預付卡：「餡餅」還是「陷阱」
——預付式消費管理之我見
□ 黃厚林 樊文華 王 樂
近年來，預付式消費已成為我國以美容、美體、美發、健身、餐飲、汽車養護、教育培訓等為代表的服務行業通用的消費模式。所謂預付式消費，即消費者向經營者先行付費後，按照約定方式分次享受產品或服務，消費者以預付款形式獲得折扣優惠，商家以優惠折扣收取預付款資金回籠和獲得固定客戶資源。需要注意的是，預付式消費貌似「雙贏」，實則「貓膩」多多。
一、預付式消費市場現狀
預付式消費存在的風險隱患比較嚴重，近年來，消費糾紛呈現不斷上升之勢。據不完全統計，2017年至2019年，湖北省12315平臺接收到的涉及預付式消費的投訴分別達19815件、24747件、28195件；今年1月至4月，達2353件。
（一）霸王條款無處不在。經營者利用格式合同設定不平等條款。「本店擁有最終解釋權」「消費卡過期作廢」「售出後概不退卡」等霸王條款，消費者通常是被動接受。如湖北省鹹寧市某健身房推出的《健身俱樂部會員入會申請》，公開標明「公司口頭承諾無效」「開卡已使用，均不退卡」等內容。2019年，該健身房投訴量達100餘件。
（二）辦卡前後「兩面人」。為吸引更多消費者辦卡，經營者常常進行虛假宣傳：「現在辦卡有優惠，充值1000元贈送200元，充2000元贈送500元」「充值越多折扣越大」……一張卡至少能套牢用戶1年左右，有的甚至3年至5年。其間，經營者所承諾的服務、商品品質能否保證不得而知。消費者反映，辦卡後發現商品和服務質量與宣傳不符，經營者擅自撤換專業人員、改變經營場所、降低服務標準等現象，令消費者無可奈何。
（三）個人信息「常」洩漏。消費者在辦理、購買預付消費卡時，經營者往往要求其填寫身份證號碼、家庭住址、電話等信息。不良商家在利益驅動下，不遵守約定，擅自利用電話和手機簡訊向消費者推銷各種與其經營無關的商品和服務，甚至出售消費者信息。
（四）經營者「頻」跑路。有的商家想盡各種辦法誘導消費者辦一年卡、兩年卡、終身卡、家庭卡等，以此吸引更多的客戶。實際情況是，他們中的一些因經營不善，閉門謝客；有的早有預謀，逃之夭夭。這種現象嚴重侵害了消費者的合法權益，行政調解也無法進行，給社會穩定埋下隱患。
二、預付式消費市場無序的原因
當前，市場上流通的大量預付卡屬「三無」產品（無備案、無存管、無監管），任何人都可以發放，導致市場無序。究其原因，主要在於以下幾個方面：
（一）法律法規缺失。商務部在2012年出臺的《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》（以下簡稱《辦法》）第5條規定：「商務部負責全國單用途商業預付卡管理工作，縣級以上地方人民政府商務主管部門負責本行政區域內單用途卡監督管理工作。」《辦法》調整的範圍，僅限於零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的企業法人所發行的預付卡，對非法人企業或者其他行業的法人企業發行的預付卡，沒有任何表述。同時《辦法》對備案的對象、監管的手段、商戶應承擔的民事賠償責任不明確。預付式消費一旦出現爭議，往往通過《民法通則》《合同法》《消費者權益保護法》等法律來處理，但這些法律顯得「力不從心」，致使消費者維權艱難。另外，商家如不進行備案，最高處罰也不超過3萬元，可他們套取消費者的資金少則幾萬元、幾十萬元，多則幾百萬元、上千萬元。
（二）監管不到位。2018年5月1日施行的《湖北省消費者權益保護條例》（以下簡稱《條例》）第12條第4款規定：「省人民政府商務主管部門應當會同有關部門建立統一的單用途商業預付卡協同監管平臺，歸集經營者單用途商業預付卡發行、兌付、預收資金等信息，加強對單用途商業預付卡經營活動的監督管理和風險控制。」《條例》對預付卡監管和執法機關的規定非常明確，即無論何人、何行業發行的商業預付卡，都必須要到商務部門備案，並接受其監管。據了解，截至目前，湖北省被消費者投訴的商家，基本上是無備案、無存管（預售資金的管理）、無監管。各級市場監管部門也只能在事後被動式的開展調解、監管，其效果很不樂觀。《條例》《辦法》等法律法規在某些地方、某些部門形同虛設。
（三）信用體系建設不健全。一方面，信用體系建設平臺多、部門多、進度緩，失信懲罰力度小、手續繁，商家失信成本極低，致使預付式消費領域假冒偽劣、坑蒙拐騙、偷稅漏稅現象十分嚴重；另一方面，信息嚴重不對稱，消費者不了解經營者的經營資格、經營狀況、企業信用等信息，僅憑個人經驗和經營者的自我宣傳來選擇商品和服務，助長了失信者的僥倖心理。另外，「放管服」改革對預付式消費經營行為的準入放得過寬。
（四）經營者誠信發展理念不強。有的經營者不了解市場，盲目經營，一旦失敗，被迫關門，致使消費者購買的預付卡成為廢紙；有的經營者法律意識淡薄，只認「錢」不認「法」，剝奪消費者的「知情權」「後悔權」，雁過拔毛成為常態；有的經營者缺德失信，千方百計「騙」，然後就突然銷聲匿跡等。
（五）消費者沒有形成科學消費觀念。有的消費者貪圖小利，被不良商家的打折廣告、優惠承諾蒙蔽了雙眼，認為「天上會掉餡餅」；有的消費者缺乏基本的社會常識，在不了解經營者合法身份的情況下，糊裡糊塗參與預付卡消費；有的消費者法律意識淡薄，從不考證經營者是否非法經營，即使發現問題也常常私下了結等等。
三、如何規範預付式消費市場
任何事情的發展都不可能一蹴而就，預付式消費也一樣。必須正視問題，把握市場發展規律，在規範經營、加強消費引導和市場監管上下功夫，更好地服務市場主體發展，維護消費者合法權益以及市場經濟秩序。
（一）填補法律法規空白。包括：1.借鑑域外一些成熟做法，加快對預付式消費立法。建議制定《預付式消費法》《預付式消費條例》等法律法規，並配套制定相應的司法解釋和規章，彌補我國目前沒有一部專門規範預付式消費的法律空白。2.建立預付式消費合同體系。在立法上明確合同應記載事項及例外情況，完善《合同法》中關于格式條款的規定；在行政上實行預付卡發行申報登記備案和責任擔保制度，推行預付式消費合同示範文本；在司法上健全格式條款司法審查機制。3.對預付卡實行一些強制性規定。明確預付卡的發行主體、發行資質和發行程序等重要事項，由地市一級商務部門或者金融管理部門作為主管部門，對發售預付卡單位的資質行使統一的審查，提高發售預付卡的準入門檻，在源頭上規避風險。4.明確監管主體、監管範圍和監管方式。預付卡具有替代現金流通的金融和商家營銷手段的雙重性質，因此在監管主體上應建立金融機構（銀行）與執法部門二位一體的監管模式。5.明確處罰規定和消費者救濟途徑。對違法失信者實施懲罰性賠償，增加經營主體的失信成本。同時，明確消費者權益受損時的法律救濟途徑，為消費者的司法訴訟、糾紛調解提供保障。
（二）建立社會共治機制。調動包括消費者、經營者、政府各部門、消費者組織、行業組織、大眾傳媒等在內的主觀能動性。一是建立預付式經營申報登記制度。將預付卡發售納入前置許可的範疇，建立統一的預付式經營主體資料庫，把好市場準入關。二是建立預付式經營保證金制度。經營者獲得發卡資格後，須向監管銀行繳納一定數額的保證金，且保證金帳戶不得挪用，消費者權益受損時從該帳戶中先行給予賠付。三是建立銀行專業託管制度。企業收的錢，必須進入有關監管部門在指定銀行開的專門帳戶中存儲。四是建立預付式消費風險基金制度。當經營者未繳納保證金、消費者無法獲賠，或者經營者保證金不足以賠付群體糾紛時，消費者可以從政府得到適當補償。五是建立預付式消費電子臺帳登記制度。監管部門要研製並推廣使用預付式消費電子臺帳登記系統，實時監控經營者的發卡行為。
（三）加強市場監管。一是市場監管部門要嚴格市場準入。對從事預付式消費重點行業及時予以行政提醒，並將其列入重點監管對象，確保不讓無信用、不誠信的市場主體流入預付式消費市場。二是加強企業信用體系建設。建立健全統一共享的市場主體信用資料庫，鼓勵公眾對違信行為的監督、舉報，完善信用信息公示制度、黑名單披露制度，使違法、違信者處於全社會的監督之下。三是積極推行預付式服務合同示範文本。研究制定推廣預付式消費合同示範文本，明確雙方權利義務、消費服務內容、違約責任等事項，為消費者維權提供有力憑證。四是加強日常監管。商務等部門在實施日常備案、監管的同時，加強專項執法檢查，嚴厲打擊強制消費、虛假宣傳等不法行為，防止惡意斂財、攜款外逃等違法事件的發生。
（四）發揮社會組織作用，引導行業自律。指導建立行業協會，加強行業管理，制定行業標準，督促會員建立、完善並落實各項預付式經營管理制度，積極開展自律與誠信教育活動，提高行業整體的誠信意識，促使會員實現自我約束，形成行業自律的良好氛圍，促進行業健康發展。
（五）加大宣傳力度，營造輿論氛圍。要發揮消費教育作為事前維權的有效方式。通過媒體加大消費教育引導力度，通過建立消費教育基地，宣傳消費維權法律法規、消費維權知識，披露典型侵權案例等，以此提高消費者的契約意識和風險防範意識，提高他們依法維權的自覺性。
（六）發布消費警示，倡導理性消費。政府監管部門要持續開展「放心消費」創建活動，及時針對市場動態發布消費警示。當前，提醒廣大消費者特別關注3個方面：一是要仔細鑑別發放預付卡經營戶發出的廣告宣傳、口頭承諾的真實性，切記「天上不會掉餡餅」；二是仔細鑑別發放預付卡經營戶主體資格的真實性，看商戶登記註冊時間，經營不滿一年的，可能存在風險，切記「沒有營業執照就是沒有合法身份」；三要仔細鑑別發放預付卡的經營戶是否備案，切記「沒有備案的預付卡，是涉嫌欺騙（詐騙）的預付卡」。
預付式消費存在的問題，既是一個消費糾紛的問題，也是一個社會穩定的問題，關乎消費者的合法權益、身心健康、營商環境，也關乎一個地方的文明形象，社會各界務必引起高度重視，齊心協力，齊抓共管。（作者單位：湖北省市場監管局）
《中國質量報》