「糧食生產的命根子」被非法佔用，檢察機關嚴厲打擊

聯合國糧農組織等五家機構日前發布《世界糧食安全和營養狀況》報告，預測在全球範圍內，由於新冠肺炎疫情引發的經濟衰退，2020年飢餓人數至少新增約8300萬，甚至可能新增1.32億。

耕地是糧食生產的命根子，我國一直堅持實行最嚴格的耕地保護制度。然而，一些不法分子為追求經濟利益，置生態環境和法律法規於不顧，非法佔用農用地改作他用，造成耕地、林地等農用地大量毀壞。數據顯示，今年以來，全國公安機關共破獲非法佔用農用地案1995起，抓獲犯罪嫌疑人2249名，涉案農用地2263公頃。

近年來，全國檢察機關充分發揮檢察職能，依法嚴厲打擊非法佔用農用地犯罪行為。2017年7月至今年9月，共起訴非法佔用農用地案件16170件20535人，通過辦案督促治理被汙染、損毀的耕地、溼地、林地、草原等399萬餘畝。

非法佔用農用地犯罪有何特點？檢察機關辦理此類案件都做了哪些工作？記者為此採訪了最高人民檢察院和黑龍江、四川、雲南三地檢察機關辦案檢察官。

特點：涉案主體農民居多，非法佔地形式多樣

「此類犯罪的一個顯著特點是涉案主體中農民居多。」最高檢第一檢察廳主辦檢察官、二級高級檢察官勞娃在接受採訪時向記者分析了這類犯罪主體的身份情況，「國家工作人員和國有企業事業單位人員亦佔一定比例，應當引起足夠的重視。」

來自黑龍江省檢察機關和四川省檢察機關的統計數據印證了勞娃的分析：2018年至今，黑龍江省檢察機關共起訴非法佔用農用地案件犯罪嫌疑人1400人，其中農民816人，佔58.28%；國家工作人員和國有企業事業單位人員49人，佔3.5%。四川省檢察機關共起訴非法佔用農用地案件221件317人，其中農民160人，佔50.5%；國家工作人員2人，佔0.6%。

「另一個特點是非法佔用農用地的形式多樣。從辦理的案件情況看，有的將農用地轉為建設用地，如建廠、建房等；有的在農用地上進行礦產資源開發，如採礦、挖沙等；有的將耕地轉為其他農用地，如開墾為林地、挖魚塘等；有的將農用地轉為其他非農用途，如開發小產權房、大棚房等。」除了分析犯罪主體身份情況，勞娃詳細介紹了此類犯罪的多種形式。

「犯罪主體中農民居多，是因為農用地主要是耕地、林地、草地等，農民具有非法佔用農用地的地緣優勢，一些人受到各種利益驅使，加之法律意識淡薄，容易觸犯法律。」黑龍江省檢察院檢察官黃義博介紹說，「這在一定程度上反映了相關普法宣傳還不到位，可以通過網絡直播庭審、組織送法進村及利用『兩微一端』新媒體等，宣傳國家土地政策及非法佔用農用地的典型案例，落實誰辦案誰普法的基本要求。」

「檢察機關還可以聯合行政主管單位、鄉鎮政府利用宣傳車滾動播放普法宣傳信息，或者組織村民旁聽庭審、邀請群眾參與見證補植復綠等。」四川省檢察院檢察官黃明雪提出了更接地氣的普法宣傳方式。

此外，違法成本低，處罰力度小，也是非法佔用農用地犯罪的發案原因之一。「從實踐來看，大量案件由於各種原因集中在行政執法機關，同時由司法機關追究刑事責任的案件普遍處罰較輕。違法成本低而冒險收益高，執法司法辦案社會效果不佳。」勞娃表示。

難點：土地權屬、性質和損害後果的認定較難

黑龍江、四川、雲南等地針對此類犯罪的調查報告都提及，在辦理非法佔用農用地類犯罪案件時，往往會涉及土地權屬、性質的認定、損害後果鑑定、證據標準及法律適用等難題。

「我縣農用地種類多，土地性質複雜，大多數案件存在土地承包書、林權證兩證合一的情況。」雲南省瀾滄縣檢察院第一檢察部主任田衛武表示。

黃明雪也表示：「非法佔用農用地類型複雜，既有耕地又有林地。行政主管部門在一定期限內都會進行基礎調查、專項調查，平時主管部門也要進行監測，所以地類性質、面積等信息都在更新變化中。這就導致此類案件中地類認定難。」

「損害後果的認定也是一大難點。」黃明雪進一步解釋說，根據刑法第342條和最高人民法院相關司法解釋的規定，非法佔用農用地，不僅要求佔用事實，還要求對原有農用地造成毀壞。「辦案中往往佔用事實明確，但原有植被的受損情況難以估算，損害事實也難以查清。」黃明雪解釋說。

對此，四川省檢察機關主要依託「兩法銜接」強化協作，共同破解此類案件辦理專業難題。如蓬安縣檢察院在辦理非法佔用農用地案件時，指派檢察官提前介入引導偵查取證，同時和行政主管部門在「兩法銜接」框架下進一步加強協作，根據聯絡員制度和重大案件會商制度，引入縣自然資源和規劃局的專家作為「外腦」參與案件辦理，解決案件中的專業性問題。

黑龍江省檢察院則聯合省高級法院、省林草局制發《關於加強涉林行政執法與刑事司法、行政執法與檢察公益訴訟銜接嚴厲打擊破壞森林資源違法犯罪行為的指導意見》，明確涉嫌非法佔用農用地犯罪的土地性質和造成損害的鑑定程序，為辦案提出明確指引。

「部分佔用農用地的違法行為數年後才被公安機關發現，還有的不止一方當事人在案發地點非法佔用農用地，這也導致危害後果、責任認定難度大。」田衛武補充道。

雲南省景洪市檢察院提供的報告顯示，西雙版納地區非法佔用農用地案的作案手段和方法，有別於全國其他省份一般的作案方式。該地區的佔地和毀林並不是同一時間完成，特別是毀林行為，犯罪嫌疑人主要是通過逐年圍剝樹皮、往樹根灌農藥讓樹木慢慢枯死的方式進行毀林種茶，通常需要經過很長時間才有可能達到嚴重毀壞的結果，給司法認定帶來難題。

亮點：恢復性司法矯正一判了之弊病

既要打擊「開墾人」，也要恢復「開墾地」，這已經成為各地檢察機關辦理非法佔用農用地案件的普遍共識。

景洪市檢察院、法院與森林公安局、林草局等多部門統一思想、統一部署，共同推進植被恢復工作。在公安機關偵查階段，即要求犯罪嫌疑人剷除非法種植的茶葉，並由林業部門在驗收合格後出具剷除證明，出具的剷除證明可作為法庭從輕、減輕量刑的重要參考。

四川省某地檢察機關辦理凌某非法佔用農用地案時，在審查起訴階段，督促被告人凌某制定科學可行的植被恢復方案，並交林業局審核，審核通過後嚴格按方案執行。起訴時該植被恢復方案已經實施完畢進入林木管護階段。檢察官在實地走訪案發地點，看到凌某補種的林木後，對凌某積極恢復林地的行為給予充分肯定，並建議法院對其從寬處罰。

黑龍江省諾敏河檢察院辦理的楊某臣非法佔用農用地案，在審查起訴環節，檢察官積極釋法說理，楊某臣表示認罪認罰，並與被害單位達成調解協議，承諾種植賠償林，最終獲得從輕處罰。此案的辦理，既有力打擊了非法佔用農用地犯罪行為，又教育警示了其他涉案人員積極認罪悔罪，爭取從寬處理，助推案結事了。

黃義博介紹說：「2017年以前，存在對被告人一判了之的情況，甚至一些被告人以自己受到刑事處罰為由，繼續耕種被非法佔用的農用地。2017年以後，黑龍江省林區、大興安嶺、伊春等地檢察機關陸續探索恢復性生態司法實踐，不僅對被告人提起公訴，還要考慮補植復綠，並對林草部門怠於履職行為發出檢察建議，由此探索出林區、大興安嶺的『司法生態林』模式及目前的刑事訴訟和刑事附帶民事公益訴訟結合的模式。被告人可以自行補植復綠，也可以繳納生態賠償金由國家補植復綠，目前這兩種模式均起到較好效果。」

「為了確保受損農用地資源得到有效恢復，四川省檢察機關還建有生態修復情況持續跟蹤機制。通常在審查起訴階段，檢察機關聯合農用地行政主管單位督促犯罪嫌疑人進行生態修復，並進行修復情況評估，檢察機關把修復情況和效果作為認罪認罰從寬的情節或量刑建議的考量因素。」黃明雪補充說。

值得一提的是，針對此類犯罪將農用地轉為建廠辦企業的情況，檢察機關在打擊犯罪的同時，注重兼顧企業的可持續發展，防止案子辦了，企業垮了。比如，2016年5月，河南省光山縣某村李某為響應家鄉打贏脫貧攻堅戰的號召，在縣政府招商引資下成立肉牛養殖企業。三個月後，縣森林公安局發現該企業違法佔用林地建設牛舍等設施的情況，對李某進行立案調查。當時，該企業已投入5030萬元，帶動了300餘貧困戶1400餘貧困人口就業，此時企業負責人被刑事立案，建設項目無法推進，前期投資可能打水漂。2019年10月，該案被移送光山縣檢察院審查起訴。該院在實地調查情況和查閱案件材料後，積極對李某開展釋法說理並督促其及時補植復綠，後鑑於李某認罪認罰並積極恢復土地用途，最終決定對李某從輕處理。

（來源：檢察日報 作者：陸青 圖片：任夢媛）