2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），為當前和今後一個時期黨和國家各項工作指明了方向，也為深入推進我國金融領域的治理體系和治理能力現代化提供了根本遵循。日前，記者就此採訪了中國社會科學院金融研究所副研究員、國家金融與發展實驗室國際政治經濟學研究中心主任董昀博士。
中國社會科學院金融研究所副研究員董昀
推進金融治理體系和治理能力現代化的戰略意義
《金融時報》記者：為什麼我們要從國家戰略高度來理解金融治理體系和治理能力現代化的意義？
董昀：習近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時指出，金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度。這一重要論斷表明，金融是支撐經濟社會正常運行的「四梁八柱」之一，關乎中國在國際競爭格局和全球治理體系中的地位和作用，構成國家安全體系的核心要素和各項社會經濟制度的基礎。因此，我們必須從國家戰略高度來理解金融治理體系和治理能力現代化的重大意義，深入分析當前我國金融領域存在的突出矛盾和重大問題，把十九屆四中全會《決定》中的各項工作部署落到實處。
習近平總書記強調，經濟是肌體，金融是血脈，兩者共生共榮。我們推進金融治理體系和治理能力現代化，就是要增強金融服務實體經濟能力，促進血脈暢通，激發肌體活力，既為經濟高質量發展提供有力支撐，也為國家治理體系和治理能力現代化做出貢獻。改革開放40餘年來，我國金融業發展取得了歷史性成就。同時也要看到，迄今為止，我國在金融治理體系和治理能力方面仍然存在一些缺陷，使得貨幣金融體系還難以完全適應經濟高質量發展的需要，在履行配置金融資源、防範化解風險、穩定經濟運行等基礎性功能方面尚有不少難題亟待破解。與此同時，全球正面臨百年未有之大變局，各國在金融業發展和全球金融治理等方面的競爭更加激烈，來自外部的金融風險和衝擊對我國的經濟金融穩定也構成新的挑戰。在新形勢下，優化金融治理體系和提升金融治理能力理應成為我們不容忽視、不可低估的重大戰略任務。
十九屆四中全會《決定》有關金融治理的戰略部署
《金融時報》記者：十九屆四中全會《決定》對深入推進金融治理體系和治理能力現代化進行了哪些部署？
董昀：從發揮市場在資源配置中的決定性作用角度看，《決定》把完善金融治理體系和提高金融治理能力作為加快完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分，提出了三項重點任務：一是加強資本市場基礎制度建設。以科創板為試驗田，在改革完善資本市場的上市、發行、交易、監管等各個環節的基礎性制度方面先行先試，當可為我國金融結構的優化和多層次資本市場的完善積累寶貴經驗，對我國直接融資的發展具有深遠影響；二是健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系。持續增強金融適應經濟新常態以及服務實體經濟的能力，提升金融業國際競爭力，擴大金融服務的覆蓋面與可得性，是我國金融供給側結構性改革的主攻方向。我們要把發揮市場在資源配置中的決定性作用作為健全現代金融體系的指導思想，通過金融結構的調整優化、金融產品的創新、金融服務包容性的增強和金融競爭力的提升，來提高土地、資本、勞動、知識、技術、管理、數據等各類要素的配置效率，推動我國經濟高質量發展；三是有效防範化解金融風險。有效防範化解金融風險，是金融工作的根本性任務，要牢牢守住不發生系統性風險這一底線。我國經濟運行經過一輪擴張期之後，當前正處於周期的下行階段。逆全球化浪潮的蔓延和中美貿易摩擦的長期化，使得我國對外開放面臨的環境更加複雜多變，管理金融風險顯得愈發重要。因此，防範和化解金融風險必將成為一項長期工作任務。
從更好發揮政府作用的角度看，十九屆四中全會《決定》對完善金融治理體系和提高金融治理能力做出了兩項重要部署：一是健全宏觀調控制度體系建設；二是中央銀行制度建設。
面對問題與挑戰，我們需要把學習貫徹黨的十九屆四中全會精神與學習貫徹黨的十八屆三中、四中、五中全會精神和黨的十九大精神結合起來，不忘發揮金融有效引導資源配置功能的初心，在金融領域全面深化改革。我們既要切實發揮市場在金融資源配置當中的決定性作用，又要在經濟調節、市場監管、公共服務等方面更好發揮政府作用，推動我國金融治理體系和治理能力朝著現代化目標不斷邁進。
健全宏觀調控制度體系 加強宏觀調控協調機制建設
《金融時報》記者：《決定》指出，要「健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系」。您認為應該從哪些方面貫徹落實？
董昀：根據《決定》精神，我認為當前我國的宏觀調控制度體系建設有三項重要任務：
第一項任務是，包括貨幣政策在內的各項宏觀調控政策都要以國家戰略規劃為戰略導向。20世紀90年代以來，我國逐步形成了計劃（發展規劃）、貨幣和財政三大部門分工明確、協調配合的三位一體宏觀調控體系。這一體系中既有常規的財政與貨幣政策，還包括主攻中長期發展的戰略規劃，體現出鮮明的中國特色。究其根本，五年規劃等中國特色的中長期規劃本質上是一種有效的預期管理方法。西方宏觀政策當中的預期管理集中於短期的貨幣政策領域；而中國的預期管理戰略視野更廣，覆蓋領域更寬，採取目標導向與問題導向相結合的方式謀劃長遠發展，有利於凝聚社會共識，穩定各方預期，調動微觀主體的積極性，為實現中長期發展目標而努力。貨幣等各類宏觀政策當局與發展規劃部門之間需要進行更為充分的溝通和有效的配合，在發揮好逆周期調節作用的同時，儘可能使宏觀政策更具前瞻性、有效性，從而使調控效果符合國家中長期戰略規劃的要求或預期。
第二項任務是，我國宏觀調控體系要以財政政策和貨幣政策為主要手段。主要依靠財政政策和貨幣政策來保持總量平衡，從而實現宏觀穩定已成為新時代中國宏觀調控的基本取向。在這一點上，中國宏觀調控與西方現代宏觀管理理念是一致的。要發揮好財政政策和貨幣政策的作用，一個至關重要的方面是加強財政與貨幣金融兩大調控部門的協調配合。既然這兩大部門都是宏觀調控體系不可或缺的組成部分，既然它們運籌和調控的對象都是全社會的貨幣資金，那麼，兩大政策體系之間應當合理分工、相互協調、彼此配合。「十四五」時期，全球經濟仍將在「長期停滯」的泥潭中掙扎，國內外經濟形勢複雜多變，對宏觀調控提出了新挑戰。我們要在宏觀調控中加強貨幣政策與財政政策的協調配合，以期形成合力而非相互掣肘，從而清晰、準確地確定宏觀政策的真正指向，並標示出其調控力度，努力在經濟社會中形成決策當局所希望形成的市場預期。
第三項任務是，就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力。作為一個發展中大國，中國同時面臨著發展、轉型與穩定等多重任務，因此，中國宏觀調控的目標比西方經濟學語境中的宏觀政策更為寬廣，總供求均衡、經濟增長、結構優化、體制變遷和民生改善等方面都涵蓋在內。根據丁伯根法則，一項政策工具只能解決一個問題；目標增加，就意味著政策工具箱裡要儲備更多的工具。 因此，目標多元化必然導致宏觀調控工具多樣化。工具箱裡多一些工具總是好事，可以使政府在面臨各種不同類型的問題時都有適用的「武器」。因此，除了財政政策和貨幣政策之外，強調就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力是符合國情的正確選擇。需要注意的是，各項政策工具要真正實現協同發力，一個重要前提是實現宏觀調控決策與實施的機制化；如此才能做到以不變應萬變，才能保持定力、謀定而後動。如果調控缺乏穩定可靠的機制，就會導致眉毛鬍子一把抓，各種政策頻頻出臺，多個部門一起來，多種工具一起上，甚至會以情況特殊為藉口，突破一些常規限制，這就可能造成調控效果不合意、調控過程隨意性較強、調控代價較大等一系列問題。
由此可見，上述三項任務都蘊含著加強與改善宏觀調控協調機制的政策含義。我國宏觀調控的決策與實施涉及多個部門，各部門之間政策協調的機制化安排有待強化，協調的力度、效率與效果有待提升。當前需要探索建立多層面的政策溝通協調機制，統籌進行重大政策調整的綜合評估和協調，避免單項政策各自為政，政策之間效力相互抵消或過度疊加。同時，為防止協調過程中出現某些部門不配合以及延誤政策出臺的情況，應由權威性很強的機構來負責協調溝通，提高決策的效率。
黨的十九大之後，為加強黨中央對經濟工作的集中統一領導，強化決策和統籌協調職責，黨中央將中央財經領導小組改為中央財經委員會，負責經濟領域重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實。中央財經委員會的設立體現了黨管經濟原則，堅持這一原則增強了宏觀決策的權威性和穿透力，也為建立高效的宏觀調控協調機制提供了有力的制度保障。可考慮將宏觀調控政策協調作為中央財經委員會協調的重要議題，在中央財經委員會層面研究和解決宏觀調控政策出臺和執行過程中的重大問題。
與此同時，要充分發揮國務院金融穩定發展委員會在金融領域的決策與協調作用，統籌協調貨幣政策與金融政策領域的重大事項，以及貨幣金融政策與財政政策、產業政策、就業政策等其他宏觀政策協調配合事宜。
還可考慮建立發揮基礎性作用的宏觀調控協調部際聯席會議機制。主要負責發展戰略、財政政策、貨幣政策以及就業、產業、投資、消費、區域等各類宏觀政策之間的協調溝通，重點工作是研究分析國內外經濟形勢，評估宏觀調控政策效應，提出宏觀調控政策建議，加強宏觀調控政策出臺前和執行中的協調配合。
建設現代中央銀行制度 深入推進基礎性制度改革
《金融時報》記者：《決定》明確提出，要「建設現代中央銀行制度，完善基礎貨幣投放機制，健全基準利率和市場化利率體系」，對此，您有什麼建議？
董昀：現代中央銀行是現代金融體系中至關重要的核心組成部分，也是現代宏觀調控體系中的樞紐。因此，建設現代中央銀行制度是推進我國金融治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。自20世紀90年代《中國人民銀行法》頒布實施以來，我國的現代中央銀行制度體系逐漸發展完善，並初步形成適合我國國情的基本框架。十九屆四中全會《決定》將建設中央銀行制度提升到新的戰略高度，提出要「建設現代中央銀行制度，完善基礎貨幣投放機制，健全基準利率和市場化利率體系」，為進一步推進現代中央銀行制度建設指明了方向。
現代中央銀行制度由許多「零部件」構成，包括法治體系、基礎貨幣投放機制、貨幣政策傳導機制、宏觀審慎的金融監管體系，以及金融救助體系，等等。根據《決定》的提法，有兩項基礎性制度改革亟待推進：一是完善基礎貨幣投放機制；二是以健全基準利率和市場化利率體系為抓手，優化貨幣政策傳導機制。
從2004年到2014年，在出口導向型經濟發展方式的驅動下，我國外貿順差過大，外匯流入量持續增加。因此，我國基礎貨幣的主要投放渠道是外匯佔款。這導致我國貨幣政策處於被動地位，央行獨立性受到外匯儲備變化、國際資本流動、他國宏觀政策等外部因素的制約。近年來，外匯儲備規模漸趨平穩，中國人民銀行更多地通過再貸款、流動性借貸便利等新型政策工具來投放基礎貨幣。目前，在人民銀行的資產負債表當中，對商業銀行貸款的比重持續增加，使得我國貨幣供給容易受到銀行和若干具體經濟部門的影響，並不利於央行實施獨立的貨幣政策。因此，央行需要為貨幣發行重新尋找準備資產，用國債來支持貨幣發行是其中的重要選擇之一，這又涉及到財政與貨幣兩大部門的協調配合問題了。用國債來支持貨幣發行需要推進若干制度變革，包括國債規模不能受限於財政赤字，必須有為支持金融市場運行而發行的國債；國債期限應多樣化，尤其需要短期債券；國債的收益率曲線應充分反映市場資金供求關係；國債的持有者應廣泛且多樣化等。
貨幣政策傳導機制優化，關鍵在健全基準利率和市場化利率體系。利率的市場化程度決定著金融體系能否有效地將資源配置到最有效率的產業、地區和企業當中去。當前首先要以LPR改革為突破口，健全由市場供求決定利率的機制，使得利率的水平、風險結構和期限結構由資金供求雙方在市場上通過反覆交易的競爭來決定。在此基礎上，應進一步打破市場分割，建設完善的市場利率體系，建立有效的利率傳導機制。同時，央行也應適應新變化，建立一整套市場化的調控利率手段。