摘 要：為積極穩妥地推進大陸農村宅基地制度改革, 本研究運用文獻資料法分析了臺灣地區農舍制度演變歷程, 以及臺灣地區農舍制度改革產生的負面效應。其改革的經驗教訓, 可對大陸宅基地制度改革提供借鑑參考作用。
一、臺灣地區農舍制度演變歷程
臺灣地區把農民的住宅稱之農舍, 規定農民可以在自己的農地上建設一定面積的農舍, 同時規定興建農舍不可以與農業經營分離。臺灣地區的農地政策與農舍興建管制有密切的關係, 根據農地政策的演變, 可以將臺灣地區農舍興建制度劃分為兩個階段 (姜華秀, 2011) 。
(一) 《農業發展條例》修正前
1973年以前, 農業是臺灣地區的主要產業, 農民對於賴以為生的農地較為珍惜, 興建農舍的情形並不泛濫。因此, 臺灣地區早期對於農地興建農舍沒有任何的管制措施。1973年, 世界遭遇糧食危機後, 臺灣當局基於農地合理利用及確保糧食安全, 並避免優良農地因建築而遭受破壞, 特別通過了《限制建地擴展方案》, 制定了《限制建地擴展執行辦法》, 「農舍」一詞首次出現。根據該辦法, 一至八等農田, 除了土地所有權人自建農舍外, 不準變更為建地;九至十二等農田, 有條件的可以轉為工業用地和一般建地。在該辦法未制定之前, 農地建農舍並沒有任何限制。
1973年12月, 臺灣地區根據建築方面有關規定, 制定了《實施都市計劃以外地區建築物管理辦法》, 強調為保護優良農地, 確保糧食生產, 該辦法第4條規定:「申請興建自用農舍的建造人, 應該具有自耕農身份, 其建築樓地板面積不得超過495平方公尺, 其建築面積不得超過耕地面積5%, 建築物高度不得超過三層樓且不得超過10.5公尺, 最大基層建築面積不得超過330平方公尺」。這個管理辦法規定了申請人的自耕農身份以及農舍的容積率和建築高度等。自耕農是指能自己耕作的自然人。當時臺灣地區土地所有權方面有關規定:「私有農地所有權轉移, 承受人必須是自耕農, 且不能轉移為共有。但因繼承而轉移者, 得為共有, 須落實農地農有的農地政策」。
1976年, 臺灣內政事務主管部門頒布了《自耕能力證明書的申請及核發注意事項》, 自耕農必須向戶籍所在地的鄉 (鎮、市、區) 公所申請證明, 核發「農地承受人自耕能力證明」, 下列情形不得核發證明書: (1) 申請人為公私法人或未滿16歲的自然人; (2) 專任農耕以外的職業者; (3) 在校學生 (夜間部學生除外) ; (4) 住所與其承受農地不在同一或毗鄰鄉 (鎮、市、區) , 但交通路線距離在15公裡以內的除外; (5) 現耕農地與承受農地不再同一或毗鄰鄉 (鎮、市、區) , 但交通路線距離在15公裡以內或申請人已經喪失原耕農地者除外; (6) 全部農地出租者; (7) 現有農地已棄耕或已委託經營者。
農地承受人自耕能力證明的審核以明確的排除條件篩選, 使得公務人員在資格審核時有所依據, 減少模糊地帶。取得自耕能力證明書的農民, 在不違反土地利用管制的用途和強度規範下, 才可以興建農舍, 避免農舍商品化。但是這一舉措也使得年輕的人力資源、技術和資本無法引進到農村, 同時引發農地繼承糾紛。
(二) 《農業發展條例》修正後
2000年以來, 隨著臺灣地區經濟社會發展環境的變化, 以及貿易國際化、自由化趨勢越來越明顯, 臺灣於2002年加入WTO。為了適應這一系列發展環境的變化, 臺灣當局認為「農地農有、農地農用」無法引進資金和技術進入農村, 農業收入不高, 就業機會不多, 年輕人不願意在農村發展, 導致農村人口高齡化。在這樣一個惡性循環的背景下, 農業結構無法轉型升級, 無法應對現代社會的進步, 農地政策需要調整。因此, 臺灣當局將農地政策調整為「放寬農地農有, 落實農地農用」, 開放農地自由買賣, 並對所謂土地制度第30條及31條第一款進行了修改, 刪除了私有農地所有權轉移或繼承時, 承受人必須具備自耕能力的規定, 規定凡屬於自然人都可以承受農地, 並允許農業企業法人有條件地承受農地。在《農業發展條例》修正後, 2001年, 臺灣農業事務主管部門修訂了《農業用地興建農舍辦法》、《集村興建農舍獎勵及協助辦法》、《農業用地作農業使用認定及核發證明辦法》、《農業用地違規使用檢舉獎勵辦法》等管理辦法。
二、臺灣地區現行農舍制度
目前, 臺灣地區申請興建農舍主要是依據《農業發展條例》 (2000年修訂) 和《農業用地興建農舍辦法》 (2001年修訂) 。
臺灣《農業發展條例》 (2000年修訂) 第18條規定: (1) 2000年1月4日《農業發展條例》修正施行後取得農業用地的農民, 在無自用農舍、不影響農業生產環境及農村發展等條件下, 經直轄市或縣 (市) 主管機關核定, 可以申請在自有農業用地興建個別農舍或集合20戶以上的農民興建集村農舍, 但申請興建農舍的土地必須為農業使用, 且農舍興建滿5年後才可以轉讓, 繼承或法院拍賣而轉讓者不受限制; (2) 2000年1月4日《農業發展條例》修正施行前取得農業用地的農民, 無自用農舍而需要興建農舍者可以依據土地利用管制及建築法令規定, 申請興建農舍, 沒有滿5年才能轉讓的限制。制度修改前的共有耕地, 制度修改後分割為單獨所有, 無自用農舍需要興建農舍者, 比照制度修改前的規定; (3) 農舍建造者必須是該農舍所佔用土地的所有權人; (4) 農舍轉讓或抵押, 農舍用地一同轉讓或抵押; (5) 已經申請興建農舍的農業用地不得重複申請; (6) 興建農舍的相關規定由臺灣當局內政事務主管部門會同臺灣當局相關主管部門制定; (7) 以集村方式興建農舍者給予獎勵, 並提供必要的協助, 具體規定由臺灣當局相關主管部門制定。
《農業用地興建農舍辦法》 (2001年修訂) 對農民興建農舍資格及集村興建農舍辦法進行了規定。農舍興建人資格方面, 《農業用地興建農舍辦法》 (2001年修訂) 第3條規定: (1) 農舍申請者應為農民; (2) 年滿二十歲或未滿二十歲已結婚者; (3) 申請人的戶籍所在地及其農業用地, 必須在同一直轄市、縣 (市) 內, 且土地取得和戶籍登記均應滿兩年, 參加集村興建農舍者, 不受此條限制; (4) 申請興建農舍的農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加集村興建農舍及外島地區興建農舍, 不受此項限制; (5) 申請人無自用農舍; (6) 申請人應為該農業用地的所有權人, 且該農業用地應確實供農業使用, 且屬未經申請興建農舍的農業用地; (7) 修法前取得農地者如被依法徵收或即將被徵收, 土地所有權人自願以協議價格讓售土地給需地部門。土地所有權人申請興建農舍, 以自公告徵收或完成讓售轉移登記之日起一年內, 於同一直轄市、縣 (市) 內重新購置農業用地者為限, 其申請興建農舍面積不得超過原被徵收或讓售土地的面積。
對於集村興建農舍, 《農業用地興建農舍辦法》 (2001年修訂) 第3條規定: (1) 以集村方式興建農舍, 應一次集中申請; (2) 興建集村農舍需20戶以上的起造人, 共同在一宗或數宗相毗連的農業用地整體規劃興建農舍。各起造人持有的農業用地, 應位於同一鄉 (鎮、市、區) 或毗鄰鄉 (鎮、市、區) 。外島地區達到10戶以上起造人可以興建集村農舍; (3) 參加集村興建的各起造人所持有的農業用地, 其農舍基底建築面積計算應依據《都市計劃法省 (市) 施行細則》、《臺北市土地使用分區管制規則》、所謂的「建築法」及其他相關規定辦理; (4) 依據前款規定計算出來的基底建築面積總和, 為集村興建的全部農舍的基底建築面積。其範圍內的土地為全部農舍的建築基底地, 並應該完整相連, 不得零散分布; (5) 集村興建農舍的建築基底地, 建蔽率不得超過百分之六十, 容積率不得超過百分之二百四十。建築基底地位於山坡地範圍的, 建蔽率不得超過百分之四十, 容積率不得超過百分之一百二十; (6) 農舍坐落的一宗或數宗相毗連的農業用地, 應有道路相連通, 大於十戶小於三十戶的道路寬度為六公尺, 三十戶以上的為八公尺; (7) 建築基底地與道路的距離不得小於八公尺。但基底地情況特殊, 經直轄市、縣 (市) 主管建築機關核准的, 不受此限制; (8) 集村興建農舍應整體規劃, 在法定空地設置公共設施; (9) 已經以集村方式興建農舍的農民, 不得重複申請在自有農業用地興建農舍。
三、臺灣地區農舍制度改革的負面效應
(一) 農地非農化加劇
《農業發展條例》修正前, 臺灣地區實行「農地農有」政策, 只有農民身份才能持有農地。
《農業發展條例》修訂後, 放寬為「農地農用」後, 難以限制非農民持有農業用地, 造成農業用地變為非農業使用的案例增加。
(二) 農村環境惡化
臺灣地區《農業發展條例》 (2000年修訂) 規定, 在不影響農業生產環境及農村發展的情況下, 自然人可以轉入農地。而對「不影響農業生產環境及農村發展」缺乏明確的界定標準, 使得在申請興建農舍時, 並未納入審查項目。農業用地非農使用, 均會影響農業生產環境, 影響程度的差異缺乏標準, 難以判斷。如農舍排放廢水、生活垃圾汙染環境、農舍人造光源影響農作物生長周期等, 這些均不利於農作物生產, 破壞農業生產環境。
(三) 農舍商品化
《農業發展條例》 (2000年修訂) 對老農申請興建農舍沒有取得農地兩年的時間限制, 同時又無五年才能轉讓的限制, 使得老農申請興建農舍, 隨即轉讓給新農。老農將農舍分割後, 由於沒有農業用地面積不得小於0.25公頃的限制, 可再申請興建農舍, 導致農地被連續分割, 轉為建設用地的情況, 出現農舍商品化。此外, 臺灣地區為鼓勵農民集村興建農舍, 取消農地0.25公頃、持有農地兩年以上及擁有當地戶籍兩年以上的限制, 導致集村興建農舍商品化, 違背了集村興建農舍的初衷。宜蘭縣農舍興建數量從2000年到2014年呈現逐年遞增趨勢, 2006年雪山隧道通車後, 從前一年的383棟農舍攀升到586棟, 增長率高達65%, 之後每年都增長650棟左右的農舍即由此引發。
四、對大陸宅基地制度改革的啟示
(一) 宅基地流轉其承受人應為「真農民」
臺灣地區在《農業發展條例》 (2000年修訂) 修訂前, 一直堅持農地 (含農舍用地) 承受人必須具有自耕能力, 農舍在轉讓過程中必須申請獲得「農地承受人自耕能力證明」, 這一做法對於防止農舍商品化起到了積極的作用。臺灣地區《農業發展條例》2000年修訂後, 取消農地承受人自耕能力證明, 所有自然人均可以承受農地, 導致農舍商品化。目前, 部分人對宅基地制度改革的期望是, 取消只有農村集體組織的成員才能取得本集體宅基地的限制, 允許任何人都可以到農村買地買房。在市場化、法治化和規劃管制不夠完善的情況下, 急於放開宅基地集體外流轉, 則會導致城市周邊宅基地過度商品化, 大量宅基地甚至農地被城市居民購買, 既影響保障農民居住權, 同時也影響農地保護, 使得農地非農化進一步加劇。因此, 大陸宅基地制度改革可以借鑑臺灣地區核實宅基地承受人自耕能力證明的做法, 要求宅基地使用權承受人必須具備自耕能力, 且轉入宅基地必須在宅基地所在農村從事農業生產, 充分發揮村級組織和集體經濟組織成員監督作用, 監督宅基地承受方農業生產情況。
(二) 申請宅基地應與農戶經營農地面積掛鈎
臺灣地區規定申請單獨興建農舍的農業用地面積不得小於0.25公頃。根據經營的農地面積來確定農戶是否具有申請興建農舍的資格, 有利於保護農地資源, 讓有限的農地資源更多地用於農業生產。大陸可以借鑑這一做法, 規定必須經營一定面積的農地, 才有資格無償申請獲得宅基地使用權, 防止形成眾多的「兩棲」農民, 導致更多宅基地閒置。同時, 防止「非農民」以戶籍仍然在農村為由, 無償申請宅基地, 建設豪華農村住宅, 加劇農地非農化使用, 對農村生態環境造成破壞, 影響農村地區居住環境。
(三) 管制宅基地利用強度
臺灣地區既規定農舍用地的面積, 同時還規定農舍用地的利用強度。如臺灣地區的《實施都市計劃以外地區建築物管理辦法》第4條規定:「申請興建自用農舍的建造人, 應該具有自耕農身份, 其建築樓地板面積不得超過495平方公尺, 其建築面積不得超過耕地面積的5%, 建築物高度不得超過三層樓且不得超過10.5公尺, 最大基層建築面積不得超過330平方公尺」。相比之下, 大陸只規定了農戶宅基地使用面積標準, 對建築高度、容積率等土地利用強度指標沒有從法律上予以規定, 導致眾多地區農民致富後, 修建多層農宅, 遇到徵地拆遷, 則徵地補償費用較高, 無形中增加了地方政府發展經濟的成本。因此, 未來宅基地制度改革過程中, 各個地區可以根據經濟社會發展實際情況, 制定農村住宅建設的詳細標準, 如建房高度、樓層、面積等, 對於超出標準的住宅建設, 在尚未建成前實施拆除, 對於已經建成的超標準住宅, 具備拆除超標準建設的住宅面積的, 一律實施拆除, 且不予補償, 對於無法拆除者, 處於嚴厲的經濟懲罰, 並明確未來在徵地拆遷過程中只能按照標準規定的面積予以補償。構建農村建房保證金制度, 即農民住宅建設之前向當地政府繳納一筆建房保證金, 當農民依法按標準建設農村住宅, 則待住宅建設完後全額退還保證金, 當農民超出標準建設住宅, 則保證金不予退還。
(四) 鼓勵農村開展集中居住區建設
臺灣地區規定以集村方式興建農舍者給予獎勵, 並提供必要的協助, 具體規定由臺灣當局相關主管部門制定。集中建設農舍有利於減少道路、水電、通訊等基礎設施建設的重複投入。大陸人均土地資源有限, 人地關係緊張, 城鄉之間基礎設施和公共服務水平差異明顯, 農村地區在基礎設施和公共服務水平方面均不如城市地區。因此, 政府應該出臺相應的措施, 鼓勵農民集中修建居住區, 一方面減少基礎設施的投入, 另一方面通過完善農民集中居住區基礎設施和公共服務設施, 改善農村地區人居環境、人們生存和發展條件, 不斷縮小城鄉發展差距。
作者：瞿理銅
來源：亞太經濟2018年05期