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《人民檢察院辦理刑事申訴案件規定》
理解與適用
徐向春 杜亞起 劉小青
2020年9月22日，修改後的最高人民檢察院《人民檢察院辦理刑事申訴案件規定》（以下簡稱《規定》）發布施行。為便於理解與適用，現將《規定》的修改背景、修改思路及修改涉及的主要問題作一介紹。
一、修改的背景和過程
檢察機關依法辦理刑事申訴案件，是檢察機關法律監督職能的重要組成部分，承擔著權利救濟保障、司法活動監督、社會矛盾化解等多項職能。2014年，最高人民檢察院《人民檢察院複查刑事申訴案件規定》（以下簡稱《複查規定》）實施以來，在加強檢察機關法律監督職能、完善內部制約機制、保護申訴人合法權益、促進司法公正等方面發揮了重要作用。與此同時，隨著刑事訴訟法的修改、司法責任制改革和檢察機關內設機構改革的全面實施，刑事申訴檢察工作的形勢和任務發生了重大變化。特別是檢察機關內設機構改革之後，對辦理刑事申訴案件的職責分工作出了重大調整，刑事申訴案件不再單獨由專門的刑事申訴檢察部門辦理，而是由控告申訴檢察部門、相關刑事檢察部門共同辦理，《複查規定》需作出調整、完善。最高人民檢察院黨組對《複查規定》的修改工作非常重視，將其列入《2018-2022年檢察改革工作規劃》，明確提出「健全刑事申訴案件受理、移送、複查機制」的具體要求。2019年5月，《複查規定》修改工作正式啟動。經組織專門力量，深入調研，充分論證，廣泛徵求地方各級檢察院、最高人民檢察院相關內設機構和全國人大常委會法工委、國家監委、最高人民法院、公安部、司法部等方面的意見，並反覆修改完善，形成《規定》審議稿，於2020年5月19日提請最高人民檢察院檢委會審議。隨後根據檢委會審議意見，又對有關問題進行進一步研究、修改後，再次提請最高人民檢察院檢委會審議。2020年9月22日，《規定》發布施行。
二、修改的思路與要點
（一）突出釋法說理和化解社會矛盾
檢察機關辦理刑事申訴案件的目的，一方面是通過辦理刑事申訴案件發現和糾正冤錯案件，另一方面通過辦案活動和釋法說理，維護正確裁判和司法權威。化解矛盾、促使申訴人息訴服判、減少社會戾氣、促進社會和諧穩定，是辦理刑事申訴案件的重要目的。《規定》在第三條將「維護社會和諧穩定」作為辦理刑事申訴案件的任務予以明確，第四條辦案原則中增加「釋法說理，化解矛盾」的內容，對辦理刑事申訴案件提出新的更高要求。
（二）落實檢察機關內設機構改革精神
按照新的內設機構職責分工設置和司法責任制的要求，《規定》明確了相關業務部門的刑事申訴辦案職責及控告申訴檢察部門移送案件的銜接程序，主要體現在《規定》第四章「審查」、第五章「複查」的相關條款中，強化了高質量辦理刑事申訴案件的制度保障。
（三）貫徹「群眾來信件件有回覆」工作要求
刑事申訴案件是送上門來的群眾工作，需要貫徹最高人民檢察院黨組和張軍檢察長提出的「群眾來信件件有回覆」工作要求，依靠群眾開展法律監督工作。《規定》認真落實「七日內程序回復和三個月內實體結果或辦理情況答覆」要求，第十六條規定控告申訴檢察部門接收刑事申訴後應當在七個工作日以內告知申訴人處理情況，第二十三條、第三十六條規定刑事申訴案件應在規定期限內辦結，並將結果告知申訴人。
（四）細化繁簡分流、快速高效的辦案要求
繁簡分流、快速高效辦案是新時期檢察機關刑事申訴辦案工作的新要求。針對大多數案件需要在控告申訴檢察部門審查結案，同時刑事檢察部門也承擔審查結案職能的實際情況，《規定》重塑了刑事申訴案件的審查程序，對不同部門的審查內容、審查方式及審查後的處理等作了具體規定，為高質量辦理刑事申訴案件構建了繁簡分流、快速高效的辦案機制。
三、修改涉及的主要問題
（一）關於文件名稱
《規定》將原名稱「人民檢察院複查刑事申訴案件規定」修改為「人民檢察院辦理刑事申訴案件規定」。主要考慮是，刑事申訴案件辦理包括受理、審查、複查等多個程序，「複查」只是刑事申訴案件辦理的一個環節，不能涵蓋刑事申訴案件辦理全過程，而「辦理」可以包含檢察機關處理刑事申訴案件的上述一系列活動，更符合工作實際。
（二）關於總則規定
第一章總則的各項規定對檢察機關辦理刑事申訴案件具有統領和指導作用。本次修改在基本保持原有規定內容的基礎上，進一步強調辦理刑事申訴案件在維護社會和諧穩定中的作用，增加規定了「釋法說理，化解矛盾」原則。各級檢察院辦理刑事申訴案件的各職能部門、每名承辦檢察官，在辦理刑事申訴案件的各個程序中，都要做好釋法說理工作，把化解矛盾、定分止爭，促進申訴人息訴服判，推動社會和諧穩定發展作為辦理刑事申訴案件的重要內容。根據內設機構改革後刑事申訴辦案機制的變化情況，新增規定刑事申訴案件適用不同程序辦理。明確「人民檢察院辦理刑事申訴案件，應當根據案件具體情況進行審查和複查，繁簡分流，規範有序，切實提高案件辦理質效」。同時，將「依法保障律師執業權利」調整到總則中。從律師代理刑事申訴案件進入檢察機關申訴辦理程序開始，檢察機關應嚴格落實有關規定精神，充分保障律師的各項執業權利，確保申訴人可以獲得有效法律幫助。
（三）關於管轄規定
《規定》結合內設機構改革情況對刑事申訴案件的部門管轄分工作出調整，對有關條文進行合併、精簡，使各項規定更加具體明確。
一是將《複查規定》第六條「人民檢察院刑事申訴檢察部門管轄下列刑事申訴」修改為「人民檢察院管轄的下列刑事申訴，按照本規定辦理」，取消《複查規定》第七條，不再詳細列舉不屬於刑事申訴檢察部門管轄的情形，將該條內容併入《規定》第八條第二款。內設機構改革後，刑事申訴不再由單一部門管轄，負有刑事申訴辦案職責的各相關職能部門，按照各自的職能分工分別承擔檢察機關管轄的刑事申訴案件辦理職責。
二是對《複查規定》有關刑事申訴案件級別管轄的內容進行修改。將《複查規定》第九條和第十條內容合併，直接、明確地規定刑事申訴案件管轄的一般原則，即不服檢察機關訴訟終結的刑事處理決定以及生效刑事判決、裁定的申訴，由作出決定的檢察機關和作出生效刑事判決、裁定的法院的同級檢察機關管轄；不服下級檢察機關審查或者複查結論的申訴，由上一級檢察機關管轄，既減少內容上的重複，又便於在實踐中準確把握。
三是對被害人不服檢察機關不起訴決定七日以內提出申訴的管轄單獨作出規定，作為一般管轄原則的特別規定，保證刑事訴訟法第一百八十條的規定落到實處。
四是刪除《複查規定》第八條「不服人民法院死刑終審判決、裁定尚未執行的申訴，由人民檢察院監所檢察部門辦理」。此類申訴屬於檢察機關死刑執行監督的範疇，是刑事執行檢察部門發現死刑裁判是否存在錯誤及建議停止執行死刑的重要線索渠道，因受時限的限制，此類申訴辦理程序和要求與其他刑事申訴案件不同，故不在《規定》中予以明確。
（四）關於受理規定
有關受理方面的規定，本次修改基本保留了《複查規定》的原有內容。主要變化是《規定》第十六條對接收刑事申訴案件後的處理要求作了進一步補充完善。一是落實「群眾來信件件有回覆」承諾，明確規定無論何種處理情況均應告知申訴人；二是增加第二項「屬於本院管轄的不服生效刑事判決、裁定的申訴，申訴人已向人民法院提出申訴，人民法院已經受理且正在辦理程序中的，告知待人民法院處理完畢後如不服再提出申訴」。依據最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關於依法處理涉法涉訴信訪工作銜接配合的規定》第五條，《規定》對此內容予以明確，可以引導申訴人理性申訴，避免案件重複受理，節約司法資源。
（五）關於審查規定
這部分是本次修改的重點內容。《規定》適應新形勢新要求，對刑事申訴案件的審查辦理機製作出新的規定。
▶第一，明確規定控告申訴檢察部門對刑事申訴案件的審查職責和對首次申訴案件的調卷審查權。修改過程中，許多地方希望對控告申訴檢察部門是否具有刑事申訴案件審查職責，是否具有調卷審查權作出明確規定。《規定》第十七條對此予以明確。控告申訴檢察部門應當履行審查職責，特別是對於首次向檢察機關提出申訴的案件，需要承擔起首辦責任，應當調卷審查，同時做好申訴人的各項工作，提高首次申訴案件辦理質量和效果，以減少重複申訴，為以後的案件辦理打下良好基礎。
▶第二，明確規定審查結案的條件。對於審查結案的案件，明確要求應當充分回應申訴人提出的申訴理由，做好釋法說理工作。《規定》第十八條規定，對已經兩級檢察機關審查或者複查，結論正確的案件，不能簡單結案了事，必須「對申訴人提出的申訴理由作出合法合理答覆」，釋法說理工作做到位才能審查結案，目的是防止辦理刑事申訴案件簡單走程序，壓實各級檢察院的辦案責任，同時引導申訴人理性申訴，減少不必要的重複信訪。
▶第三，明確規定移送案件的條件。根據《規定》第十九條，控告申訴檢察部門移送刑事檢察部門辦理的案件包括兩類：一類是經過實體審查後，認為原判決、裁定或者處理決定可能存在錯誤，需要刑事檢察部門進一步審查辦理的，這是向刑事檢察部門移送案件的基本條件；另一類是直接進入複查程序的案件，包括被害人、被不起訴人不服不起訴決定，在收到不起訴決定書後七日以內提出申訴的和不服檢察機關訴訟終結的刑事處理決定首次提出申訴的。對於此類案件，控告申訴檢察部門受理後直接移送刑事檢察部門辦理。一方面，可以落實刑事訴訟法的規定；另一方面，對不服檢察機關作出處理決定的案件加強內部監督制約，強化首辦責任，力爭將案件解決在首次辦理環節。
▶第四，明確規定移送案件的程序和移送材料要求。修改過程中，對移送刑事檢察部門辦理的案件卷宗由哪個部門調取有不同認識。為避免在調卷問題上發生扯皮，造成辦案拖沓，《規定》第二十一條明確：「對決定移送的刑事申訴案件，控告申訴檢察部門應當調取原案卷宗，一併移送刑事檢察部門。」
▶第五，明確規定刑事檢察部門對移送案件的辦理要求。《規定》對刑事檢察部門審查結案提出了更高要求：一是對移送的刑事申訴案件，應當對原案卷宗進行審查；二是對擬決定審查結案的案件需經檢察官聯席會議討論；三是對不服檢察機關訴訟終結的刑事處理決定首次提出申訴的，或者被害人、被不起訴人不服不起訴決定，在收到不起訴決定書後七日以內提出申訴的，應當進行複查。對於刑事檢察部門審查刑事申訴案件應當閱卷審查和審查結案應經檢察官聯席會議討論的問題，修改過程中有不同認識。有觀點認為，並非所有移送刑事檢察部門的案件均需閱卷審查，大部分案件通過調閱相關材料或聽取有關人員意見即可得出結論。根據司法責任制改革精神，檢察官應當依據「員額檢察官權力清單」依法、獨立審查案件並作出結論，是否提請檢察官聯席會議討論應由檢察官自行決定。經研究認為，移送刑事檢察部門進一步審查的刑事申訴案件，均是經過控告申訴檢察部門審查申訴材料、原案法律文書，調取相關檢察院案件審查報告、案件討論記錄等材料，聽取申訴人或者原案承辦人員意見等一系列必要的調查核實後，認為案件可能存在錯誤，或者仍無法排除矛盾和疑點、無法對申訴人的申訴理由作出合法合理答覆的案件。如果刑事檢察部門對移送的案件繼續採取同控告申訴檢察部門相同的方式，即不調卷或者不查閱有關案卷的方式辦理，重複控告申訴檢察部門所做的工作，進而作出審查結案結論，則案件質量很難得到保證，很難有針對性地做好申訴人的釋法說理、息訴服判工作，同時也造成重複勞動。因此，在對控告申訴檢察部門審查工作提出明確要求的基礎上，有必要對刑事檢察部門審查結案提出更嚴格的要求。
▶第六，明確規定審查刑事申訴案件的辦案時限。《規定》對審查案件的辦案時限作出修改，分別對不同部門作出規定，延長了審查案件的期限。按照新的規定，辦案期限延長後，大多數案件都應在辦案時限內按期結案，確需延長辦案期限的，應嚴格把關，報檢察長決定。
▶第七，明確規定上級檢察院可以將案件交下級檢察院重新辦理的情形。《規定》第二十四條對交辦案件情形作出明確界定。在執行中應注意的問題是，代表本級檢察院向下級檢察院交辦案件的主體是承辦案件的各個業務部門。即控告申訴檢察部門辦理的案件由控告申訴檢察部門交下級檢察院控告申訴檢察部門，刑事檢察部門辦理的案件由各刑事檢察部門交下級檢察院對口部門，重新辦理結果由各交辦部門進行審查。這樣有利於提高辦案效率，保證辦案質量。
▶第八，明確規定審查刑事申訴案件製作相關文書的要求。審查刑事申訴案件應當按程序規範進行，所做工作應當全程留痕，相關文書是辦案工作的有效載體，應當按照要求製作。
（六）關於複查規定
對刑事申訴案件進行複查是檢察機關的重要職責，《複查規定》對複查程序規定得較為詳細、具體，實踐中運行順暢，反映效果良好，此次修改未作大的改動，大部分內容予以保留。主要變化是：
▶第一，關於一般規定。落實檢察官辦案責任制，一是改變複查案件對承辦人員的要求，不再強調複查刑事申訴案件應當由兩名以上檢察人員進行，而是根據案件具體情況，由檢察官或者檢察官辦案組辦理，但原案件承辦人員和原申訴案件承辦人員不應參與辦理。二是改變處理審批程序，取消部門集體討論環節。刑事申訴案件複查終結由承辦檢察官在規定的職權範圍內作出決定。如有需要可提請檢察官聯席會議討論，但討論意見僅供承辦檢察官參考。
▶第二，關於不服檢察機關訴訟終結的刑事處理決定申訴案件的複查。一是明確規定被害人、被不起訴人不服不起訴決定，在收到不起訴決定書後七日以內均提出申訴的，由作出不起訴決定的檢察機關的上一級檢察機關刑事檢察部門進行複查，解決上下級檢察院對同一申訴案件都有管轄權時管轄不明的問題。二是控告申訴檢察部門對不服不起訴決定在收到不起訴決定書七日以後提出申訴的案件，以及不服檢察機關其他訴訟終結的刑事處理決定的申訴案件的辦理程序發生變化。控告申訴檢察部門只承擔審查結案職責，對需要進行複查的案件移送刑事檢察部門辦理。三是修改過程中有觀點提出，《複查規定》對被不起訴人不服不起訴決定七日以內提出申訴的複查範圍超出了刑事訴訟法的規定，本次修改應嚴格按照刑事訴訟法規定的範圍執行。經研究認為，雖然刑事訴訟法只規定被不起訴人對相對不起訴決定不服提出申訴的，應予以複查，但實踐中被不起訴人對法定不起訴、存疑不起訴提出申訴的情況也為數不少，複查後也存在予以糾正的情況。為充分保障被不起訴人的合法權利，提高辦案質量，適應實踐需要，從2005年以來，對被不起訴人不服不起訴決定七日以內申訴的，不再區分不起訴的情形，均進入複查程序進行複查，取得了良好的效果。為此，《規定》對《複查規定》確定的複查範圍予以保留。
▶第三，關於不服法院已經發生法律效力的刑事判決、裁定申訴案件的複查。《規定》第四十五條第二款規定：「經複查認為人民法院已經發生法律效力的刑事判決、裁定，符合前款規定情形之一，經檢察長決定，可以向人民法院提出再審檢察建議。再審檢察建議未被人民法院採納的，可以提請上一級人民檢察院抗訴。」修改過程中，對再審檢察建議有不同認識。有觀點認為，再審檢察建議與法律規定不一致，在法律沒有明確規定的情況下，檢察機關不宜對刑事案件再審檢察建議自行作出規定。經研究認為，適用再審檢察建議方式向法院提出監督意見，是實踐中行之有效的監督方式，2014年在徵求最高人民法院意見後，已被規定在《複查規定》中。近年來，檢察機關通過提出再審檢察建議的方式監督糾正了一批確有錯誤的生效刑事判決、裁定，取得了較好的實踐效果，應予以堅持，對此《規定》予以保留。
（七）關於其他規定
與《複查規定》相比，《規定》第六章主要有以下變化：一是對法律文書製作要求集中作出規定。首先，統一法律文書名稱。將《複查規定》中審查結案和複查終結所使用的三個法律文書——刑事申訴審查結果通知書、刑事申訴複查決定書、刑事申訴複查通知書統一為刑事申訴結果通知書。其次，將原分散規定在各個章節中的文書製作要求統一在本章規定，避免相同內容在其他章節重複出現。再次，對釋法說理提出明確要求。在執行中應當注意，製作刑事申訴結果通知書應結合每個案件的不同特點，根據案件類型、處理程序、結案方式的不同在表述上有所區別。同時，文書中應當回應申訴理由，進行釋法說理。二是對公開聽證、公開答覆等公開辦理刑事申訴案件方式提出明確要求。三是刪除備案審查、善後息訴、責任追究、案件管理等與辦案形勢發展不相適應、規定重複或者不屬於刑事申訴案件辦理程序的相關規定。
本文作者分別系最高人民檢察院第十檢察廳廳長，一級高級檢察官；最高人民檢察院第十檢察廳副廳長，二級高級檢察官；最高人民檢察院第十檢察廳副廳級檢察員，二級高級檢察官。
本文節選自2020年《人民檢察》第22期
來源丨人民檢察
統籌丨王蓉蓉
編輯丨劉璠
審核丨郭柏松、李婧一
原標題：《《人民檢察院辦理刑事申訴案件規定》理解與適用》
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