓，普及標準化理念，厚植標準化意識，科學構建標準體系，全面實施標準驗證，持續改進，強化考核，促進標準化深入人心，提升全市標準化工作水平，推動標準化在社會治理中彰顯作用。
（一）「標準化+」促進政務服務體系便捷高效。一是標準化賦能「三級六同」。江陰市級向鎮（街道）政務服務中心賦權69個審批服務事項，通過標準化創建，全面梳理賦權事項流程材料、時限要求，在市、鎮（街道）、村（社區）三級實現「同一事項、同一標準、同一材料、同一流程、同一時限、同一結果」。二是標準化賦能政務公開。按照「公開為常態、不公開為例外」原則，糾正不公開行為13個，細化200餘個事項公開要素、公開屬性、公開主體、公開時限、公開渠道等信息公開要求，為推進政務服務「一網、一門、一次」改革奠定了基礎。三是標準化賦能流程優化。以標準化調整賦權鎮（街道）政務服務中心、村級便民服務站事項，深入推進審批服務便民化，打通政務服務「最後一公裡」。四是標準化賦能部門聯動。以便民利企為評判準則，以標準化創建為抓手，通過標準固化「企業註冊開業」審批模式、優化「不動產登記」流程和「工業建設項目施工許可」審批流程，制定了《新設企業服務規範》《一窗受理集成服務規範》《工業建設項目施工許可服務規範》，為江陰後續打造更加便捷高效的審批服務平臺夯實基礎，推動政務服務改革向縱深推進。企業開業辦理由16個工作日縮短固化為2個工作日，提速87.5%；不動產登記由13個工作日縮短固化為4個工作日，提速69.2%；建設工程施工許可證核發由3個環節並為1個環節，並限定「行政+技術」審批在40個工作日內辦結，提速50%以上。
（二）「標準化+」促進基層治理體系沉底到邊。一是規範權責界限，實現綜合執法標準化。以橫向整合、重心下移為原則，進一步釐清市鎮兩級執法監管權責界限，推動執法綜合化並進一步實現綜合執法規範化。市級層面，在市場監管、交通運輸、農林水利等7個領域開展綜合執法改革，整合執法力量，實現一個領域一支隊伍管執法；鎮（街道）層面，將與群眾生產生活密切相關的執法權限賦予鎮（街道）綜合執法局，實現鎮（街道）一支隊伍管執法。建立綜合執法權力清單和責任清單制度，釐清行業主管部門和綜合執法部門之間的權責邊界，制定綜合執法系列標準，實現了全市各鎮（街道）執法裝備、執法文書、執法培訓、執法流程和執法證件的「五統一」。二是規範事項程序，實現網格管理標準化。依託市鎮村三級網格和「一長五員」網格配置，通過制定《入格事項流轉規範》《網格事件任務流轉規範》等標準，建立完善閉環可控的入格事項流轉機制，推動基層治理網格化、規範化。制定入格事項清單並實施動態調整，目前全市人口、公用、社會保障等25個部門的信息採集任務及城市管理、安全生產、環境保護等150項日常巡查信息採集工作已入格開展。三是規範績效評價，實現量化考核標準化。發揮考核導向作用，建立網格化管理考核標準，制定網格化管理運行辦法及效能責任追究辦法，完善網格化管理「雙隨機」抽查機制，建立每周通報、每月排名、年度評優的工作機制，形成了包括一般效率考核、巡查事件考核、任務完成考核、雙隨機督查考核和專項監督考核等內容的量化可比的考核規範，實現基層治理考核有標準可依、有規章可循。四是規範信息互通，實現綜合執法和網格管理聯動標準化。依託網格細分執法區域，推動公安警務力量入網格，實現執法巡查與網格管理有效疊加，積極打造全要素網格，切實破解社會治理難題、提升社會治理能力。建立執法監管信息雙向推送等機制，強化審批執法監管聯動，完善綜合執法協調監督制度體系，固化行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核等要求，形成一系列可遵循、可操作的標準，有效提升基層治理成效。
（三）「標準化+」促進社會救助體系精準有力。一是標準化保障跨部門救助貫通實施。整合全市救助資源基礎，以標準化對社會救助集中辦理程序進行規範，「橫向到邊」建立社會救助相關部門聯動協調機制，「縱向到底」貫通市鎮村三級職責分工和流程，讓群眾對救助工作運行情況一目了然、線上線下均可尋求救助。二是標準化保障精準救助措施落地。圍繞精準救助的目標，依託標準化創建創新開展工作，統一救助對象、救助標準、救助平臺、救助事項的救助程序、部門職責以及工作要求。制定上門服務、數據統一管理等特色工作標準，逐步建立起困難家庭「一戶一檔」的資料庫，對採集到的困難家庭醫療、教育、護理等支出數據進行量化統計，實施分類分層救助，推動救助從「收入型」向「支出型」轉變，切實提高了社會救助的精準度和困難群眾的受益面。三是標準化保障主動救助機制運行。立足於主動發現救助需求，制定《社會救助綜合信息系統數據管理規範》《社會救助聯動程序規範》等標準，運用網際網路思維轉變救助理念，實現部門救助政策、救助資源、救助數據整合銜接，完善社會救助綜合信息管理系統，通過設定系統預警線等方式，實現對城鄉低保、特困人員、重度殘疾等困難群體發生的大額醫療支出等第一時間預警、上門核實，變被動受理為主動發現，進一步提高救助工作的針對性和時效性。
（四）「標準化+」促進生活服務體系溫馨周到。一是構建運行維護體系。制定和實施生活服務保障標準、崗位標準、服務提供標準三大子體系系列標準，完善統籌協調和考核監管「兩大機制」，及時對生活服務平臺功能建設要求、功能技術對接標準、功能運行和更新要求、功能推廣要求、監管考核等相關工作提供具體指導，進一步捋順集成思路、落實責任主體、規範功能監管、提升運維質量，穩步推進平臺後續建設。二是提昇平臺服務質量。針對生活服務體系核心平臺「最江陰」App，對入駐該平臺的服務商制定《便民服務商入駐審核管理規範》，設置便民服務加盟入駐的標準依據。科學設定評價管理制度，規定便民服務商星級評定的主體、對象、評定方法和評定結果，構建了優質服務商評價模型。加強入駐商家的日常監督管理，實施紅黃牌監督管理制度。三是實現平臺多方共贏。梳理制定相應的工作制度、操作規範和實施標準，鞏固提昇平臺建設成效，把「最江陰」生活服務平臺建設成為服務市民的金字招牌、城市生活的智慧樣本、集成改革的閃亮窗口。目前平臺運行質量好、服務品質有保障、動力和活力持續提升，運營公司、平臺商戶、公共服務接入部門、廣大江陰市民均受益，形成市場化良性運行、多方共贏的良好局面。
在江陰調研期間，了解到當地對標準化工作有著深切而獨到的見解。江陰市副市長張韶峰認為：社會治理標準化是一個全新領域，其特徵是把標準化的理念和方法融入社會治理和社會服務之中。
江陰市市場監管局局長陳俊虎打比方說：野路的開拓者會在路上做好路標，讓後來者可以沿著路標前行，少走彎路。我們的社會治理標準化就是把我們走過的、能走通的路記錄下來，讓更多的地方能複製和借鑑。
無錫市質量和標準化研究中心主任陳華英、標準化研究部部長李佳，江陰市市場監管局副局長易海紅、標準化和計量監督管理科科長符敏紅，作為江陰以標準化助力社會治理現代化試點工作的全程參與者、設計者、推動者，每人都有各自的感受和體驗。她們聯合撰文《「江陰標準」為社會治理設置新路標》，全面介紹其意義、內涵和成效。
相關思考
所謂標準，是為了在一定範圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定並由公認機構批准，共同使用和重複使用的一種規範性文件。所謂標準化，是指制定標準、實施標準並進行監督管理的過程。
（一）標準化工作意義重大。標準被譽為「國際通行證」，「得標準者得天下」。標準化對經濟、技術、科學和管理等社會實踐具有重大意義。黨的十八大以來，我國標準化事業進入「全面提升期」。黨中央、國務院高度重視標準化工作，習近平總書記強調「中國將積極實施標準化戰略，以標準助力創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展」，要求加快形成推動高質量發展的標準體系。國務院相繼出臺《深化標準化工作改革方案》和《國家標準化體系建設發展規劃（2016-2020年）》。我國標準化工作堅持圍繞中心、服務大局，堅持改革驅動、創新引領，堅持融入國際、走向世界，在高質量發展中彰顯新的擔當作為。我國標準化法治體系不斷健全，標準數量和質量大幅提升，標準體系日臻完善，標準化管理體制和運行機制更加順暢，標準化人才隊伍不斷發展壯大，全社會標準化意識不斷提升。
（二）標準化在社會治理中作用重大。黨的十八屆三中全會提出：「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」。黨的十九屆四中全會強調：「堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。」社會治理是國家治理體系和治理能力的重要內容，體現著全面深化改革的目標和重大戰略任務。標準貫穿經濟社會發展和人民群眾生活的方方面面，從一定意義上講，是法律法規的細化和延伸，相對於法律的剛性、原則性，標準更具靈活性、針對性，在社會治理中發揮著不可或缺的作用。同時，標準既可以守底線，也可以拉高線，推動社會治理資源配置均等化、治理行為規範化，提升社會治理水平，促進社會治理現代化。從江陰的實踐看，構建便捷高效的政務服務體系，加大資源重組、體制重構、權責重配的力度，破解群眾辦事之難；構建沉底到邊的基層治理體系，形成市鎮村三級聯動、邊界清晰、力量聚合、程序規範的綜合執法體系，破解基層一線治理之難；構建精準有力的社會救助體系，組建「綜合性、一門式、精準化、便捷化」社會救助中心，破解扶貧脫困攻堅之難；構建溫馨周到的生活服務體系，以市場化方式打造「一體化、一埠、一站式」的「最江陰」App客戶端，破解便民服務集成之難，無不需要標準的引領和規範作用。
（三）以標準化促進社會治理大有可為。根據黨和國家機構改革方案，國家市場監管總局承擔全國標準化管理工作，加掛國家標準化管理委員會牌子。總局第12項職責中清晰表述：「負責統一管理標準化工作。依法承擔強制性國家標準的立項、編號、對外通報和授權批准發布工作。制定推薦性國家標準。依法協調指導和監督行業標準、地方標準、團體標準制定工作。組織開展標準化國際合作和參與制定、採用國際標準工作。」回顧我國改革開放的歷史，也是標準化工作不斷加強的歷史。1978年，我國恢復國際標準化組織（ISO）的成員身份，重返國際舞臺；1984年，首次召開全國採用國際標準工作會議，採用國際標準和國外先進標準成為我國的重要政策；1988年，頒布了《中華人民共和國標準化法》，把標準分為強制性和推薦性，確立了國家標準、行業標準、地方標準和企業標準的四級標準體系；2001年，為履行「入世」承諾，加強統一管理，成立了國家標準化管理委員會；2008年和2011年，我國相繼成為ISO、IEC常任理事國。今年是「十三五」收官與「十四五」開啟的交匯年，市場監管部門正在編制標準化發展戰略綱要，在提出新時代標準化工作指導思想、目標任務過程中，在標準化意義、作用、重點工作的設定上，應當在服務保障和改善民生、兜住安全底線、促進國際貿易、促進科技成果轉化、推動經濟轉型升級等方面的同時，更加著眼於標準化對於社會治理的作用。
（四）發揮標準化的集成作用推動社會治理至關重要。實踐表明，標準只有「化」才能發揮作用，集成發揮標準化作用才能增強效力。前者體現標準制訂和實施的科學性、有效性、權威性，後者體現標準綜合運用的疊加效應。在江陰調研期間，由國家市場監管總局發展研究中心、新華社中國經濟信息社、中國標準化研究院、上海質量科學研究院、《中國質量監管》《市場監督管理》雜誌社、泰州市市場監管局、無錫市質量與標準研究中心相關專家組成的調研組，通過組織召開各層面人員參加的研討會，赴綜合管理服務指揮中心、社會救助中心、申港街道申興村實地調研等，對相關情況進一步了解。江陰實施的是集成化改革，標準化的引領也做到了集成化發力。他們強化組織領導，完善措施保障，注重統籌協調，堅持「精簡、統一、效能」原則，在打造「四位一體」社會治理標準體系中促進標準化融會貫通，做到了「事事有標準可依、崗崗有標準規範、人人按標準履職」。江陰市標準化工作集成發力的做法值得學習，讓標準下沉、為基層服務的經驗值得借鑑。
執筆：賈玉奎 陳華英 安森東
本文刊於《中國發展觀察》雜誌2020年第21期
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