□ 李運福 張玉玲 張立群 石偉 房成成
2019年最高人民檢察院修訂《人民檢察院檢察建議工作規定》，將社會治理檢察建議明確為檢察建議的主要類型之一，促使其由傳統的「辦事」模式向「辦案」模式轉變，如何使檢察機關的檢察建議更加具有制約性和可操作性，是我們亟需解決的問題。
推進社會治理檢察建議全面發展必要性
社會治理是國家治理的重要方面，也是社會發展的重要保障。黨的十九大後，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從「人民日益增長的物質文化需要」到「人民日益增長的美好生活需要」的轉變，展現出人民對美好生活需要的品質更高、範圍更廣，人民群眾不僅僅滿足於當前物質文化生活，而是著眼於精神文明的需求，而且在民主與法治、公平與正義等方面展現出了更多、更高層次的要求，「物質文化生活需求」的表述不足以囊括人民各方面豐富多樣的需求。這些都對加強和創新基層社會治理提出了新的更高要求。
當前，社會治理呈現出跨地域性、跨行業性、複雜性的特徵，單單依靠黨委和政府部門的力量，不足以實現社會治理效能最大化。黨的十九屆四中全會提出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。檢察機關作為黨委領導下的司法機關，要以全新的理念、思路、方法開展試點，在國家治理體系和治理能力現代化進程中落實檢察責任，更好地履行法定職責，為推進市域社會治理現代化探索新路。
張軍檢察長多次強調要以檢察履職能力現代化助推國家治理能力現代化。我們不僅要依法辦案，還要將辦案職能向社會治理領域延伸，做到標本兼治。辦案怎麼向社會治理領域延伸?檢察建議是一個有效手段。在新時代，要摒棄「就案辦案」的陳舊思想，要關注個案背後的社會治理、立法完善問題，要更加關注社會矛盾變化，要關注人民群眾對民主、法治、公平、正義、食品、環境等新的需求。及時發現案發機關管理上的漏洞，準確制發檢察建議，防微杜漸。比如，最高人民檢察院在辦理一起校院性侵抗訴案件時，敏銳發現案件背後存在的問題，向教育部發出第一號檢察建議，並「沒完沒了」地抓落實，在各地政府機關的配合下，取得了良好的法律效果和社會效果。實踐表明，檢察建議是檢察機關發揮司法對法治中國建設規範引領作用的重要舉措。
檢察機關社會治理檢察建議的現狀
在中國特色社會主義法治體系、司法制度中，檢察機關的法律定位是法律的監督機關，但現實中，由於缺乏系統的檢察法對檢察機關的檢察工作作出細則說明，所以檢察機關的檢察職能存在過於向刑事、民事和刑事執行方面傾斜問題。
在公益訴訟和其他關於社會治理的檢察實踐中，我們做出了一些有益的嘗試，並取得了一定的成績。依據最高檢的最新統計顯示，自2017年7月全面開展檢察公益訴訟以來，檢察機關共向行政機關發出訴前檢察建議26萬餘件，發出民事公益訴訟公告1萬餘件，行政機關對訴前檢察建議的到期整改回復率超過96.9%，實現良好監督效果的同時節約了司法資源。但是，我們在工作中也遇到了許多難題。一個尷尬的事實是，檢察機關在消費公益訴訟中能否提起懲罰性損害賠償請求，目前沒有法律和相關司法解釋予以明確規定，這就使依法監督在當前形勢下充滿了無力感和無奈感。種種原因導致基層檢察機關不敢真正「碰硬」，出現「捏軟柿子」的現象。制發檢察建議之前常常要提前「溝通好」，防止出現不可控的情況，打一巴掌還要馬上揉三揉，感謝被建議單位對檢察工作支持的情況依然存在。
從全國的報導來看，都是檢察機關的檢察建議得到了法院和各個當事職能部門的支持並取得了良好效果。從科學分析的角度上來看，沒有出現不被採納情況是多麼不正常。是只有確定當事方認可才發出檢察建議嗎?那這種檢察建議又有多大意義?檢察建議案件化辦理的剛性又如何實現?
檢察機關在制發檢察建議時存在的問題
檢察機關自身理念問題。一是認識不到位，部分檢察機關認為檢察機關的主責主業在於辦案，檢察建議僅是案件辦理的附屬產品，因而不願意花費時間去製作檢察建議，認為此舉是在浪費時間;二是有些檢察機關為了完成任務頻繁制發檢察建議，檢察建議重複率高，針對同類的問題不同的地方向某一單位多次制發檢察建議，導致被建議單位反感敷衍了事。
檢察建議製作不規範。一是未按規定製發，部分檢察機關對檢察建議規範性文件執行不到位，高檢院、省院下發的關於檢察建議的規範性文件未能及時全面地掌握，還按照以前的格式填寫;二是因為檢察機關工作人員專業知識不熟悉、業務不精，對案發單位業務範圍缺乏足夠的了解，制發的檢察建議想當然，針對性和釋法說理能力不強;三是負責法律政策研究的部門審核不嚴，導致檢察建議製作不規範。
檢察建議督促落實不到位，缺乏剛性。大部分基層院對制發的檢察建議採用書面送達方式為主，很少採用宣告送達，這就導致很多惠及群眾的檢察建議不為人知，檢察建議的落實情況就得不到社會各界的監督，而且檢察機關對檢察建議是否真正落實到位缺乏跟蹤監督，被建議單位對檢察建議的內容敷衍了事，甚至不改正，只是簡單回復了事，檢察機關想當然認為被建議單位已經改正。同時對被建議單位不認真履行檢察建議的內容缺乏制約措施，不履行不會對單位及個人本身造成任何影響，導致檢察建議缺乏剛性。
解決當前社會治理檢察建議問題的對策建議
轉變理念，規範制發，使檢察建議具有可操作性和制約性。一是檢察機關要徹底轉變理念，提升思想認識，牢固樹立制發檢察建議就是辦案的理念，努力做到辦理一案治理一片，引領提升依法行政水平。一方面我們要遵循社會治理檢察建議制發的必要性和審慎性，制發的檢察建議要嚴格按照最高檢、省院下發的有關標準，要更加注重製發檢察建議的實效性和公開性;另一方面要堅決杜絕專業知識不熟悉、業務不精、外行領導內行的情況，今年以來出現的火災救援中，就存在由於指揮不當，在不了解建築內部情況下，越級下達命令，這不僅僅是官僚主義，也是犯罪。所以在這些涉及專業知識很深的專業領域中，檢察機關就要和專業部門一起聯合行動，做到了解具體違法隱患，制發檢察建議直插要害，既不擴大化浪費司法資源，損害自身的公信力，也要真正讓檢察建議發揮效能。
二是要明確不履行檢察建議內容的法律後果。我們不妨從建議效力中入手，在當事部門接到檢察建議後，就應該視為已經了解了當前的隱患，如果因為此問題沒有得到改正而出現了後果，那麼應該在追究當事負責人的時候，視為明知故犯，而不產生過失，麻痺大意和不可抗力的情況。如網吧，營業性舞廳等未按照實名登記等情況下已經收到檢察建議後，還是出現了惡性案件，如吸毒，未成年性侵等惡性情況時，經營者就應該屬於故意提供場所等違法犯罪行為，而不僅僅是治安罰款就算了事。
嚴格規範社會治理領域中檢察建議的備案和抗辯途徑。檢察建議是非常重要的法律文書，不能輕易出具，每一次出具都要做到嚴格和規範，有統一編號、結果反饋、籤發部門、責任人。並建立全國或全省的統一網絡系統，做到隨時有據可查。同時法律政策研究部門要充分發揮檢察建議的審核職能，針對各業務部門制發的檢察建議要嚴格審查，避免重複制發檢察建議和不規範制發檢察建議，並將制發的檢察建議按照有關程序備案審查，制發檢察建議部門要實時跟蹤督促檢察建議的落地實施，這樣既能保證檢察建議的嚴肅性，也可以防止濫發檢察建議，越界執法。
要創立檢察建議抗辯制度，收到檢察建議的當事法人、法定代理人或自然人如果對檢察建議的內容有疑義，可以向上級檢察部門反映情況並陳述理由，在提出異議期間，檢察建議的效力將待定。
對拓寬社會治理檢察建議方向的展望
目前，基層檢察機關制發的檢察建議多數集中在校園性侵、生態環境與資源保護、食品安全、土地使用權、財產保護、防範化解金融風險和英烈保護等領域，取得了一定的法律效果和社會效果，確實有力地推動了社會治理現代化建設。
我們在取得成績的同時，也應清醒地認識到目前我們還有很多不足。通過2020年的這次新冠肺炎我們也發現了在公益領域和社會治理領域的法律中的諸多問題，一些地方在防控方面的違法行為時有發生。防疫初期，從隨意罰款、強制「學習」到遊街示眾、「一律勸返七省市人員」等，不一而足。一些地方農村防疫搞「一刀切」，封村堵路，禁止農民下田、農機上路，影響春耕正常開展。這些在疫情防控名義下對法治的毀壞，造成了極惡劣的影響。同時也暴露出在本次突發公共衛生事件中基層單位的防護服都無法保證最低需要，僅存的幾套防護服還是很久以前添置的，防護效力很難保證。突發公共衛生事件涉及最廣大人民群眾的公共權益，檢察機關應該對涉及公共衛生事件的場所開展常態化檢察工作，對衛生防疫物品儲備等問題進行依法檢察，對於違法中出現的重大隱患及時發出檢察建議。在辦理好法律明確賦予的「4+1」領域案件的同時，充分發揮檢察機關參與社會治理職能，不斷探索在民間借貸、醫療衛生、網絡安全、消防、安全生產、文物和文化保護、扶貧、養老、救援等領域充分履行職能，不斷為國家治理體系和治理能力現代化貢獻力量，為完善立法提供實踐依據。
目前，我們的法律體系雖然正在日臻完善，有法可依的總要求已基本實現，但是在有法必依，執法必嚴，違法必究方面，檢察機關的職能、權限也應該做出相應的改進和完善，這不僅僅是適應不斷出現新法律的監督需要，更是進一步完善我國社會治理中法律所具效能的一次系統完善。
(作者單位：黑龍江省訥河市人民檢察院)