陸雲
（大理大學法學院，雲南大理 671003）
[摘要] 中緬邊境近年最大難民潮主要來自克欽、果敢地區，涉及中國政治利益、經濟利益、國家安全利益和人道主義等問題。通過調查研究,分析和闡述該地區難民問題對中國邊疆的政治、經濟、社會公共安全、邊疆公共衛生安全,以及跨境民族的民族認同和國家認同等方面的主要影響，提出了應對之策。
[關鍵詞] 克欽，果敢；難民問題；中國邊疆安全
中緬邊境自緬甸2009年「8.08」果敢事件①至2016年「11.20」武裝衝突②，難民潮此起彼伏。僅2013年克欽戰事就集聚了十餘萬難民。近年最大難民潮主要有緬甸政府軍與緬甸克欽族、果敢族的武裝衝突所引發的克欽難民潮和果敢難民潮，主要由居住在緬北的克欽族和果敢族武裝與緬甸政府的軍事衝突引發。中緬邊境克欽、果敢難民問題涉及中國政治利益、經濟利益、國家安全利益和人道主義等問題；涉及民族歷史、民族感情與外交原則等錯綜複雜的國際政治問題，牽涉中國邊疆穩定與「走出去」戰略，對中國邊疆安全產生著重大影響。
一、緬甸克欽、果敢地區難民問題對中國邊疆安全的影響（一）對中國邊疆政治安全的影響
中緬邊境緬甸難民問題牽涉到中緬兩國政府關係，同時也涉及中國與緬甸少數民族地方政權的關係，還涉及到中國的國際關係問題。縱觀緬甸及周邊國家面臨的難民問題，緬甸難民問題相比較而言是一個更加棘手的政治問題。從中緬邊境緬甸難民問題的發展趨勢來看，難民問題解決形勢前景不定，不容樂觀。由於中緬邊境緬甸一方武裝衝突頻繁、長期持續存在，突發性與不確定性強，缺少明顯徵兆，往往以「迅雷不及掩耳之勢」爆發或突現，由此導致的難民問題來勢兇猛，難民數量龐大且影響波及面廣，戰火下的難民數字也難以統計精確。難民統計信息不透明，統計不易和管控困難，極易被外界和民眾所誤解，造成中國西南邊疆局勢不穩定的錯誤印象。事實上緬甸難民問題不是由緬甸政府單方面行為造成，而是緬甸政府與緬甸各種非國家行為體（如各少數民族地方政權及其武裝）衝突引發的結果，雙方武裝衝突的來源及其行為發生方式往往具有不確定的特點，因此，在衝突發生前，很難對難民問題發生的時間、地點、人數及其危害程度等進行有效預測並制定相應的預防措施。中國政府對中緬邊境難民問題如果處理不善，既有可能引發國內民眾的不滿，也有可能影響到中國與緬甸的外交關係，同時給以美國為首的西方國家藉口國際法中的難民「不推回」人道主義原則，染指中緬邊境緬甸難民問題，責難中國處理緬甸難民的政策，影響到中國在國際上「負責任大國」的形象。
（二）對中國邊疆經濟安全的影響
中緬邊境作為中國經緬甸進入南亞和西亞的重要經商通道，對外貿易自秦漢以來已有2 000多年歷史。歷史上的「博南古道」就是從四川成都和宜賓出發，經雲南大理、保山、騰衝、德宏進入緬甸和印度的經商古道，又稱中國古代「南方絲綢之路」。中緬邊境上的貿易是古代中國聯繫西亞的文明通道，也是現代中國全面開放和向西開放的主要戰略支點之一。長期以來，中緬邊境上邊民互市往來頻繁，小額貿易、地方貿易、邊境貿易有力地促進了中緬邊境地區的經濟發展、社會穩定和民族融合，對兩國和中緬邊境地區發展至關重要。緬甸難民潮湧入對中國邊境地區經濟發展環境產生嚴重影響。自中國與緬甸聯邦建交以來，中緬貿易多以邊貿形式進行，由於戰亂及其引發的難民潮湧入，中緬雙方連續性的經濟來往受到嚴重阻礙，雙方貿易交往急劇減少甚至停滯，邊民互市、邊境貿易嚴重受損。以中國那邦鎮為例：早在1961年始，中國雲南省盈江縣那邦鎮對岸的緬甸克欽獨立軍就與緬甸中央政府軍發生武裝衝突，雙方持續了33年之久的戰火直到1994年籤署停火協定才停歇。但自2011年6月起，克欽邦又再度燃起戰火，連續幾年來緊張的緬北形勢，將中國改革開放以來國家級二類開放口岸盈江繁榮的外貿形勢打入低谷，在緬北隆隆的炮聲中，盈江縣那邦鎮從一個曾經的重要貿易口岸，急劇轉變為克欽難民逃到中國的一個難民中轉站〔1〕。難民潮湧入不僅對中國邊境貿易、旅遊業等行業影響較大，對中國邊境地區本已脆弱的經濟發展也帶來嚴重衝擊，特別是在當前全球經濟低迷，中國經濟調整轉型、增速放緩形勢下，國內就業形勢嚴峻，大量低成本勞動力的湧入，對當地就業市場也造成嚴重衝擊，驟然加大雲南邊境地區本地居民的就業、生存壓力，有可能加劇當地的社會矛盾。
緬北少數民族與緬甸政府持續多年的武裝衝突使中緬邊境地區籠罩在戰爭陰影之下，中緬邊境地區貿易環境處於極度不安全狀態中。邊境貿易受到拖累，有的長期止步不前或者進展緩慢。每當戰事一起，大批緬甸難民湧向中國口岸，使口岸安全受到嚴重影響，有時不得不緊急關閉口岸，極度影響兩國邊民的正常生活交往和邊境貿易往來，阻礙了雙邊正常經濟往來，雙邊經濟貿易皆受損，使中緬邊境上的貿易缺乏穩定性，充滿不安全性和脆弱性，從而影響到中緬邊境地區的正常生產生活和經濟文化發展，也嚴重影響中國西南對外開放環境。目前中國在緬海外投資安全，實際上受到緬甸政府、民族地方武裝和緬甸難民問題的三重影響。緬甸建國後，緬北少數民族地區相對自治和獨立，緬甸政府和民族地方武裝控制區分別都與中國建立和發展了雙邊關係。近年中國向西南開放和「一帶一路」戰略的前期建設，在緬北河流上遊進行的水電站、採礦業和林業大規模建設投資，以及對中國能源安全具有重要意義的中緬能源管道項目，這些項目多位於緬甸克欽邦等少數民族聚集區。緬北戰火及其引發的難民問題，對中國在緬甸的項目投資和建設產生重大的影響，一些大宗貿易往來和大型項目長期難以持續推進，投資安全和回報得不到應有的和平環境保障，嚴重影響中國「一帶一路」和平發展願景在緬甸的實施，影響中國在緬甸投資的軟環境。緬北長期以來陷入戰爭狀態，導致難民潮不斷湧入中國，中國如果過多顧慮緬甸政府的因素，對流入中國境內的緬甸克欽、果敢等少數民族難民處置不當，有可能激起緬甸少數民族民眾和緬甸民族地方武裝的不滿，進而影響中國在緬投資項目的安全，對中國國家利益影響頗大。
（三）對中國邊疆社會公共安全的影響
中緬邊境地區位於兩國交界處，長期以來一直都是多國人員複雜交匯、黃賭毒槍搶等問題長期或明或暗地存在的地方，社會公共安全極易受到外來衝擊。緬北地區的武裝衝突和長期戰事導致的難民潮，使得中緬邊境地區的社會極其不安全，社會治安壓力劇增。入境難民人群間雜出現違法活動，導致非法政治活動和涉外刑事案件倍增、治安案件頻發，使中緬邊境社會公共安全形勢日趨複雜，緬甸克欽、果敢地區戰火引發的難民問題，引發毒品、槍枝攜帶者入境加劇等一系列邊疆安全連環問題，嚴重威脅我國西南邊境安全與穩定。中緬邊境沿線地區是跨境民族眾多的多民族聚居區，緬甸難民大量湧入中國，牽涉到我國西南邊疆防禦境內外「三股勢力」滲透、截堵打擊走私販毒等跨國犯罪、維護國家「走出去」戰略，保障「一帶一路」戰略順利實施等一系列關乎國家總體安全的重要現實問題。
每當緬北戰事爆發，就會有大批緬甸難民遷移聚集到中緬邊境線上或者進入中緬邊境上中國的市縣地區。中緬邊境線緬方一側的緬甸難民，無論其是否進入中國境內，都會對中國邊境地區的社會公共安全產生威脅或衝擊。特別是進入中國國境的緬甸難民，有相當一部分會滯留中國，就地謀生，他們當中的大多數文化素質和技能水平較低，大都只能從事一些簡單的短期臨時工作，如搬運貨物、餐館打雜等。這些滯留中國打工的難民因國籍問題難以解決，屬非法移民，其生活質量低下且難以保障；許多緬甸難民子女因身份問題面臨正規教育的缺失。凡此種種，難以避免其中一些緬甸難民迫於生活走投無路，不得不進行販毒、賣淫等非法活動，或以坑蒙拐騙、偷盜、搶劫等違法犯罪行為維持生活，甚至常常引發入室盜竊搶劫、殺人等惡性刑事案件，給中國邊境地區帶來巨大的安全隱患，由此極易引發社會矛盾，對邊境地區社會公共安全構成潛在的嚴重威脅。當前緬甸政局極其不確定，若衝突不斷發生，難民不斷增加，中緬邊境線上槍枝販賣和走私販毒情況有可能加劇。從筆者調研的情況來看，中緬邊境境外毒品種植、加工和走私問題仍很突出，尤其是在緬甸政府軍與緬北民族武裝衝突激化的形勢下，中緬邊境是國際販毒集團從「金三角」境外走私毒品的主要通道，販毒分子有可能利用中國邊防管控力量疲於應付難民潮問題之機，大肆實施毒品走私販運，使中國邊境毒情形勢更趨複雜，非法武裝、分裂勢力和反華勢力有可能在邊境地區形成一個新的暴恐溫床和大本營，給中國的邊境治安帶來嚴重衝擊，對中國邊疆社會公共安全構成嚴重威脅。
（四）對中國邊疆公共衛生安全的影響
中緬邊境兩側都屬兩國經濟文化發展落後地區，重大傳染性疾病特別是愛滋病疫情防控等公共衛生安全形勢十分嚴峻。中緬邊境的緬甸一側地區，基本上屬緬甸少數民族地方武裝的管轄區，這些地區因幾十年戰亂，缺乏最基本的醫療衛生服務系統。目前中緬邊境地區是近年中國雲南省新增愛滋病病毒感染者和病人的主要地區。據云南省防治愛滋病局發布的全省愛滋病動態：截至2016年 10月31日，全省累計報告現存活愛滋病病毒感染者和病人93 437例；邊境外籍人員報告愛滋病病毒感染者和病人數逐年增多，2016年1-10月報告922例（較2015年同期增加11%，增加91例）〔2〕。此外，瘧疾、登革熱等重大傳染性疾病在境外的緬甸北部山區有著廣泛的疫區分布。數量龐大的緬甸難民大量湧入，對中緬邊境公共衛生安全形成潛在威脅，中緬邊境疾病防控能力面臨嚴峻挑戰。洶湧而來的難民，使中緬邊境地區公共衛生環境受到嚴重影響。難民大量湧入產生的大量生活垃圾、有可能攜帶的傳染病毒，對中緬邊境地區公共衛生環境形成巨大壓力。從筆者對雲南省鎮康縣、盈江縣、畹町市大部分難民的調查來看，大多數難民來自緬甸北部經濟文化發展落後地區，他們的健康衛生和環境保護意識幾乎是空白。筆者在對雲南省盈江縣、鎮康縣、畹町市等地的實地調研中了解到：中國政府秉承著人道主義精神，中國邊境市、縣人民醫院對部分在緬北衝突中受傷的緬甸籍難民進行了救治；對逃亡到中國的身體健康狀況嚴重下降的難民，中國地方政府醫療衛生機構不得不對他們進行醫療救助，並為每一位入境的難民免費提供了傷寒、痢疾等疾病的疫苗注射。大量難民湧入，嚴重擠佔了中國邊境地方政府相當一部分醫療衛生資源。
（五）中國跨境民族「民族認同」與「國家認同」的統一性面臨挑戰
中緬邊境是多民族多宗教地區，有多個民族跨國境居住，各個跨境民族在民族屬性上屬同宗同源，有著共同的祖先，歷史上長期相互通婚互市，彼此之間密切往來從未間斷，有著較強的民族認同。在全球化浪潮和第三次民族主義浪潮洶湧的背景下，特定條件下，民族意識往往會優先於國家意識，如果一國對待同一民族的民族政策出現問題，就會導致部分邊民外遷至邊境另一側國家的同一民族處投親靠友以求「避難」。如緬甸克欽族與中國境內的景頗族是跨國境居住於兩個不同國家的同一個民族，他們都公認同一個祖先寧官娃，認為都是其後代，由於同根同源，僅以邊境線相隔，歷史以來相互通婚、通商互市、探親訪友、共同慶祝自己的民族節日，在共同的重大節日「目瑙縱歌」節期間，雙方互邀互派代表團參加節日。雖然是作為在中緬邊境兩側生活的兩國人，相互之間卻很難割離族群認同。目前中國境內的景頗族就有很多親戚在緬甸克欽邦居住。近幾年，緬甸克欽族與中國景頗族族內通婚的情況十分普遍。緬甸因戰亂導致許多克欽邦女孩越過邊境跑到中國雲南逃避戰亂，她們中的很多人與中國景頗族小夥子通婚而定居下來。按克欽—景頗族的民族歷史文化傳統，緬甸克欽族與中國景頗族是「一家人」，只要任何一方有難，另一方都要及時伸出援助之手。特別是其傳統的「墨優—達瑪」婚姻制度，將景頗族牢固地維繫在了一個大親屬圈內。2013年，因緬甸政府軍對克欽獨立軍大打出手，大量克欽難民湧向中緬邊境，中國境內景頗族採取了既不給中國政府增添外交麻煩，又能夠適當消除緬甸克欽族對中國境內景頗族埋怨、敵視情緒的做法，即到口岸隔著國界給予緬甸境內的克欽族同胞語言聲援，呼籲緬政府軍停止對克欽族的進攻。但應對此次事件，中國邊防部門不得不動用大量人員，在邊境口岸勸堵返回，以避免引發外交事端。
二、中緬邊境克欽、果敢難民問題的應對思考（一）從總體國家安全觀高度重視中緬邊境克欽、果敢難民問題
「十八大」以來習近平主席提出中國新安全觀「總體國家安全觀」。2014年亞信峰會上，習主席代表中國政府積極倡導「共建和平、穩定與合作的新亞洲」〔3〕。針對中緬邊境難民問題對中國總體國家安全及中國內政外交日益增大的影響，必須從總體國家安全觀的高度重視難民問題，將難民問題納入國家安全體系中高度重視，統一治理。必須正視中緬邊境難民問題涉及我國的國家利益，包括中國政府的大國形象、國家戰略和海外投資利益，關乎中國「一帶一路」戰略的實施。中國政府是「一帶一路」戰略核心利益相關者，因此也是中緬邊境緬甸難民事務治理中確定的利益相關者，治理難民問題，對中國政府而言，既具有權力和合法性，又具有現實緊迫性。當前中緬邊境的難民問題，使我國邊境多民族地區社會秩序承受著巨大的壓力，已引起國際社會和各級政府的高度關注。好在截至目前，緬甸難民的湧入對中國邊境地區的影響尚在可控範圍內，還沒有引起中國邊境地區的社會秩序失調。但在民族和解前景不確定的緬甸，中緬邊境難民問題同樣具有不確定性，情況會更加複雜。因此，正視和處理好中緬邊境難民問題，未雨綢繆，高度重視，積極應對，對於推進我國邊疆安全治理體系與治理能力現代化建設，維護我國西南邊境安全穩定，增強中緬兩國邊境安全與和平發展具有重要意義。
（二）從中央到地方統籌兼顧，綜合應對中緬邊境克欽、果敢難民問題
正視難民的存在是解決難民問題的前提和基礎。當前，處理中緬邊境難民問題最為急迫的是相關政府部門需要正視難民問題、積極提升妥善處理突發難民潮的應對能力。成立難民救助安置工作專門機構，是正視難民問題的關鍵舉措。新中國成立以來，曾經為安置印支難民，國務院成立了安置難民辦公室，雲南、廣西、廣東、海南、福建、江西等省區都設立了安置難民的機構。隨著我國對外開放的深入和日益融入全球人員流動，難民問題已日益受到重視，也逐漸納入國家治理的範疇。但是，近年中緬邊境地區十幾萬緬甸難民的「大軍壓境」，以及大量難民湧入中國邊境雲南境內，中國邊境地區政府在應對難民危機中的困難和壓力，已經顯示出應對中緬邊境難民危機，不可能是某一個省區或某一個部門孤軍奮戰就可以完成的，需要中央政府加大人力與資金的投入，加強從中央到地方省級各部門的協調工作。難民問題涉及到社會管理的方方面面，應由外事、公安邊防、武警部隊、民政、安全、教育、司法等諸多部門，相互協調、相互配合進行。同時，應當加強加大難民問題治理方面的資金保障，如果地方政府和相關部門總是處在資金匱乏的狀態，那會使得難民治理工作難以展開。因此，中央政府應從國家層面支持地方政府，積極履行聯合國《關於難民地位的公約》規定的人道主義義務。一旦緬甸難民進入雲南邊境地區，難民的生產生活等多方面問題仍然需要中國政府解決，也需要聯合國難民署的協調與幫助。中國政府為了安置進入中國境內的緬甸難民作出了大量投入和努力。如近年緬甸內戰導致大量難民湧入中國，雲南省臨滄地區為了安置緬甸難民，僅難民的飲食費用一項就花了近300萬美元，整個雲南邊境沿線為應對緬甸難民湧入，不得不投入大量人力、財力、物力。因此，中央財政應盡全力支持，以減輕作為少數民族貧困地區的雲南中緬邊境地方政府的財政壓力。
（三）通過國際合作共同解決難民問題
對中緬邊境難民問題，中國應積極爭取國際社會的支持，在難民救助上，爭取國際社會的資金援助；在處置難民問題上，爭取國際難民署的支持與協調；在難民的長期安置上，爭取國際社會的廣泛支持。聯合國難民署，是聯合國設置的專門處理國際難民事務的機構，主要負責組織、協調和援助難民事務。要從根源上解決好中緬邊境難民問題，應充分發揮聯合國難民署的建設性作用，積極爭取聯合國難民署的合作、協調、支持、幫助，共同應對和處理好中緬邊境難民問題，這是建立和完善我國難民政策和機制的根本路徑。
（四）加強對國際救助和非政府組織的引導
中國作為一個負責任的大國，對於中緬邊境難民問題治理，未來將面臨更多的人道主義責任。目前，國際社會和非政府組織對中國（雲南）邊境難民的救助是自發的，甚至是盲目的，缺乏針對性和足夠的號召力。中國（雲南）邊境地方政府可以將國際社會和非政府組織的救助渠道公開化和透明化，並加以積極引導，在有效引導中獲得難民救助的主動權和話語權，並獲得難民救助的知識和經驗，為中國在國際社會上的輿論話語和國際形象爭取到更多的「分值」。
（五）在動態變化的難民問題治理中妥善平衡各方利益訴求
中國政府一貫堅持保護和援助難民的非政治性宗旨，反對把意識形態方面的爭論帶進難民領域。中國政府在中緬邊境難民問題治理中，要面對複雜的多方面的利益相關者訴求，而且這些訴求之間可能存在利益的相互衝突。這就要求中國政府在中緬邊境難民問題治理中，堅持人道主義精神，平衡訴求各方的利益，關切我國自身的核心利益和長遠利益，從動態變化的各方利益相關者關係中，尋求綜合性的和妥善的難民問題的治理之策。
[參考文獻]
〔1〕楊志錦.緬甸政府堵住通道致中緬邊境上億貿易停滯〔EB∕OL〕.（2013-01-17）.http：∕∕news.china.com∕focus∕mbzs∕gd∕11134678∕20130117∕17636741.html.
〔2〕劉昶榮.截至2016年10月雲南省染艾93437例，性傳播佔92.6%〔EB∕OL〕.（2016-11-30）.http：∕∕news.cyol.com∕content∕2016-11∕30∕content_14789360.htm.
〔3〕新華網.2014上海亞信峰會習近平主旨演講闡述亞洲新安全觀（全文）〔EB∕OL〕.（2014-05-21）.http：∕∕www. guancha.cn∕politics∕2014-05-21_231364.shtml.
The Influence of Burmese Kachin and Kokang Refugee Issue on China's Borderland Security and the Countermeasures
Lu Yun
（College of Law,Dali University,Dali,Yunnan 671003,China）
〔Abstract〕The biggest refugee flows in China-Myanmar border are mainly from Kachin and Kokang areas,which is related to China's political interests,economic interests,national security interests and humanitarian issues.Through inverstigations,this paper analyzes the influence of refugee problems in these areas on China's border policy,economy,pubulic security,public health security and national identity of cross-border ethnic groups,as well as puts forward the countermeasures.
〔Key words〕Kachin;Kokang;refugee problem;China border security
［DOI］10.3969∕j.issn.2096-2266.2017.01.003
[中圖分類號] C957
文獻標識碼：A
文章編號：2096-2266（2017）01-0010-05
（責任編輯 張玉皎）
［收稿日期］2016-12-05
［修回日期］2016-12-12
［作者簡介］陸雲，教授，博士，主要從事馬克思主義民族理論與政策、邊疆安全研究.
①2009年8月8日，緬甸政府軍以果敢槍械修理廠製毒為藉口，挑起與果敢同盟軍的武裝衝突事件，由此造成全果敢地區3萬多難民逃入中國鎮康縣南傘、耿馬縣孟定等邊境一線避難。
②2016年11月20日，緬甸政府軍與克欽獨立軍、果敢同盟軍、德昂民族解放軍等少數民族地方武裝在緬甸北部靠近中國的地區發生軍事衝突，導致部分緬甸邊境民眾為躲避戰亂進入中國境內。