來源：澎湃新聞
原標題：完善貸款制度安排，從根本上解決融資難融資貴
作者：劉克崮、劉紅燦、趙小廣、高慧
習近平總書記在民營企業座談會發表重要講話以來，各級政府和金融部門密集出臺政策，融資難融資貴明顯緩解。今年上半年，銀行機構普惠型小微企業貸款較年初增長17.7%，其中五大行較年初增長34.6%。但這期間，相當多中小企業仍然反映獲得感不強，政策看得見摸不著。
3月13日，工信部副部長辛國斌在國務院聯防聯控機制新聞發布會上表示，一些地方和企業反映這些政策看得見摸不著。3月20日，李克強總理考察疫情防控與生活物資保障服務平臺，廣東、河南復工復產情況調研工作組反映中小微企業資金壓力大、有的政策還沒落到位。5月份，武漢市工商聯、漢南區政協和武漢大學經濟系羅知教授聯合對700戶企業調查，自疫情發生到4月末，66.8%的企業沒有從銀行享受到任何信貸優惠。這種反差說明，融資難融資貴尚未從根本上得到解決。應梳理痛點堵點問題，並從制度安排上探尋根源，在此基礎上對症下藥，精準施策，從根本上破解民企融資難題。
一、企業反映強烈的三大問題
我國民營企業2726萬戶，上市掛牌企業約1.3萬戶，僅佔0.05%，又據央行調查，民企融資70%來自銀行貸款；故研究和解決融資難要抓主要矛盾，主攻方向放在銀行貸款上。發達國家成功解決中小企業融資難也是以間接融資為主。企業在貸款上反映最強烈的問題有三個。
（一）貸款短期化嚴重，和企業需求與償還能力脫節。
據某市2019年對200戶企業調查，一年期貸款佔95%。某小微企業流動資金貸款4筆3720萬元，全部是一年貸款；某中型企業11筆1億元貸款也都是一年期限；某大型民企一年期貸款40筆。南方某股份制銀行分行開業近5年，對民企3年期貸款只有兩筆。
貸款短期化和企業需求與還款能力嚴重脫節。據央行調查，80%的企業需要中長期貸款。以流動資金為例，企業不僅有臨時性貸款需求，更重要的是中長期定額流動資金貸款需求。定額流動資金是企業正常生產經營最低需要、需常年佔用的流動資金。如棉紡製造企業每1萬紗錠需配套1000萬元流動資金等。
銀行對定額流動資金需求應提供中長期貸款。因為定額流動資金貸款企業要用實現利潤歸還，而絕大多數企業一年利潤不能覆蓋貸款。某軍工企業2018年銷售收入3億元，稅後淨利潤1006萬元，該企業所屬行業平均每億元銷售收入佔用流動資金約1000萬。由此可得企業最低需要定額流動資金3000萬元。如果這3000萬元全部來自銀行貸款，根據企業盈利水平，貸款期限應該3年。正因企業更需要中長期貸款，美國小企業局合作銀行對小企業貸款一般7-10年；德國合作銀行和儲蓄銀行等對年收入在1億馬克以下的中小企業，貸款期限可達10年。本次疫情發生後，我國臺灣地區中小企業信保基金擔保的酒店旅遊業流動資金貸款可以5年，固定資產貸款最長15年。
（二）借新還舊和展期難，先還後貸「一刀切」。
貸款期限錯配有重大風險，但可以通過借新還舊或展期緩解。例如2000年《不良貸款認定暫行辦法》規定，只要滿足生產經營正常、有擔保、不欠息、屬於周轉性貸款等四個條件，借新還舊列入正常貸款。由於政策區別對待，便於銀行利用借新還舊幫助企業延長貸款期限，避免企業最低需要的流動資金「斷檔」；因而那時基本沒有銀行抽貸、高息過橋和續貸時間長等問題，老闆跑路現象也很少發生。
但現行借新還舊和展期政策過嚴，堵塞了緩解期限錯配的途徑。仍以借新還舊為例，2007年《貸款風險分類指引》規定：「借新還舊，或者需要通過其他融資方式償還的貸款應歸為關注類。」
這一規定有兩個弊端：
一是脫離了我國貸款短期化特別是企業普遍定額流動資金主要來自短期貸款的國情。
二是存在「一刀切」問題——不管企業效益好壞，不管期限是否錯配，只要借新還舊，貸款就要劃入關注類。由於劃入關注類會減少銀行利潤和正常貸款。
這一政策出臺後，銀行出於自身利益一般不再辦理借新還舊，要求企業先還後貸，由此引發系統性先還後貸 「一刀切」問題。
貸款短期化，又要先還後貸，至少帶來兩大嚴重後果：
第一，人為地增加還貸次數和倒貸成本。如果企業需要5年期貸款，銀行錯配1年期貸款，那麼五年內就要給企業增加4次還貸續貸，浪費大量時間和精力。某民企一年期貸款23筆，平均每月倒貸兩次，最多四五次。尤其是許多企業往往需要過橋還貸，又大幅度增加財務成本。據審計署報告，2018年393家企業過橋利率年息最低36%，最高108%。
第二，資金斷檔，極易導致資金鍊斷裂。先還後貸存在時間差，續貸往往需要一兩個月，造成企業資金「斷檔」甚至資金鍊斷裂。近年來中小企業資金鍊斷裂、老闆跑路現象蔓延，除企業過度負債盲目擴張等自身原因外，貸款短期化和先還後貸「一刀切」疊加造成的資金「斷檔」是重要原因。
此外，浪費大量財政資金。為幫助重點企業過橋，各級地方政府不得不設立應急過橋基金。僅山東省各級政府就設立應急過橋基金至少40億元。政府設立應急過橋基金是2007年借新還舊政策調整後出現的新情況，全世界也獨一無二。
（三）無抵押物貸款難。
商業銀行出於風險控制傾向於土地房產抵押，企業沒有抵押物很難獲得貸款。許多企業被迫去找第三方擔保，又衍生互保風險。
因上述三大痛點堵點問題沒有根本性改善，企業自然感到政策落實不到位、獲得感不強。
二、制度原因
中辦、國辦《關於加強金融服務民營企業的若干意見》指出，要精準分析民營企業融資難融資貴背後的制度性、結構性原因。民企融資三大痛點堵點問題長期得不到解決，是制度安排上出了問題。
（一）某些重要貸款制度過嚴、脫離實際。
現行貸款制度多是在習近平總書記民營企業座談會重要講話之前制定的，受當時大環境局限，一些政策難免存在「重銀行風險控制、輕服務實體經濟」和缺乏雙贏等問題。
首先，中期流動資金貸款制度嚴苛。例如期限過短。一些銀行中期流動資金貸款最長3年，既不符合企業實際償還能力，也和《貸款通則》中期貸款期限1年至5年的規定不符，更無法和一些發達國家5-10年期限相比。
其次，展期和借新還舊政策「一刀切」、過嚴。例如展期是糾正短期化，避免資金「斷檔」和高息過橋等問題最簡捷易行的方式，但展期制度過嚴。有的銀行無論金額大小一律將展期權限集中上級行，尤其是一些銀行沒有意識到貸款期限錯配的情況，不加區別地將展期列入關注類，導致基層行缺乏展期的積極性。在期限上，現行規定短期貸款展期期限累計不得超過1年。但國際金融危機爆發後，日本出臺了以延期為主要內容的《中小企業金融順暢化法》，根據該法展期的15萬家企業有43%的企業延期超過5年。又如2014年銀監會對小微企業放寬了借新還舊政策（即無還本續貸），但大中型民企借新還舊仍然列關注貸款，繼續受到資金「斷檔」、高息過橋的威脅。因展期和借新還舊過嚴，即便短期貸款用於定額流動資金，大多數企業也不得不先還後貸。
再次，銀行考核激勵機制不完善，特別是盡職免責制度沒有真正落地。
（二）中小企業政策性金融缺位。
中小企業融資難並非世界性難題。例如美英法日德、歐盟27國均不存在中小企業融資難問題。據歐盟調查，2017年中小企業「貸款申請被銀行拒絕的比例」歐盟平均僅8.57%。在歐盟2017年10月到2018年3月的調查中，融資則列為「最不重要的問題」。
系統性頻繁倒貸、過橋成本高、互保圈風險和無抵押物貸款難等問題，是我國金融業特有現象。據世界銀行《2020年營商環境報告》，中國獲得信貸排名第80位。
發達國家和地區解決中小企業融資難的重要方法就是用「看得見的手」彌補市場失靈，通過政策性金融為中小企業提供擔保或貸款。主要有兩大舉措：
一是設立專門的政策性信用保證機構為沒有抵押物的中小企業提供信用擔保。例如，我國臺灣地區成立政策性中小企業信用保證基金，專門為效益信用好唯獨缺乏抵押物的企業提供信用保證，成功破解了無抵押物貸款難困局。2019年，我國臺灣地區信保基金在保餘額約9000億元新臺幣。臺灣某商業銀行支行近30%的貸款由政策性信保基金擔保。臺灣信保基金以支持中小企業為宗旨，不以盈利為目的，風險和銀行分擔，中小企業擔保淨損失列入財政預算定期彌補。
二是建立政策性中長期貸款供應機制。如日本成立政策金融公庫（JFC），主要向中小企業提供中長期貸款，政策性金融公庫中小企業貸款約60%期限超過5年。美國政府小企業局則為中小企業中長期貸款提供擔保，最長25年。
我國中小企業政策性金融缺位，對中小企業金融服務幾乎都是商業性的。絕大多數地區沒有中小企業政策性信保基金，政府性擔保公司仍然要求抵押物或第三方擔保。我國也沒有專門面向中小企業的政策性銀行。因政策性金融缺位，無抵押物貸款難和中長期貸款難長期得不到解決，也導致金融抗疫出現商業銀行信用貸款單兵突進、政策性擔保機構信用保證反而嚴重滯後的問題。
三、完善制度安排，破解民企融資難題
三大痛點堵點問題帶來銀行抽貸、過橋融資貴、互保風險蔓延、資金鍊斷裂、「老賴」劇增和無抵押物貸款難等一系列嚴重後果，亟待解決。解決上述問題，也是對治理體系和治理能力的一次大考。要按照黨的十九屆四中全會精神，完善制度安排，對症下藥，從根本上破解融資難題。建議：
（一）完善貸款制度。
首先，根據企業定額流動資金剛性需求，借鑑國外和我國過去的成功經驗，儘快出臺中長期流動資金貸款制度，支持推動銀行對企業增加3-10年期流動資金貸款，穩定企業流動資金「基本盤」，從源頭上解決銀行抽貸、倒貸成本高風險大等問題。
其次，放寬展期制度，糾正借新還舊「一刀切」做法。一是糾正展期「一刀切」列入關注的做法，適度下放展期權限。二是修改《貸款通則》短期貸款展期期限累計不得超過1年的規定，可借鑑日本經驗，特別是根據我國貸款期限錯配嚴重實際，允許短期貸款展期期限累計超過5年。三是恢復2000年借新還舊區別對待政策，即只要符合一定條件，借新還舊列為正常貸款。只要展期和借新還舊政策符合實際，可有效避免中小企業大面積資金鍊斷裂，銀行抽貸、期限錯配、高息過橋和頻繁倒貸等難題可從總體上迎刃而解，各級地方政府也不需設立續貸周轉金（粗略估算全國可節約財政資金在數百億甚至千億級別）。
再次，落實銀保監會《小微企業金融服務評價辦法》，特別是完善激勵機制，落地盡職免責制度。
（二）建立中小企業政策性金融制度安排。
解決中小企業融資難完全靠市場化行不通，應借鑑發達國家和地區經驗，用好「看得見的手」。
一是建議每個省設立一家中小企業政策性信保基金，已設立省級政府性擔保公司的可轉型為中小企業信保基金，徹底解決有發展前景但無抵押物的企業貸款難問題。市縣政府性擔保機構對小微企業原則上取消反擔保。
二是將一家國有大型銀行改為中小企業政策性銀行（比新設立銀行見效快成本低），主要提供中小企業信用貸款、中長期貸款等政策性業務。
（作者劉克崮為國家開發銀行原副行長，劉紅燦為新華社經濟研究中心高級研究員，趙小廣為山東省德州市中小企業局局長，高慧為中國中小企業協會普惠金融促進會研究部副主任。）