前不久，北約宣布籌建一年多的戰役級聯合作戰指揮機構——諾福克聯合部隊司令部，正式具備初始運行能力，標誌著北約新一輪作戰指揮體制改革已全面步入縱深階段。這是冷戰後北約第4次指揮體制重塑，折射出北約對其自身安全環境的新考量和軍事手段運用的新設計，也勢必對外部世界產生一系列衝擊和影響。
舉措——擴容各層級聯合指揮機構
冷戰結束以來，北約對其指揮體制先後進行了3次大幅調整，不僅將各級司令部數量由冷戰結束時的33個逐步精簡為7個，指揮機構人員由2.2萬餘人大幅裁減為7千餘人，而且還取消了基於地域劃分的多層級體制，確立了以職能任務為主的「戰略—戰役—戰術」三級指揮體制。但2014年的克裡米亞事件給北約指揮體制持續「瘦身」的趨勢踩下剎車，北約不得不開始重新檢視指揮體制。經過一個時期的充分評估後，北約理事會於2017年11月決定，在保持既有指揮機構穩定的基礎上，進一步調整優化作戰指揮體制，由此拉開了北約新一輪指揮體制改革的帷幕，而擴容成為此次改革的顯著特徵。
▲ 位於布魯塞爾的北約總部
一是擴充作戰指揮機構數量
在戰略指揮層，北約在現行唯一的戰略級作戰指揮機構——盟軍作戰司令部內增設了網絡空間作戰中心。在戰役指揮層，北約在美國維吉尼亞州的諾福克新設一個聯合部隊司令部，司令由美國海軍第2艦隊司令李維斯中將兼任。在戰術指揮層，北約在德國烏爾姆成立聯合支援與賦能司令部，司令由德國陸軍中將科納普擔任，該司令部已在去年9月進入初始運行狀態。隨著新指揮機構相繼落地運行，北約的戰役司令部由2個增加到3個，戰術司令部由3個增加到4個，作戰司令部總數達到8個。另外，北約近年來還在盟軍海上部隊司令部下增設一個水面作戰司令部；在東歐增設3個師級陸上司令部；在8個東部成員國波羅的海三國、波蘭、斯洛伐克、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞各建立一個前進指揮所，重點加強東部前沿地帶的陸上指揮。
二是擴大指揮機構人員編制
本輪改革，北約還計劃增加1200餘名指揮與參謀人員。除新設指揮機構的人員外，還正在對原有的戰略、戰役、戰術三級司令部進行人員充實，以加強各指揮機構中指揮控制、作戰規劃、偵察情報、態勢感知、目標定位等關鍵要素。各級司令部的人員編成嚴格按照北約相關條令及有關各國之間的協定執行，即由司令部駐在國充當「框架國」，提供指揮與參謀人員的主體，相關成員國與夥伴國作為「貢獻國」派出其餘人員。由於本輪改革新增指揮機構大多部署於歐洲，因此指揮與參謀人員也多由歐洲國家派出。
動因——平衡內憂外患下多重矛盾
北約此次指揮體制調整距上一輪改革僅僅時隔5年，但日益嚴峻複雜的現實處境，成為推動北約主動求變的直接原因。
從外部安全挑戰來說，俄羅斯軍事復興帶來的現實威脅是刺激北約改革的首要因素。雖然北約聲稱，增設作戰指揮機構是基於俄羅斯和恐怖主義兩種威脅，但顯然是把俄羅斯作為更加直接緊迫的頭號威脅。烏克蘭危機以來，俄軍持續強化西部方向軍事部署，讓盟國對北約全球危機幹預戰略與軍事轉型產生巨大懷疑，回歸集體防禦的最初使命成為北約的當務之急。然而，北約既不能也不必再像冷戰期間那樣在東部前沿大量陳兵，同時又必須及時回應歐洲盟國與夥伴國的安全關切，因而通過擴增指揮機構來加強東歐地區的防禦組織與協調，成為北約的務實之舉。
從內部利益分歧來看，聯盟裂隙日益擴大造成的危機是迫使北約改革的深層動力。首先，美歐之間因戰略利益不一致而始終齟齬不斷。歐洲多數盟國不主張北約過多走出防區，更希望將聯盟防務重心置於集體安全防衛，並欲借北約資源發展歐洲獨立防務。美國則執意將北約打造成全球性軍事組織，作為其維護全球霸權的工具。其次，歐洲各國因安全關切不同而對北約軍事資源明爭暗搶。雖然盟國對重新強化集體防禦達成共識，但卻有各自的現實考慮。中東歐國家強烈要求北約突出東部當面的軍事部署；北歐國家極力主張北約加強北大西洋和北極地區的軍事存在；南歐國家則迫切希望北約增強地中海和黑海區域的軍事力量；西歐大國更欲藉助北約發展歐洲獨立防務。權衡之下，擴容指揮體製成為兼顧各方利益訴求的最大公約數，不僅能增強集體防禦的能力和信心，緩解歐洲各國的「恐俄症」，也能加大對俄羅斯的正面牽制，配合美國戰略重心加速東移，達到最大限度彌合內部分歧、維繫聯盟凝聚力的目的。
▲ 俄羅斯黑海艦隊開展海上閱兵活動
作用——加強一體化備戰打仗能力
在滿足戰略考量和需求的同時，北約推動指揮體制改革還意在提升聯盟軍事行動能力。當前，多數成員國軍費投入仍達不到北約規定的佔GDP比重2%的要求，致使北約擴充兵力幾乎無望。在此情況下，北約選擇重塑指揮體制，通過釋放組織效能的方式整合軍力，保持有效、可信的軍事威懾。
一方面，通過重塑指揮體制，提高戰備組織水平，強化快速部署。對北約來說，一旦與俄羅斯爆發軍事衝突，東歐國家根本無力招架俄軍的突擊，西歐和北美的盟軍能否快速增援到東部前沿才是決定集體防禦成敗的關鍵。2014年後，北約制定並多次修訂戰備方案，不僅加強了在東歐的前沿部署，還要求快速反應部隊在2至7天內分批部署到位，後續增援力量在30天內能再部署30個機械化營、30個空軍中隊、30艘作戰艦艇。
這對盟軍兵力投送的組織與協調提出了極高要求。特別是對從北美增援歐洲的美軍來說，既要安全快速地跨大西洋航渡至西歐，還要連續機動到東歐作戰前沿，投送組織難度和複雜程度大大超過冷戰時期。例如，冷戰時美軍從荷蘭鹿特丹港機動至西德邊境的作戰前沿，只需穿過德荷邊境，機動約500千米。而現在從鹿特丹機動至愛沙尼亞首都塔林的距離超過2200千米，需要跨越五國邊境，並履行繁瑣的通關手續。而新成立的諾福克聯合部隊司令部、烏爾姆聯合支援與賦能司令部，以及東歐的3個師級陸上司令部和8個前進指揮所，其職能之一就是有效組織跨境兵力投送和進行前沿協調接應，形成從戰役到戰術、從海上到陸上、從後方到前沿的可靠指揮鏈，保證盟軍主力在戰時迅速部署和投入交戰。
另一方面，通過重塑指揮體制，增強指揮控制效能，密切作戰協同。一體化協同能力是盟軍生成和發揮戰鬥力的關鍵，新設指揮機構將有助於增強盟軍的作戰協同。
▲ 北約快速反應部隊
首先是增強戰役協同。冷戰後，北約的重心轉向域外行動，歐洲防區由主戰場變為戰略後方，原有的作戰司令部大量撤併。而烏克蘭危機和中東北非恐怖主義威脅的持續，使得布林瑟姆、那不勒斯兩個戰役司令部只能專注於防區東部與南部方向的行動，而中歐、西歐乃至北大西洋的廣闊區域實際存在著一定的指揮職責缺口。一旦爆發戰事，不僅跨大西洋戰略通道安全難保，北極至北歐一線也將受到嚴重威脅，西歐和中歐還可能面臨著對手「混合戰爭」的破壞，聯盟將處於腹背受敵的險境。而諾福克聯合部隊司令部的主要職責就是維護大西洋海上通道安全，並抵禦來自於巴倫支海等高緯度區域的俄羅斯海上威脅；烏爾姆聯合支援與賦能司令部則能夠在保障陸上通道暢通的同時，組織和實施中歐、西歐的後方防衛行動。這兩個聯合司令部投入運行後，與既有的布林瑟姆、那不勒斯兩個戰役司令部構成了有力的配合關係，形成海上與陸上、前沿與後方的多方向戰役協同。
其次是增強戰鬥協同。下沉聯合作戰重心，提升末端指揮控制效能，是北約此次指揮體制改革的重要著力點。例如，在盟軍海上部隊司令部下增設的水面作戰司令部，直接指揮控制北約4個常備海上作戰大隊，不僅便於常態化組織實施盟軍海上巡邏和演習，還與既有的潛艇作戰司令部、海空作戰司令部共同構成盟軍海上部隊司令部的三大支柱，形成對海上作戰指揮的無縫銜接。尤其是在盟軍作戰司令部內新設的網絡空間作戰中心，是北約利用和加強網絡空間作戰行動組織與協調的必要保證。北約高層要求，網絡空間作戰中心不僅要擔負起網絡空間攻防及態勢感知等任務，以應對俄羅斯和恐怖組織在戰時或非戰時的「混合戰爭」威脅，更要高效協同盟軍在多個作戰域的戰術行動，讓盟軍的單兵、單車、單機、單艦在常規戰鬥中得到網絡賦能，全面倍增盟軍的跨國跨軍種精確協同能力。
影響——加劇地區與國際緊張局勢
▲北約舉行 「海上微風－2019」聯合軍演現場
圖片來源環球網
隨著指揮體制改革的持續深入推進，北約下一步很可能還將增設太空作戰中心等新指揮機構，而改革所產生的內外效應將逐步顯現。可以預見的是，北約在重塑自身的過程中，對歐洲乃至全球的安全形勢也定將產生直接或間接的影響。
一方面，將進一步激化北約與俄羅斯之間的矛盾，導致雙方博弈較量持續升級。克裡米亞事件後，北約通過擴大快速反應部隊規模、在東部前沿部署多國戰鬥群、在波羅的海和黑海展開常態化海空巡邏及演習等一系列動作，加大對俄軍事壓力。俄羅斯也針鋒相對地加強其西部軍力部署、擴充核武庫，給予北約強硬回擊。相對於此前的對抗舉動來說，北約指揮體制改革產生的是攥指成拳的效果，具有戰略性和深層次的作用，對俄形成持續性威懾。俄羅斯自然不會忍氣吞聲，為避免處於被動，必將有所回應。在北俄雙方的頻繁交鋒和激烈爭奪下，烏克蘭、白俄羅斯等國將長期處於動蕩之中，本已脆弱的東歐局勢更是雪上加霜。
另一方面，可能滋長北約域外軍事幹預行動的傾向，助長美國軍事冒險的可能。北約以指揮體制改革強化集體防禦，但並不意味著北約將全部資源和注意力集中於歐洲。北約仍然奉行著全球性危機幹預戰略，保持歐洲總體穩定這個基本盤，同時在域外積極發揮影響力與作用，是北約真實的戰略取向，也最符合各成員國的利益。自去年起，印太問題已逐漸進入北約視野，這既是因為歐洲國家依賴從波斯灣到地中海的能源供應，而對西印度洋的安全形勢格外關注，更是因為美國印太戰略的需要，而不遺餘力地鼓動北約成員國和夥伴國更多地參與印太安全事務，推動聯盟向東邁進。因此，北約指揮體制改革在整軍備戰、懾止俄羅斯西進的同時，也將使北約有餘力涉足印太等域外事務。一旦相關地區出現危機，北約很有可能複製當年插手利比亞戰爭時的模式，部分成員國和夥伴國以「意願聯盟」的形式，藉助北約的指揮機構組織和實施域外軍事幹預行動。
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編輯：衛麗戈
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值班編輯：倪致遠