政府與非營利組織也稱公共組織，其運行環境與私人組織的運行環境存在顯著的不同，主要體現在組織目標、財務來源、監督與控制、激勵機制以及決策受外界的影響程度等方面，由於會計和環境的血緣關係，即會計具有反映性，政府與非營利組織會計存在著明顯的特徵。
一、公共組織的運行環境
（一）組織目標的模糊性和多樣性
私人企業以獲取利潤或收益作為組織目標，而公共組織的目標則不同，是每年在財務和其它資源允許的範圍內提供儘可能多的產品或服務。公共組織的財務管理，通常關注更多的是財務資源的取得和使用，即關注營運資本的來源和使用、預算情況及現金流量，而不是淨利潤或每股收益。與私人企業相比，公共組織的目標更多樣化且較為模糊，難以清晰地確定。在公共組織中，不僅不同目標之間可能存在著衝突，而且經常出現目標與實現目標的有效途徑之間缺乏明確的聯繫。
（二）財務資源的來源
與私人組織相比，公共組織的財務資源的來源渠道和方式有所不同。企業主要是依靠投資者的投資和銷售產品或提供服務的收入來籌集財務資源的。政府主要通過稅收、向社會公眾發行債券、國有資產經營收益及體制間結算等方式來籌集財務資源，而非營利組織主要通過捐贈和政府撥款取得財務資源。由於公共組織不以營利為目的，所以他們通常不區分投入資本和收入。
此外，有些公共組織也會和私人組織一樣通過銷售產品或提供服務來獲取財務資源，但是與私人組織類似的行為卻有很大的區別。比如：
（1）公共組織提供產品或服務一般是壟斷的，如公共安全和社會秩序，不存在競爭性市場來評價產品或服務的價值。
（2）公共組織提供產品或服務時，雖然也像私人組織一樣對使用者進行收費，但收費不是為了獲利，而是為彌補部分成本。因此收費標準的制定通常不考慮產品或服務的供求關係，並只是以成本為基礎。
（3）由於公共產品市場不具備競爭性，所以可供決策的信息（如價格、利潤、市場份額等）較少，造成資源分配的效率低下。
（三）公共組織的監管
不像私人企業，消費者根據自己的需要和偏好選擇是否購買產品或服務的，投資者根據私人企業的獲利情況進行投資活動，這些對企業形成強大的約束力。在公共組織中常常缺乏競爭，資源的提供與產品和服務的受惠之間不存在關聯性，或關聯程度較小。公共組織的業績和經營成果計量通常較為困難，公共組織不存在營利動機和營利指標構成的分配和規範機制，很難通過市場競爭機制進行優勝劣汰。而且，公眾對公共機構的監督權力往往間接地通過自己的民意代表，如通過各級人大來反映公眾的意願，或者是通過新聞媒體等其它間接途徑來表達意見。這種間接的監督行為要轉化為促進公共機構產出的有效壓力，往往很難和不準確。
（四）公共組織的規則導向
為保證公共資源被恰當使用，避免出現不經濟，無效地使用公共財務資源的情況，通常採取更嚴格的法律、法規和其它控制機制進行約束。立法部門。監督部門及法庭的監督形成非常繁多的法律、法規和制度限制，較多的外部權威的存在約束和影響了公共組織的運作和程序，導致公共組織形成「規則優先」的運作模式。規則導向使得公共組織對效率的判斷不是基於結果，而是以遵守規則的程度為判斷依據。同時，僵化而繁雜的規則體系限制了僱員的自主性和創造性。
（五）組織結構：決策過程和激勵機制
公共組織是官僚制組織，具有以下特徵：森嚴的等級制制度；升遷取決於職業功績和技能；長期供職與官僚制度；照規章制度辦事；信息的橫向溝通較少、信息的獲取較複雜和困難；高層領導的人事變動較快。由於公共組織外部存在眾多的政治勢力，內部有繁多的規則和制度限制，承受著較多的外部影響和壓力，使得管理人員在決策過程中擁有較少的自主權。同時，公共管理人員對下屬和下層機構的權威也相對較小。另外，公共組織的一個顯著特徵是沒有最終委託人的代理人，不存在「剩餘索取權」的激勵機制，規則和制度上的限制約束著工資、提升等外在激勵的作用，激勵機制明顯不足。
二、受託責任和公共組織的業績評價
公共受託責任是政府財務報告的基石，公共受託責任的範圍具有廣泛性，評價不同的受託責任需求不同的會計信息。為考察受託責任的履行情況，需要對公共組織的業績進行考核，但對公共組織的業績進行衡量通常較為困難，而且衡量業績的方式具有獨特之處。
（一）公共受託責任的廣泛性
政府的受託責任通常被解釋為政府從事各項社會公共事務管理活動的義務，或者是「對資源或活動從公眾那裡轉移給政府當局而應負責任的一種轉換」（GASB，1987，第56段）。公共受託責任是一個層次分明的「梯形受託責任」，由高到低可分為五個不同層次：
（1）政策受託責任；（2）項目受託責任：（3）業績受託責任；（4）過程受託責任；（5）忠實受託責任（Stewart，1984）。
根據委託人與代理人之間地位的關係，公共受託責任可分為管理受託責任、公共（政治）受託責任和平等團體的受託責任。
公共組織牽涉到眾多的利益關聯方，如立法機關、利益集團、納稅人和公民等，不同的利益方可能期望政府履行不同的公共受託責任，如對公共資源的投入、過程、產出、結果和政策等各個方面。例如，對於教育服務，學生和家長期望學校提高教學質量，關注的是教育產出；立法機構關注過程，即學校按法律、法規和預算使用資金：而納稅人關注投入，即在一定的產出水平上的最小投入，以便他們能少納稅；教師則關注學校的持續運營。不同內容和層次的公共受託責任，有些是可計量的，有些是不可計量的，同時不同的受託責任可能是；中突的，因此必須在不同的公共受託責任間進行權衡。
（二）業績受託責任與公共組織業績的計量
委託關係結束時，代理人必須就受託責任的履行情況和結果（即受託業績）向委託人報告，由委託人按照法律規章或確立受託責任關係的其它依據進行檢查評價，並經委託人同意後，才能解除這種受託責任。政府的財務受託責任是指各項收入來源或債券發行取得的財務資源應當按照其運用方面的限制來使用、依從預算、有效運用財務資源和資本資產的保全等方面的責任。受託業績是委託人檢查、評價其受託責任的基本內容，這要求受託責任的內容具有可計量性。正是由於受託責任的可計量性，使會計的確認、計量、記錄和報告成為必要。會計的本質決定了政府會計以反映和解除政府的財務受託責任作為其主要職能。
公共組織不以營利為目標，而是通過公共物品的提供，從而使整個社會或特定群體（如學生、病人和窮人）受益。對他們來說，合適的業績計量指標不是利潤，而是社會或受益群體的受益水平。然而，社會受益水平的計量是很困難的，這類指標沒法在會計報表中體現，因此只從財務受託責任履行情況來評價公共組織的業績是不全面的。在實務中。通常是使用基金會計來確保受託人按法律或合同約定使用各種不同用途的基金，並將實際業績與計劃、預算相比較來衡量他們的業績。所以，公共組織的受託責任和業績主要不是從財務的、經濟的或定量的角度，而應主要從非財務的、非經濟的和非定量的角度來評價、衡量。這正是政府會計為什麼把政府的年度財務報告稱為綜合年度財務報告的主要原因所在。
三、政府會計與財務報告的特徵
由於會計具有反映性，公共組織的環境與企業的環境存在巨大的差異，使政府與非營利組織會計具備特有而鮮明的特徵。但會計也具有技術屬性，政府與非營利組織會計和企業會計在確認、計量、記錄和報告的許多方面是一致的。在實務中，企業會計常被作為基準用以評價政府與非營利組織會計，那麼如何利用企業會計有關原理和技術來構建政府與非營利組織會計體系呢？
（一）政府與非營利組織會計的目標
政府與非營利組織會計有三級目標，即基本目標，中級目標和高級目標。基本目標是保持公共資金的安全完整，防止腐敗和揭露貪汙。中級目標是促進合理的財務管理。財務管理的對象包括稅收的徵收、其它收入、購買貨物或服務付款、借款和償付債務等。運行良好的政府對各項業務活動都進行精確地預算或適當地計劃，財務會計制度對經適當授權的交易的執行情況進行記錄。為此，政府須建立成本會計制度進行成本核算，使政府經濟。高效地運行。政府與非營利組織會計的高級目標是幫助政府解除受託責任。公共受託責任存在官僚機構對執行長的受託責任、行政部門對立法部門的受託責任，政府對公民的受託責任三層受託責任。解除受託責任的目標可通過增加代理人披露信息的激勵和減少委託人的信息成本來更好的實現。
與企業會計首要目標是決策有用性相比，受託責任是政府財務報告的基石。財務報表是提供給資源提供人易於評價管理當局受託關係的報告。公共受託責任強調對項目受託責任和業績受託責任進行計量和報告，但也須對政策受託責任、過程受託責任、合法性受託責任進行適當地報告。業績計量不應受利益關係集團的操縱，不含糊且明確的計量是履行受託責任不可或缺的條件。因此政府與非營利組織會計特別強調客觀性。
（二）政府與非營利組織的會計控制
公共組織的特徵是「沒有最終委託人的代理人」，不存在所有者權益，一般不受產品市場和資本市場的約束。公共組織主要通過法律（規）及合同條款、基金會計和預算控制來替代其所缺乏的市場規則，並對組織進行約束和控制。政府與非營利組織的會計恆等式為：資產-負債=淨資產（基金餘額）；收入-支出=結餘。
1.主體和基金
公共組織提供的產品或服務不存在競爭性的市場以及沒有剩餘索取權的情況下，很難明確地制定管理者的業績評價標準。結果，與公共組織進行協作而發生交易的主體，只能通過在理事機構（各級人大、理事會）中尋求代表和對管理決策施加適當限制的方式來保護自身的利益。因此，政府與非營利組織會計廣泛使用基金和基金會計。
基金是擁有自我平衡帳戶體系的一個財政和會計主體，用於記錄現金和其它財務資源、相關負債、剩餘權益或餘額及其變動，基金帳戶的設置應便於遵循特定的法規要求、限定條款和約束條件來開展活動並實現一定目標。政府與非營利組織會計的顯著特徵是將會計科目劃分成多種基金主體，每一種基金主體都與該組織的委託契約所規定的某一種特定公共產品或服務有關，但立法機構或理事會通常會限制基金的使用和基金間的轉移。政府與非營利組織會計通過設立基金主體來控制時間限制和用途限定的資源，防止管理當局將各種基金混合在一起使用，確保並證明政府與非營利組織遵守了法律和管理要求。儘管所有的公共組織都在某種程度上對基金進行了劃分，但是政府組織對基金的劃分則要嚴格得多。
由於基金會計的使用，政府與非營利組織存在會計主體和報告主體之分，一個報告主體包含多個會計主體。另外，政務活動中以逐年或逐個項目為基礎的會計主體通常不存在「持續經營」假設。
2.預算、撥款和經費保留款
公共組織用預算規則替代了其所缺乏的市場規則，預算在政府和非營利組織中發揮了重要的作用。預算由各級人大或控制公共組織的理事機構負責批准，是政府與非營利組織的工作計劃，對管理當局在各個方面的活動作出了詳細專門指導。預算執行情況的比較信息提供了評價管理當局的受託責任的基準。
詳細預算的編制和審批以及將預算納入政府會計系統，確保了政府的行為能夠符合契約締結主體的期望。經批准的逐項撥款作為可用於該年度每一項目的款項，都記入會計帳簿中。由於政府基金的用途是有限制的，為了避免任一帳目的支出超過撥款，設置了經費保留款科目進行控制。會計與控制的這一特徵確保組織的理事機構意願不會由於執行差錯或執行意圖而受到阻饒。然而，預算抑制了管理者的創造和革新的動力。
3.財務會計與管理會計的融合
在公共組織中，財務會計和管理會計不能像企業會計中那樣簡單的區分。在政府會計中，管理會計指預算和控制，它不只為管理當局服務。預算用來表達公共政策和政治偏好，預算是取得宏觀經濟目標的收入和支出財政政策工具，預算信息為業績計量提供標杆。預算和會計是很難進行區分的，它們在說明和解除政府的財務受託責任方面相互促進和相互補充的。
（三）資產和負債的確認和計量
公共組織的資產和負債很難進行定義。公共組織資產包括自然資源、繼承資產、基礎設施資產、國防資產、大量的無形資產等資產。對於某些公共組織資產來說，成本記錄、計價方法、會計準則和市價可能並不存在，資產的可靠計量可能是困難的，實務中許多固定資產是不計提折舊的。當由於缺乏可靠計量而使這類資產不能被確認，為反映這類資產往往以附註的形式來披露（IFAC，2000）。
公共組織資產按其流動性可分為金融資產和非金融資產，按資產的用途是否受到限制可分為限制性資產。非限制性資產和抵押資產。公共組織資產的計量，區分交換性或非交換性交易獲得的資產分別採用不同的計量模式。對交換性交易獲得的資產採用歷史成本，或修正的歷史成本進行計量，對於以非交換性交易獲得的資產，以收到的資產的公允價值計量。
政府存在貨幣發行、環境負債、僱員養老金負債等特殊負債，同時很難把政府的合約或法律義務與政治承諾、提供一般福利的社會責任間進行區分。與公司的有限責任相比，民主政府傾向於擴大他們的責任，導致更大的預算和經常的赤字。由於政府會計的計量重點是當期的財務資源，忽視長期債務的計量，以致政府存在大量的隱性債務，給政府的持續運行帶來極大的風險。
（四）收入和支出的確認和計量
政府提供公共物品具有壟斷性。公共物品的非排他性使得不付費者照樣也能消費，因此需要通過稅收等非交換性交易對其進行融資。這些特徵使得產品或服務的提供和收入的確認失去聯繫，使公共組織的收入和費用進行匹配不可能。同時，由於政府和公眾間的許多交易和事項的非自願性加劇了收入和費用的非匹配性。另外，政府的運營報表按資源流動進行計量和確認，不注重計量政府的服務努力和成就。
公共組織的收入分為非交換性交易收入、交換性交易收入、其它利得三類。稅收、撥款和補助等在內的非交換性交易是公共組織主要的財務來源。GASB33號公告《非交換性交易會計和財務報告》規定滿足以下兩個條件才能確認收入：（1）滿足資產的確認標準或收到現金；（2）滿足收入確認標準。根據這兩個標準，政府的財產稅可以可靠地估計，並有標的以利於強制執行。財產稅可採用應計制或修正的應計制進行計量，而其它稅種只能採用現金制進行確認。撥款和補助的資源提供者經常提出合格性標準或對提供資源的用途進行限制，只有滿足合格性標準才能對撥款和補助進行確認。
而公共組織的成本計量重點是「支出」，而非「費用」，即會計期間內為：（1）日常運營；（2）資本支出；（3）長期借款本金的償還和支付利息；（4）撥款或補助支出等目的而支用的財務資源的金額。按國際貨幣基金組織頒布的政府財政統計的要求，政府支出一般可按經濟性質和按實現的政府職能或社會經濟目標進行分類。
（五）政府會計的硏究方法
與企業會計的實證研究快速發展相比，由於受數據獲取途徑等因素限制，政府會計研究基本還停留在規範研究階段。齊莫爾曼（Zimmerman，1977）將政府財務報告與政治激勵聯繫起來，開創了政府會計實證研究的先河。政府的職能就是確保社會所有契約能夠被有效履行，確保各契約方的合作。政府本身又是一組契約的組合，行政當局的任務就是通過協商籤訂各利益方都滿意的契約，並確保契約的有效履行。政府會計實證研究就是運用契約理論來研究會計政策變更對各利益方的影響。桑德運用契約理論來解釋和判斷政府與非營利組織會計和企業會計的差異。目前，我國除了側重進行政府會計規範研究外，還大力提倡政府會計實證研究，以便對會計準則制訂提供更多、更好的建議。
四、改革我國預算會計制度的思考
從我國現行預算會計的適用範圍看，相當於國外的政府會計。1997年，我國對預算會計制度進行了重大改革，頒布了《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計準則》和《事業單位會計制度》以及醫院等特殊行業的會計制度。但1998年以後，我國的預算會計環境發生了重大變化，預算管理制度進行了一系列改革，使得原來的核算內容及核算方法已不能適應新的變化，在執行中暴露出一些深層次的問題，急需從政府與非營利組織會計的本質特徵進行構建的政府會計體系。
（一）會計改革方向：預算會計，還是政府與非營利組織會計
目前我國的預算會計包括財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計，屬於縱向財政會計體系，它牽涉到眾多報告主體問題。縱向會計模式存在以下缺點：首先，它承認並強化了「部門利益」，違背了公共財政建設方向。其次，縱向會計模式造成會計制度條塊分割，會計信息極其零散，不利於信息使用者評價政府的受託責任。第三，縱向會計模式披露的信息不充分，過分強調以預算管理為中心，只側重預算會計信息的披露，從而幾乎忽視了政府會計涉及的其它重要內容。政府的受託責任範圍極其廣泛，包含項目受託責任、業績受託責任、過程受託責任。政策受託責任和合法性受託責任。因此，政府會計應確認並計量各種資產和負債，報告政府運營、活動情況及取得的成績，用以向公民和資源提供者等各利益方提供評價政府履行受託責任情況的相關充分、有用的信息。
由於縱向會計模式以上的弊端，我國預算會計的改革構建可借鑑其他國家的做法，全新構建政府與非營利組織會計體系。在美國，公立非營利組織會計歸屬於政府會計體系，其會計準則由政府會計準則委員會（GASB）負責制訂；私立非營利組織會計歸屬於企業會計體系，其準則由財務會計準則委員會（FASB）負責制訂。但目前中國的事業單位數量龐大，不僅區分成公立和私立，而且還區分成企業化管理和非企業化管理。對於全面走向市場並與財政完全脫鉤的事業單位，無論公立與否，均屬於企業化管理的事業單位，刮。因此，根據美國做法和中國實踐，可以將我國現有的政府與非營利組織會計體系進行重新的歸類，其中、政府會計包括目前的總預算會計、行政單位會計和公立非企業化管理的事業單位會計：非營利組織會計包括私立事業組織會計，公立企業化管理事業單位會計和其他非營利組織會計。在政府會計的核算內容方面，應涵蓋預算內資金、預算外資金和制度外資金，並儘量把預算外資金和制度外資金納入預算；同時對公共財產和政府權益投資進行全面的核算。
（二）會計基礎：採用現金制基礎，還是應計制基礎
政府核算的會計基礎包括現金制、修正的現金制、修正應計制和應計制四種。現金制會計基礎的目標在於向財務報告使用者提供一定會計期間內籌措現金的來源；使用以及報告日現金餘額等信息，其關注的重點是現金餘額並控制其變化。採用現金制的優點是較客觀，實施成本較低；缺點是反映的受託責任較窄，提供的財務信息有限且相關性較差。採用應計制的優點是拓寬了政府受託責任的範圍和決策有用性信息，增加了財政透明度（GAO，2000），這些信息包括政府財務狀況和運營績效的信息，特別是財政長期支付能力的信息。但應計制提供的信息客觀性較差，構建成本和運行成本較高。
各種會計基礎都可以在一定程度上達到相應的政府財務報告目標。但是，沒有哪一種會計基礎可以達到所有的政府財務報告的目標。確定會計基礎，需要考慮的最基本的因素是會計環境，在不同的環境中使用不同的會計基礎。在某種特定的環境中，最合適的會計基礎取決於主體的特徵和性質及報告的類型和目的，同時，也取決於構建和維持必要的財務信息制度的成本和效益。根據我國公共組織所處的會計環境特徵和四種會計基礎的特點，在推進我國預算管理和會計改革時，根據公共治理提高政府績效的需要，引入應計制是一個必然的趨勢。但鑑於目前我國的財產稅所佔的比率很低，會計人員素質參差不齊，以及公共受託責任強調數據的客觀性等情況，因此，在政府會計中暫時使用修正的現金制基礎（或者在支出方面先使用修正的應計制），等條件成熟後，再採用修正的應計制，這是明智的選擇。
（三）政府會計使用基金會計模式
公共組織運營的多樣性和確保遵守法律的必要性，以及財務資源的使用通常存在時間限制和用途限定，使單一的會計主體不可能記錄和概括單位所有財務交易及其結果，只能通過設置許多獨立的基金主體來反映其運營，每個主體反映特定的資產、負債以及權益或其他金額。基金主體通常是按照特定的法規、限制條件或期限設立的，具有目的性，限制性和受託責任廣泛性三個特徵。基金會計除了可對不同用途的資源進行分離外，通常還是法律上的要求和邏輯上的需要，並可用來評價管理業績。我國的政府會計改革應全面引進基金會計，以更好地貫徹專款專用原則，使各種具有專門用途的預算資金的界限更加清楚，便於加強政府財務資源管理。我國政府會計可以根據複式預算的要求和政府承擔的財務受託責任情況，從加強財務管理和規範政府財務行為的需要出發，建立具有中國特色的政府基金會計制度。
（四）政府業績的報告
受託責任是政府財務報告的基石，政府財務披露的管制框架反映政府受託責任的模式。由於公共受託責任的廣泛性，不同的利益集團要求政府提供不同的信息以評價不同的受託責任。而政府會計計量重點是當期可支配的財務資源，忽視提供政府的服務成本、效率和成果等業績方面有用的信息。因此，國際會計師聯合會和美國政府會計準則委員會都強調服務成本、效率和成果信息的提供。
我國目前的預算會計制度只要求行政和事業單位提供資產負債表、收入支出總表、以及支出明細表、基本數字表和專項資金支出明細表等附表，利用這些信息無法評價政府業績。因此我國政府會計改革應利用基金會計主體確保管理當局按法律或合同約定使用資源的同時，要求報告主體提供實際執行與計劃、預算比較信息，並通過財務報表附註提供大量非財務、非經濟和非定量的信息，以便對政府業績進行評價。