電價、併網時間、最低保障小時數——新能源「平價上網」項目若干法律問題解析

2020-09-03 全國能源信息平臺

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文/葛志堅

陽光時代

清潔能源事業部負責人

編者按：隨著新能源「平價上網」項目連續第二年試點實施，國家有關「平價上網」項目政策漸趨豐富。「平價上網」的政策規定散見於國家發改委、國家能源局的多個規範性文件中，且規定與地方實踐執行也存在著較大差異。為了幫助大家更好的梳理新能源「平價上網」政策，我們對相關問題進行總結，供大家參考。

平價上網項目的含義是什麼？應執行何種電價？

很多人認為平價上網項目，顧名思義，就是執行當地脫硫燃煤標杆上網電價；其實，從2019年、2020年國家發改委公布的政策來看，平價上網是有特殊含義的：

「按項目核准時國家規定的當地燃煤標杆上網電價與風電、光伏發電平價上網項目單位籤訂長期固定電價購售電合同（不少於20年）」。

從上述規定看，平價上網項目是按照「項目核准時」的燃煤標杆電價上網的，有助於投資人測算投資收益的；否則，通常情況下燃煤標杆電價是不斷調整的（調整權在於政府，且將來如何調整存在不確定性）。

另外，早在2019年10月，國家發改委已經下發修改了燃煤標杆電價制度，將現行燃煤發電標杆上網電價機制改為「基準價+上下浮動」的市場化價格機制。基準價按當地現行燃煤發電標杆上網電價確定，浮動幅度範圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。因此，從邏輯分析上看，平價上網項目應執行項目核准（備案）時的燃煤發電基準價格。

遺憾的是，在我們接觸的平價上網項目中，電網企業沒有相應的修正其合同模板，仍採用短期購售電合同（PPA），並明確約定電價要隨著政府調整上網電價而調整。我們認為，平價上網項目的購售電合同（PPA）如不存在《合同法》第52條規定的無效情況下，為合法有效的合同。因此，平價上網項目執行的電價，最終要看在購售電合同（PPA）是如何約定的，並以約定的為準。

納入平價項目上網試點範圍有何意義？

有人認為，平價上網是一個結果，對於新能源項目自動可以實現平價上網（就是國家不給補貼！）那麼，國家近兩年實施的平價上網項目試點，以及公布平價上網項目目錄有何意義呢？

我們認為，平價上網項目實際可以分為兩種類型：一是「被動平價」，即有補貼項目因各種原因（如倒賣路條、拖延併網等）被主管部門剝奪補貼的資格；二是「主動平價」，即項目主體主動申請實施平價，並被納入平價上網項目目錄。兩者最大的區別在於，「主動平價」政策上講可以享受國家規定的優惠政策，主要是：

  • 僅享受地方補貼的項目仍視為平價上網項目。


  • 可以籤訂長期（20年）的購售電合同（PPA）。


  • 不要求參與電力市場化交易（就近直接交易試點和分布式市場交易除外）。


  • 不要求參與跨區電力市場化交易。


  • 對納入試點的就近直接交易可再生能源電量，政策性交叉補貼予以減免。


  • 土地、金融、併網等方面其他優惠政策。

平價上網項目是否適用保障性收購（最低保障小時）制度？

2016年，國家發改委就出臺了對於「部分存在棄風、棄光問題地區，對規劃內的風電、光伏發電實施最低保障收購年利用小時數」制度。該制度出發點是為了解決棄風棄光問題，但近年來，在某些地區該制度已經異化為一種變相的降價措施。在保障小時之外，將不再執行約定的或國家規定的電價，即「保量不保價」，超出保障小時，須強制參加市場化交易，變相降價。

如果平價上網項目在超出保障小時後，不參加市場化交易，項目是否會被進行限電？對此國家發改委的政策規定是：

  • 電網企業應確保項目所發電量全額上網。


  • 如存在棄風棄光情況，將限發電量核定為可轉讓的優先發電計劃。


  • 經核定的優先發電計劃可在全國範圍內參加發電權交易（轉讓）。


  • 從實踐情況看，上述規定並沒有能夠切實落實到位，平價上網項目仍存在限電的風險。

違反平價上網項目最晚併網時間有何法律後果？

2020年平價上網的政策是：2019年第一批和2020年風電、光伏發電平價上網項目須於2020年底前核准（備案）並開工建設，除併網消納受限原因以外，風電項目須於2022年底前併網，光伏發電項目須於2021年底前併網。逾期併網的項目，將會被平價上網項目清單中移除。

對此，國家能源局給與的官方解讀是：逾期併網的，將不再享受19號文件（見本文附註）有關支持政策。因此，項目單位應審慎評估平價上網項目優惠政策對於項目的重要意義，合理確定項目排產及工期安排。

本文涉及到的政策規定：

1、國家發展改革委《關於做好風電、光伏發電全額保障性收購管理工作的通知》（發改能源〔2016〕1150號）

2、國家發展改革委 國家能源局《關於積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》（發改能源〔2019〕19號）

3、國家發展改革委辦公廳 國家能源局綜合司《關於公布2020年風電、光伏發電平價上網項目的通知》（發改辦能源〔2020〕588號）

4、國家能源局對於《關於公布2020年風電、光伏發電平價上網項目的通知》的官方解讀

5、國家發展改革委《關於深化燃煤發電上網電價形成機制改革的指導意見》（發改價格規〔2019〕1658號）

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