2009年12月，媒體公布全國還有2萬億的支出需要執行，超過全年預算的四分之一，這在全社會引發了關於 「年底突擊花錢」的大討論。一方面是「沒錢花」。隨著改革與發展步伐的不斷加快，各方支出需求都在加速攀升，財政在很多時候顯得力不從心，收支矛盾尖銳；另一方面，「有錢卻花不出去」，大量資金結餘，不僅降低了效益，而且嚴重影響了財政管理的公信力。
但問題究竟出在哪裡？窮省窮財政該怎麼辦？通過深入調研，採取點面結合的辦法，對近年全國、全省（湖南省）支出進度和財政結餘進行了認真研究，形成此報告，旨在用較短時間有效緩解湖南省支出進度不均衡的難題，並探索出一條推動預算管理科學化、精細化的新路子。
湖南省財政支出進度和結餘資金情況
支出進度和結餘資金是相互聯繫、彼此影響的兩個方面，支出進度反映財政支出在年度中各時段的分布情況，是一個相對動態的概念；結餘資金反映年末節點上尚未安排或未支付的資金，是一個相對靜態的概念。兩者必須聯繫起來進行分析。
全省財政支出進度
從2002-2009年預算執行情況來看，全省財政支出普遍前慢後快：一季度財政支出佔全年的比重只有16%左右，二、三季度逐步回升，漸趨平穩，大致接近25%的均衡序時進度，到第四季度明顯加快，基本都在40%以上，其中12月急劇增加，當月支出比重平均達到28.3%，是前11個月月均支出的3-5倍。
可見，全省各級財政支出前少後多、進度相差懸殊的趨勢已經逐漸固化，成為年度預算執行的一種常態。事實上，近年來各省普遍存在上述問題。2005-2009年，地方一季度支出比重平均為15%，二季度為21%，三季度為24%，四季度為40%，其中12月份為25%。與我省趨勢基本一致。可見這已不是某一時段、某一區域的臨時性、突發性或一次性的偶發症狀，普遍發生的問題就要從機制上找原因。判斷這樣的支出時序是否合理，關鍵要看它能否有效消化當年的財政支出，這就需要對年終財政資金結餘情況進行深入細緻的剖析。
全省財政結餘情況
實行國庫集中支付改革後，財政結餘可以分為兩大類：一是財政指標結餘，即財政當年尚未下達給單位的指標；二是單位資金結餘，即財政已下達指標但單位當年尚未請款撥付的資金。本文分析的結餘資金涵蓋了上述兩個部分。
縱向來看，財政結餘規模持續攀升，佔支出的比重居高不下。
最近幾年，湖南省經濟快速穩定增長，財政增收能力不斷增強，加之中央對中西部地區的轉移支付力度持續加大，全省財政支出規模迅速擴張， 2002年到2009年增長了3.1倍，年均增幅達到22.5%。與此同步，全省財政結餘數額也在逐年增加， 2002年到2009年增長了6.2倍，年均增幅達到32.5%，高出財政支出年均增幅7個百分點。
從財政結餘佔當年財政支出的比重來看，全省總體呈上升趨勢，2002年還不到10%，其後明顯提高，最高時曾經達到了20%，近兩年雖然有一定起伏，但基本穩定在17%左右。
與中部六省相比，湖南省財政結餘資金規模排名靠後。
2009年，湖南省財政結餘佔財政支出的比重為17%，在中部六省中排第4位，居江西（25%）、山西（23%）湖北（20%）之後。河南和安徽兩省的比重特別低，分別只有6%和4%，經了解，這主要是單位結餘指標管理模式的差異所造成。目前各地對國庫集中支付單位當年未支付的結餘指標主要有兩種處理方式：一種是直接體現為當年財政結餘；另一種是年終在財政總預算會計直接列支，同時掛暫存款、結轉下年支出，次年單位支用後再衝銷暫存款，這種方式實際上只是在帳面處理上減少了財政結餘，並沒有真實反映結餘資金的全貌，也沒有真正解決結餘資金規模大的實際問題。我省和大部分省份都是採取第一種方式，而河南和安徽是採取第二種方式，因此，他們的結餘資金情況與我省不具可比性。
全省結餘資金的結構分析
要切實緩解財政結餘居高不下的「老大難」問題，必須要對全省的結餘資金進行全面、深入和細緻的結構分析，從不同層面、不同角度準確把握阻滯資金撥付、造成資金結餘的體制機制原因，並據此找準加快財政支出進度的辦法和措施。
分來源來看，全省財政結餘主要來自上級補助。
2009年，全省結轉下年支出中，上級轉移支付佔56.6%，年初預算安排項目支出結轉佔16.9%，以前年度滾存結轉佔16.8%。
分科目來看，民生項目的資金下達情況相對較好。
從2009年全省財政結餘分科目結構可以看出，結餘資金中比重大的是其他支出、一般公共服務（主要是國土資源事務結轉）、農林水事務（主要是水利建設支出結轉）和交通運輸等科目中的一些建設性項目。
醫療衛生、教育、社保等科目結餘排名居中，但如果同時考慮科目間支出規模差異影響，我們用各科目結餘佔其可支配使用資金總量（即分科目支出數加結餘數之和）的比例來分析，發現這些重點民生支出資金下達比例較高，說明發放到個人的民生補助基本做到了均衡支出。
分級次看， 省級比重大幅下降而市縣比重呈上升趨勢。
省級結餘一直佔全省的大頭。近3年，省財政控制結餘的措施取得明顯成效，比重由2007年的59.7%下降至2009年的39.9%，兩年降幅高達19.8個百分點。市縣兩級財政結餘比重則明顯上升，其中市級比重的上升速度明顯快於縣級。
省市縣三級結餘比重此消彼長，總額持續攀升的這種現象，充分說明要真正控制和消化結餘資金，僅靠一級的努力還遠遠不夠，必須要形成一體貫之、上下聯動的工作合力。否則上一級消化的結餘也會轉變為下一級的結餘增量，全省財政結餘居高不下的狀況依然難以改變。這就需要我們深入剖析造成這一現象的原因。
影響財政支出進度均衡性的原因分析
造成湖南省財政支出進度慢、後段支出壓力大、年終結轉數額多的原因錯綜複雜，但歸根到底可概括為資金安排和資金撥付兩個層面。
資金安排方面，主要從年初預算、上級補助、上年結餘和超收安排四個財政支出的主要來源入手，從源頭去尋找影響支出進度的癥結所在。
一是年初預算到位率太低。湖南省的財力相當一部分依靠中央，2009年對中央的依存度達到62%。年初預算編不足，再加上部門預算利益格局固化，預算編制次序執行不嚴，「二次分配」資金規模過大，都在很大程度上導致了資金的集中撥付與滯留。
二是上級補助下達時間普遍較晚。 2009年中央四季度下達我省的資金約佔全年的40%，其中12月份佔全年的26%。可以說，中央12月份下來的錢，基本上是花不出去的。
三是結餘資金統籌力度不夠。該收回的沒收回，該調劑的沒調劑，該消化的沒消化，依然是由單位自行安排，有的單位結餘年復一年，越滾越大。
四是超收收入安排過於集中。由於當年超收要到年底才能較為準確地測算，加上還要履行報批手續，這塊資金一般都只能在歲末安排，特別有的市縣甚至集中在年底關帳日開指標。指標單開了，但資金在單位根本無法形成當年支出，只能結轉下年使用。
資金撥付方面，主要從資金鍊上財政、單位、銀行3個節點來分析。
就財政而言，主要存在3個問題：
一是預算批覆與執行脫節。現行《預算法》規定，預算年度採用歷年制，即從公曆1月1日起到12月31日止，而經各級人代會審核後的預算批覆往往到了3-4月份，起碼3個月時間差造成的支出進度滯緩甚至牽動全年。
二是專項資金分配下達流程多、時間長。很多專項資金分配程序十分繁雜冗長，先自下而上逐級申報項目、匯總審核，再自上而下分配資金、逐級轉發文件，要經過多個部門、多個環節流轉。在執行過程中，一方面，基層單位申報項目不及時，另一方面，上級部門審核過程長，提出方案遲，行文程序多，等所有流程走完已經接近年底了。特別是一些共管資金的分配，相互間的銜接配合也會直接影響資金下達時間。
三是基層國庫資金佔用情況嚴重。當前各地經濟建設任務重，財政籌資壓力大，為確保各項工程順利實施，很多地方往往通過財政借款暫時彌補產業發展、城市建設、基礎設施等資金缺口，從而大量佔用國庫資金，導致很多正常的財政支出無法得到及時安排。
此外，部分非稅收入「上年收下年支」的管理體制、據實結算事項必須年終列支、財政專戶支出列報欠規範等，也影響了預算執行的進度。
就單位而言，有的 「重預算，輕執行」，總是千方百計多爭取資金，但對財政資金使用的方向、進度和效益等關注較少。有的長期形成「日常掛帳、年底結算」的消費習慣，這在基層尤為突出，有的財務管理不規範，會計處理不及時。
就銀行而言，代理銀行是否具有足額的清算資金，是否具有先進的資金匯劃系統，財政與銀行的票據傳遞是否快捷以及業績考核獎勵制度等等，也在一定程度上影響支出進度。
綜上所述，「不均衡、結轉多」已經成為當前財政支出進度的突出問題，造成這一現象的原因是多方面的，從制度設計到實務操作，從收入入庫到支出安排，從財政部門到預算單位，方方面面都牽涉其中，但是最主要的原因還是當前預算管理時效與分稅制財政體制「大上大下」的資金流動不相適應。中央與地方的收支關係就如同一正一反兩個「三角形」，收入關係如「倒三角」（大頭在中央），支出關係如「正三角」（大頭在地方），越到基層對上級補助的依賴程度也就越高。兩個三角體制的運行、「大上大下」的資金流動必然對財政管理時效提出快速、準確的高要求。但事實上，就是很多地方年初不知道全年有多少錢可以花，不敢花錢；年中想花錢時卻又由於資金調度困難，再加上較為普遍的國庫挪用佔用現象，往往導致無錢可花；到年底有錢花了，但由於太過集中，就算突擊花錢也花不出去。這種狀況，隨著財政收支規模的擴大，如果再不及時採取強有力措施，將會愈演愈烈，特別是越到基層，情況越嚴重，但相反，只要措施得當、落實得力，改進的成效也會立竿見影。
加快財政支出進度的措施建議
結合研究分析情況，我們認為，要解決這一問題，必須堅持預算編制和預算執行兩手抓。歸納起來就是三個字，一個是「早」，即專項資金早研究、早下達；一個是「足」，即科學合理調度資金，確保各級充足的資金流；一個是「勻」，即各口資金下達要統籌協調，儘量做到均衡有序。按照這一思路，建議中央、省級和市縣3級上下聯動，從以下12條措施著手改進：
對中央提出加快資金下達的3條建議
▲提前告知的固定補助事項在上年度第四季度前通知地方，並在當年第一季度預撥。
▲轉移支付儘量在第四季度之前下達。
▲結算補助項目一律提前到年中安排。
在省級採取強化預算管理的8項措施
▲年初部門預算儘量打實打足。研究修訂完善基本支出定員定額標準。
▲上年10月底前提前告知市縣固定補助事項，重大民生事項實行提前預撥。
▲專項資金實行嚴格的限時辦結機制。確保中央專款在收文10-30個工作日內下達，年初預算的共管資金在9月底前全部撥付。
▲建立預算償債準備金，降低財政風險，減少當年財政結餘。
▲結餘資金實行專門審核、專門下達。年初部門預算結餘，一律扣減10%。
▲建立預算執行情況定期通報考核機制。
▲進一步完善國庫資金調度機制。
▲堅決制止並糾正基層國庫資金違規墊款行為。
對市縣建立三項支出進度掛鈎獎懲制度，即專項資金分配與對應科目的上年執行情況掛鈎。均衡性轉移支付與上年度支出進度掛鈎。資金調度與上年度支出進度掛鈎。