聚焦推進國家治理體系和治理能力現代化；辦理一案，教育一片，治理一方；堅持履行監督職責的同時又能秉持「雙贏多贏共贏」理念……8月5日，最高人民檢察院公布了2019年度全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議評選結果。
隨著12份社會治理類優秀檢察建議書的公開發布，公眾直觀見證了檢察建議在助推提升社會治理法治化方面所發揮出的神奇力量。一份優秀的檢察建議應當具備怎樣的「品質」？檢察機關又如何將「軟監督」做成剛性、做到剛性？記者日前就相關問題進行了深度採訪。
示範引領，最高檢制發4份檢察建議書
下發新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規定》（下稱《規定》），明確檢察建議的性質、制發原則、類型、適用範圍及制發程序；制定《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》，對常用的檢察建議法律文書格式進行統一規範；出臺《最高人民檢察院關於檢察建議督促落實統管工作辦法》，提升檢察建議落實效果……最高檢新一屆黨組對做好檢察建議工作高度重視，多次強調要將檢察建議做到精準、規範，做成剛性、做到剛性，通過制定完善一系列制度規範來加強和改進檢察建議工作。
最高檢作為全國檢察機關的最高領導機關，「吐辭為經、舉足為法」，一舉一動、一言一行都是風向標。記者採訪了解到，2018年以來，最高檢發揮示範引領作用，立足監督工作實際，已向有關國家機關制發了4份檢察建議書——
2018年10月19日，針對校園安全管理規定執行不嚴格、教職員工隊伍管理不到位，以及兒童和學生法治教育、預防性侵害教育缺位等問題，最高檢向教育部發送「一號檢察建議」。這是歷史上第一份由最高檢直接向國務院組成部門發送的檢察建議。
「一號檢察建議」發出後，全國檢察機關與教育主管部門聯合進行實地督導、明察暗訪，檢查中小學校、幼兒園3.86萬餘所，監督整改安全隱患6600餘個。最高檢會同教育部赴8個省區市進行了督導，有力推動了校園安全制度的落地落實。一年多來的實踐表明，「一號檢察建議』已成為撬動檢察機關開拓未成年人檢察工作的重要槓桿，成為促進未成年人保護社會治理的重要牽引。
「一號檢察建議」發出去不久，「二號檢察建議」緊隨其後，這份檢察建議提給了兄弟單位——最高人民法院。
「送達是民事訴訟活動中關係到當事人訴訟權利有效行使、訴訟活動依法進行和實體正義最終實現的重要環節。在司法實踐中若不能依法、規範適用，則可能損害當事人的訴訟權利，進而影響案件實體公正。」最高檢第六檢察廳主辦檢察官華錳介紹說，最高檢民事檢察部門對民事公告送達監督案件梳理總結髮現，法院民事公告送達存在送達方式不規範、送達內容不規範等問題。2018年11月11日，最高檢向最高法發出「二號檢察建議」，建議法院進一步落實司法責任制，嚴格落實公告送達的相關規定。收到檢察建議的當天，最高法主要院領導立即作出批示，部署相關部門對檢察建議書相關內容進行了核實反饋。最高法在答覆函中從落實司法責任制、藉助技術手段解決「送達難」問題、多措並舉解決送達工作中存在的問題等方面進行了回復。
同「二號檢察建議」相同，「三號檢察建議」也是最高檢在對類案分析研判時發現的「線索」。2019年，最高檢第四檢察廳調研發現，當前查辦金融犯罪特別是涉眾型金融犯罪，不僅消耗大量行政資源、司法資源和社會資源，而且犯罪造成的損失往往難以挽回，極易引發群體性事件。
「刑事追究只是最後的懲罰手段，防範化解重大金融風險，更應該按照習近平總書記『抓小抓早，防微杜漸』的重要指示要求，及時發現查處金融違法活動。」最高檢第四檢察廳主辦檢察官貝金欣介紹說，2019年6月27日，最高檢圍繞及時發現查處金融違法犯罪活動向中央有關部門制發了「三號檢察建議」，推動相關部門進一步加強行政監管，強化源頭治理，把違法犯罪風險和危害消除在萌芽狀態或者初始階段。
據了解，在落實「三號檢察建議」工作過程中，各地檢察機關深入分析本地金融犯罪案件情況，有針對性地向地方黨委政府報送深度調研分析報告或者向地方金融監管部門制發檢察建議，得到地方黨委政府領導的高度重視和有關部門的大力支持，共同推動地方金融監管制度機制的不斷健全完善，取得良好效果。
如果說「高空拋物」入刑是守護百姓「頭頂安全」，那麼，最高檢今年4月28日針對「窨井蓋吃人」向住房和城鄉建設部提出的「四號檢察建議」，則是以特殊的方式守護了老百姓「腳下安全」。
「四號檢察建議」內容詳盡具體，涵蓋全面，從加強窨井蓋管理、進一步壓實安全責任、推動管理創新、提升社會參與度等方面提出具體建議。
「最高檢關於推進窨井蓋問題治理的檢察建議書，對今後進一步加強窨井蓋建設管理工作，提出了有針對性的改進措施，體現了最高檢始終堅持以人民為中心的工作導向，以及求真務實的工作作風。」面對檢察機關發現的問題，住房和城鄉建設部副部長姜萬榮並不護短，表示願意同最高檢一道提高城市管理水平和社會治理能力，切實保障人民群眾「腳下安全」。
推進社會治理，檢察建議助一臂之力
「檢察建議植根於檢察機關的司法職能，涉及的內容帶有公共利益性質且經過法定程序產生，具有嚴肅性和權威性，理應在更廣泛的領域發揮效能。」清華大學法學院教授張建偉接受本報記者採訪時指出。
檢察建議到底能發揮出怎樣的功效？最高檢法律政策研究室主任高景峰介紹說，檢察建議是檢察院履行法律監督職責的重要方式，在推進社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統一正確實施等方面發揮著積極作用，能夠有效地實現法律監督工作政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。
據了解，《規定》明確，檢察建議包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議。其中，社會治理檢察建議是檢察機關參與社會治理的重要抓手，檢察機關在司法辦案中發現問題時，依法向有關單位和部門發出檢察建議書，推動普遍性、傾向性問題的系統性解決。例如，在開展掃黑除惡專項鬥爭中，檢察機關可以有效發揮檢察建議「堵漏建制」功能，擠壓黑惡勢力滋生空間，促進掃黑除惡「治根治本」，努力實現「辦理一案、治理一片」的良好效果。在2019年度全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議中，有4件是檢察機關在辦理涉黑涉惡案件中發現的建議線索。
督促清欠2000餘名農民工工資，幫助70名輟學失管少年重返學堂，推動拆除佔用淮河河道50畝超億元違建……記者採訪了解到，江蘇檢察機關2019年以來共發出社會治理類檢察建議1693份。這些檢察建議涉及促進公共安全、生態環境保護、弱勢群體維權、優化營商環境等多個方面。
江蘇省灌南縣檢察院就貨運App監管問題向某科技有限公司制發的檢察建議入選2019年度全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議。被建議單位負責人現身說法：「在檢察機關的監督和幫助下，我們化『危機』為『轉機』，加強管理和審核，及時消除了運營中的法律風險，促進了公司規範有序經營。」
「檢察機關在辦案中及時發現社會治理問題，加強調查核實，做好釋法說理，注重跟蹤落實，通過檢察建議幫助企業堵塞漏洞、加強監管，促進企業依法規範經營，從而有效杜絕違法犯罪行為的發生。」江蘇省灌南縣檢察院檢察長張立如是說。
宣告送達，制發檢察建議不再「靜悄悄」
檢察建議書製作好後，「精準」送達是關鍵。據了解，《規定》創新了送達方式——宣告送達，目前在基層得到了良好實踐。
「這次的疫情，警示我們必須高度重視公共衛生安全，醫療廢棄物必須嚴格規範管理，檢察機關的做法非常好。」日前，在雲南省元謀縣檢察院就醫療機構廢棄物規範處置問題向元謀縣衛生健康局公開宣告送達檢察建議時，出席宣告送達會的人民監督員劉家坤點評道。與會代表委員和人民監督員對檢察機關聚焦醫療廢棄物處置、公開宣告送達檢察建議的舉措表示肯定。
「作為新型送達方式，宣告送達通過在特定場所向被建議單位當面宣讀檢察建議書並進行示證、說理，同時邀請人大代表、政協委員或者特約檢察員、人民監督員等共同參與，更容易引起被建議單位及其上級單位的重視，更有利於促進被建議單位接受和採納檢察建議。」高景峰表示，檢察建議送達的「儀式感」對於檢察建議做到剛性來說十分重要。
記者注意到，獲評2019年度全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議的12個檢察建議中，有9個以宣告方式送達。其中，遼寧省鞍山市檢察院就客運交通管理問題向交通運輸部門制發檢察建議過程中，邀請了鞍山市委政法委、市掃黑辦、市人大有關領導和市人大代表等參加了檢察建議書宣告送達全過程；江西省南昌市新建區檢察院在被建議單位召開座談會，現場宣告送達檢察建議書，檢察官就檢察建議的相關規定、內容、落實及回復時限等進行闡釋，獲得了被建議單位的理解和認同。
「宣告送達目前總體上適用比例過低，難以發揮其在保障檢察建議權威性和嚴肅性上的獨特優勢。」高景峰表示，最高檢將指導各地積極開展宣告送達，對宣告送達實踐效果較好地方的經驗做法予以推廣，通過宣告送達的儀式感和莊重感，以及引入第三方的見證和監督，促進被建議單位對檢察建議的重視和採納。
重在落實，在監督中實現雙贏多贏共贏
檢察建議發揮作用的關鍵靠落實。
「檢察監督不是零和博弈，監督與被監督目標一致，都是踐行以人民為中心，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。」最高檢多次強調，要與其他執法司法部門形成良性、互動、積極的工作關係，在監督中實現雙贏多贏共贏。
2019年5月，江西省南昌市新建區檢察院在辦理一起涉黑案件時發現，犯罪嫌疑人為了方便對組織成員的管理，常年在賓館包房，或在某小區等地租房供組織成員住宿。經調查，新建區檢察院發現公安機關存在對轄區賓館、酒店等場所監管力度不夠，對轄區社區、居民樓的租房情況摸排不到位等問題。針對相關問題，該院向公安機關發出檢察建議。
「檢察建議絕不能一發了之，也不能視回復為採納、視回復為整改落實，只有後續的督促和支持配合跟上了，才能促成檢察建議全面落地見效，達到『做一件、成一件、影響一片』的效果。」新建區檢察院檢察長雷武認為，要樹立檢察建議數量與質量並重的理念，更加關注涉案單位和行業主管部門監督管理機制是否完善，管理漏洞是否消除，檢察建議是否起到加強社會治理的效果。
據了解，新建區檢察院在正式發出檢察建議書前，徵求被建議單位的意見，更加精準找出案件背後反映的問題，提出操作性強、針對性強的對策建議。在雙方的共同努力下，社會治理、行業治理機製得到進一步完善，重點領域的治安管理問題得到較好的防治。
記者也注意到，2019年度全國檢察機關社會治理類優秀檢察建議都得到了被建議單位的回覆和採納，有的推動了地方相關部門系統整改，有的化解了長期累積的問題和矛盾，有的促進了相關規範性文件的出臺，實現了「辦理一案，教育一片，治理一方」的良好社會效果。
「除了重調查，多走訪，勤回訪之外，2019年以來，多地檢察院加強向人大等機關報告工作，爭取支持，為把檢察建議『做到剛性』創造良好的條件。」高景峰告訴記者。
2019年，山東省人大常委會專門出臺了《關於加強新時代檢察機關法律監督工作的決議》，其中對落實檢察建議提出了明確要求。四川省檢察院向四川省人大常委會作了關於運用檢察建議加強法律監督工作的專題報告。貴州省全面推進依法行政工作領導小組辦公室印發《貴州省2020年法治政府建設重點績效評估目標實施方案》，將「及時反饋人民檢察院檢察建議」納入法治政府建設考核指標。河北省廊坊市、滄州市及其下屬5個區縣、江蘇省淮安市、山東省淄博市及其下轄8個區縣、四川省遂寧市、福建省福州市鼓樓區等地人大常委會專門通過了關於加強檢察建議工作的決議。甘肅省白銀市檢察院推動該市市委、市政府辦公室下發了保障檢察建議落實的通知。
來源：檢察日報