原標題：公務員分類改革進入實際操作階段
深化公務員分類改革沒有完成時，在中國，這項改革更是任重道遠。
深化公務員分類改革是完善中國特色公務員制度的重要內容，是提高公務員管理效能和科學化水平的內在要求，是拓寬公務員職業發展空間、調動公務員積極性的必要舉措，是黨的十八屆三中全會的重要決策部署。
十八屆三中全會提出，要「深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級並行、職級與待遇掛鈎制度，加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度」。這為公務員分類改革定下了基調、提出了原則、指明了方向。
目前，深化公務員分類改革已進入實質性操作階段。2013年起，國家公務員局已著手制定《行政執法類公務員管理暫行辦法》和《專業技術類公務員管理暫行辦法》。這兩個文件已經徵求各方面意見並進入後期修改階段。
2014年1月，中組部、人社部聯合召開公務員管理工作會議，中組部常務副部長陳希指出，當前要把深化公務員分類改革作為整個公務員制度建設的重點。國家公務員局局長尹蔚民亦強調，2014年要明確工作重點，深入推進公務員分類改革。
兩個層面看改革
公務員分類在法律層面早已明確。2006年1月施行的《中華人民共和國公務員法》(以下稱「公務員法」)第十四條規定，國家實行公務員職位分類制度，公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。
但在實踐層面，公務員分類一直處於試點探索階段，專業技術類和行政執法類公務員的管理制度沒有建立起來，相關的配套制度也是空白。深化公務員分類改革既是對公務員法的貫徹落實，又是對其必要的補充。
宏觀層次上，改革的主要內容是當前「大一統」的公務員管理模式。公務員法的頒布實施沒有實現公務員的實質性分類，目前，公務員管理仍然採用「大一統」的管理模式，所有公務員採用同一套管理辦法。
這種管理模式壓縮了基層公務員的職業發展與待遇提升的空間，阻礙了公務員專業化水平的提高。據統計，當前我國縣鄉兩級公務員佔全國公務員的近60%。受機構規格和領導職數的限制，縣鄉兩級絕大多數公務員退休之前都解決不了副主任科員的待遇。沒有分類，就沒有專業化的管理。沒有專業化的管理，提高公務員專業化水平也只能是空談。
微觀層次上，改革的主要內容是公務員的分類、職務、級別、工資福利保險、教育培訓等具體的管理制度。科學的、民主的公務員管理必須建立在具體的制度之上，依靠制度規範公務員行為。公務員管理最微小的細節都應該在具體制度的相關規定中找到。公務員分類制度複雜細緻而又整齊劃一，核心包括界定、職務與級別、錄用、工資福利保險、教育培訓等。現行公務員法就是這些制度的框架性體現。
具體而言，界定類別劃分標準、健全職務與職級序列、重塑待遇決定機制，是當前深化公務員分類改革的三大重點。
清晰界定類別劃分標準
深化公務員分類改革首先必須清晰界定類別劃分標準。科學分類是科學管理的基礎，科學界定類別劃分標準是科學分類的前提。一旦類別劃分標準界定清楚，公務員就能夠進行實質性分類。
類別劃分標準一般包括三項內容：一是職位類別的本質特徵;二是職位類別的排他性特點;三是是否利於管理需要。我國2010年開始的公務員分類試點已經做過相關探索。
比如，根據行政執法類公務員的工作性質與工作特點，把行政執法類公務員界定為政府部門中直接履行行政監管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執法職責的職位。與綜合管理類相比，它具有純粹執行的特點;與專業技術類相比，它具有現場強制性的特點。
根據這一標準，行政執法類公務員主要集中在稅務、工商、質檢、海關、環保、食品藥品監管等政府機關，而且分布在這些機關的市、縣兩級處、科規格的部門中。
其中，全國稅務系統近55萬，佔全部職位的近80%;工商系統近28萬，佔全部職位的近70%;質檢系統近4萬，佔全部職位的近60%;海關近2萬，佔全部職位的近50%;環保近5萬，佔全部職位的近60%。
試點方案還把縣級以下科級規格部門中除領導班子成員外的公務員一攬子劃為行政執法類公務員，基本依據就是為了簡化管理、方便管理。
科學界定類別劃分標準是實現公務員分類管理重要的切入點。從國外經驗來看，目前美國地方政府公務員職位類別劃分標準一般包括，職位的工作性質、工作特點以及管理需要。紐約州據此把全州公務員職位分為50個職系，1300個分類職位。
富有品位分類色彩的英國，1971年的文官制度改革文件根據公務員的工作性質和管理需要，把公務員的職位劃分為十大類：綜合類、科學類、專業技術類、培訓類、法律類、秘書類、社會保障類、警察類、資料處理類、調查研究類。此分類沿用至今。
健全職務與職級序列
健全職務與職級序列是實現公務員分類的關鍵。公務員分類之後，分類管理就要根據每個職位上人、事、責任的不同做出縱向劃分，劃分結果體現為職務或職級。職務劃分的表現形式是職務序列，職級劃分的表現形式是級別序列。職務序列與級別序列具有對應關係。
公務員法規定，公務員職務分為領導職務與非領導職務兩大類。領導職務序列從國家級正職到鄉科級副職共分10個職務層級，綜合管理類公務員非領導職務序列從巡視員到辦事員共分8個職務層級。本文來源：瞭望觀察網
《公務員職務與級別管理規定》中進一步明確，公務員級別從高到低分為1至27級，領導職務以及綜合管理類非領導職務與級別具有明確的對應關係，比如，廳局級正職與巡視員對應13至8級，廳局級副職與副巡視員對應15至10級。
不過從整體上看，目前我國公務員的職務與職級序列設計還僅限於領導職務和綜合管理類公務員非領導職務，行政執法類和專業技術類公務員的非領導職務與職級序列還是空白。
因此，深化分類管理至少要在以下三個方面對職務與職級序列加以補充：一是設計行政執法類與專業技術類公務員的非領導職務序列;二是明確行政執法類與專業技術類公務員非領導職務與級別的對應關係;三是設定行政執法類與專業技術類公務員非領導職務與級別升降的系列條件。
2010年，作為全國公務員分類改革唯一試點，深圳市把行政執法類公務員非領導職務序列從高到低設計為一至七級「執法員」，專業技術類公務員非領導職務從高到低設計為主任、主管、助理等若干層次，初步建立了行政執法類、專業技術類公務員的職務與職級管理制度，為深化公務員分類改革積累了寶貴的經驗。
重塑待遇決定機制
重塑待遇決定機制是深化公務員分類改革的重要著力點。公務員法規定，職務與級別是確定公務員工資與其他待遇的依據。從公務員法的立法精神來看，此規定的本意應是，職務與級別是公務員兩條不同的職業發展臺階，職務晉升側重「給官」，級別晉升側重「給財」。
但在現行的公務員工資與待遇決定機制中，職務、級別的這種功能差異並未體現出來。相反，級別和待遇皆由職務決定，這給公務員管理帶來了一系列的問題。
因此，合理區分職務與級別的功能，重新賦予級別對於待遇的決定性作用，使級別成為公務員的另一個專業發展臺階，就成為重塑公務員待遇決定機制的基本考慮。那些不能晉升職務的公務員，也可以通過晉升級別獲得合理的待遇。十八屆三中全會提出「推行公務員職務與職級並行，職級與待遇掛鈎的制度」，其意圖即在於此。
從技術層面來講，當前重塑待遇決定機制可以做兩方面的工作：一是考慮建立類別工資制，不同類別公務員適用不同的工資體系。比如，美國聯邦政府共有30個薪酬系統，其中3個主要的薪酬系統適用於近90%的僱員。
二是進一步拉大級別工資之間以及檔次工資之間的差距，使級別對工資待遇的決定性作用凸顯出來。比如，新加坡同一職系公務員最高職級與最低職級工資差異可高達70倍。再如，英國低級公務員的周薪分為24個等級，除技術工人外，非技術工人的工資標準從0級至22級，最低與最高之比為1:17。
香港公務員行政主任職系共6個職級，最低一級為二級行政主任。2013年其最低一檔月薪金為23530港元，最高一級為高級首席行政主任，其最高一檔月薪金為145650港元，後者是前者的6.2倍。
近期實現步驟
從改革的進程來看，建立分類別的管理制度、完善配套管理制度，是深化公務員分類改革的兩個近期可以實現的步驟。
其中，將行政執法類和專業技術類公務員分開，為兩類公務員分別建立各自的管理制度，將是落實深化公務員分類改革內容的第一步。本文來源：瞭望觀察網
我國沒有公務員職位分類專門管理辦法，建立分類別的公務員管理制度非常必要，它將涵蓋深化公務員分類改革的各項主要內容，將包括行政執法類和專業技術類公務員的界定、職務與級別、錄用、考核、職務任免與升降、工資福利保險、教育培訓等各項具體的管理制度，是實現公務員分類的具體形式。
目前，國家公務員局已經起草了《行政執法類公務員管理暫行辦法》和《專業技術類公務員管理暫行辦法》，將成為我國公務員分類改革的重要指導文件。
此外，完善各類別公務員配套管理制度是對分類別管理制度的必要補充。公務員分類管理必須依靠一整套制度體系，這些制度有的可以為公務員提供更好的教育條件，有的可以形成有效監督與約束，有的可以提供有力的激勵與保障。
比如，當前可以探索建立行政執法類與專業技術類公務員聘任制管理辦法。聘任制能夠激活公務員的進入與退出機制，克服現行公務員管理制度難以對慵懶、不勝任公務員形成有效制約的弊端。
公務員分類改革沒有完成時。美國公務員分類管理如果從1923年《美國文官法》頒布實施開始算起的話，90多年後的今天仍在不斷調整優化中。英國公務員分類管理如果從1805年財政部設立第一個常務次官開始算起的話，兩百多年來一直在不斷地改革完善。與此相對照，我國的公務員分類改革任重道遠。□
(作者單位：國家行政學院)