法律人看《保障法》

2020年11月11日，退役軍人保障法由全國人大常委會第23次會議通過。

回看她出臺的「前世今生」，作為退役軍人事務領域的第一部綜合性法律，從2018年11月徵求意見，到吸納各方面意見建議，再到作出多處修改完善，除了裡程碑的意義外，也充分體現了民主立法的精神。

特別是在保障法草案的二讀、三讀過程中，許多人的「呼聲」變為了「掌聲」，有的改動甚至細化到了具體實操層面。比如：

「退役軍人優待證全國統一制發、統一編號」；

「退役安置、教育培訓、撫恤優待資金主要由中央財政承擔」；

「退役軍人憑退役軍人優待證等有效證件享受旅遊等優待」；

「給予編制保障」；

「優先留用接收安置的轉業和安排工作的退役軍人」；

等等。

但也有不少人想不通：為什麼保障法不能都變成一條條實際操作的乾貨呢？

外行看熱鬧，內行看門道。我們細品。

第一個，退役軍人保障法的法律地位。

這裡先了解一個基本概念，法律體系：是指一個國家全部現行法律規範分類成不同法律部門而組成的有機整體。

縱向上，我國法律體系按制定主體的不同可分為法律、行政法規、地方性法規和部門規章四個層級。法律由全國人大或全國人大常委會制定；行政法規由國務院制定；地方性法規由省、自治區、直轄市人大或人大常委會制定；部門規章由國務院的組成部門和直屬機構制定。

橫向上，按內容不同，我國法律體系又分為憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門，其中憲法處於統帥地位，是根本遵循和依據。

《退役軍人保障法》同已出臺的《勞動合同法》、《未成年保護法》、《消費者權益保護法》一樣，屬於法律體系七部門中的社會法，由全國人大或全國人大常委會制定，地位比行政法規和地方性法規高，是對退役軍人群體起保障作用的頂層設計。

因此，從法律體系層級架構來說，這部法在比較頂端的位置，主要作用是規範退役軍人保障中的一些原則性、方向性內容，是一項稀缺的立法資源。具體操作層面的條款約束則需要根據各地各部門的實際由行政法規、地方性法規、部門規章來逐步完善補充。

這也就不難理解有些條款看起來比較宏觀和概括。

比如，第七十條中「建立健全退役軍人權益保障機制，暢通訴求表達渠道」，後續出臺規範性文件或地方性法規，就可以根據這一句，就如何建立健全退役軍人權益保障機制出臺更加具體的配套政策。從這個角度說，這部法不僅是一個基礎性法律，更是起到了開路急先鋒的作用。

第二個，退役軍人保障法的前世今生。

首先回顧一下退役軍人保障政策發展的歷史脈絡。新中國成立後，很多地區城鄉經濟發展不平衡，退役軍人保障政策也隨之存在較大差異。比如，在退役士兵移交安置政策方面，2011年前城鎮戶口義務兵退役後，是可以由政府安排工作的，但農村戶口義務兵不行。

因此，退役軍人保障法作為保障退役軍人當前和今後一個時期的綱領性和制度性設計，它既要照顧政策的延續性，承認既定事實，統攬發展進程，又要兼顧政策的創新性，改變現有事實，提高待遇保障。

僅這一點，就真的太難了！可以同比參考一下其它幾個領域，這裡不展開。也正因為難，所以才要出法、出政策、推動解決。

所以，在保障法的一些表述需要採用方向性的，循序漸進式的方式，平衡發展改革穩定的辯證關係。

比如，四十九條中「國家逐步縮小退役軍人撫恤優待制度地區差異」，就是既從法律層面確定縮小地區差異是未來退役軍人保障工作目標，又考慮到縮小差距受各地財政等很多因素影響，不能一蹴而就、一勞永逸，需要循序漸進，逐步實施。

如果在剛性的法律中約定過於具體，就會產生脫離實際的危險。

三、「保障」一詞的理解。

再來分析一下「保障」這個詞的含義。百度百科解釋為：社會成員之間的某種意義上的交互動態有限支撐和支持。

具體到退役軍人的保障，通俗的說就是生活、醫療、就業、失業、教育、養老、住房等，但這些保障無一例外都需要有經費才能落實和推動。所以，第九條明確「退役軍人保障工作所需經費由中央和地方財政共同負擔」。

但我國幅員遼闊，經濟實力呈現東強西弱，省會城市強、其他城市弱的特點，同一地區城鄉之間也存在較大差距。這也是中國特色之一。因此，法的某些條款只能約定保障的目標和方向。具體的標準和時間，需要各地根據自身財力水平，因地制宜地配套出臺更細更具體更有操作性的保障制度。

以上，客觀說了幾條。相信隨著法的出臺，各地各部門也會逐步配套更加具體的政策制度，保障制度體系也會越來越完善。流年笑擲，未來可期。