財政部部長助理、黨組成員 戴柏華
2015年10月23日，樓繼偉部長籤署財政部令第78號，公布《基本準則》，明確自2017年1月1日起正式施行。這是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、全面深化財稅體制改革的重要舉措。舉辦此次培訓班，主要是為了對《基本準則》的學習貫徹進行動員部署，統一思想，提高認識，更好地推進政府會計改革工作。下面，我結合本次培訓內容，談幾點意見。
一、深刻領會制定發布《基本準則》的重要意義
財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府會計是財政工作的重要組成部分。黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大決策部署，提出了深化財稅體制改革、建立現代財政制度的明確要求。推進政府會計改革是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的一項重要內容。《基本準則》的出臺，對於構建統一、科學、規範的政府會計準則體系，推進政府會計改革，建立現代財政制度都具有重要的基礎性作用。
（一）制定發布《基本準則》，是規範政府會計核算，提高政府會計信息質量的迫切需要。
會計工作是政府財政財務管理的重要基礎。長期以來，我國政府領域實行的是以收付實現制為核算基礎的預算會計體系，主要反映政府預算執行情況，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但是，僅實行預算會計，不能科學、準確、完整地反映政府「家底」，政府會計信息的全面性和可靠性有待提高。另外，由於現行政府會計領域涉及的制度、辦法、規定種類繁多，缺乏統一、規範的政府會計準則體系，不能提供信息準確完整的政府財務報告。《基本準則》的出臺，為構建統一、科學、規範的政府會計準則體系奠定了基礎，有利於規範各級政府、各部門、各單位的會計核算，提高政府會計信息的可靠性、全面性、相關性、可比性、及時性和可理解性。
（二）制定發布《基本準則》，是推進政府會計改革，建立現代財政制度的內在要求。
全面規範、公開透明的現代預算制度是現代財政制度的重要內容。十八大以來，黨中央、國務院對於深化預算管理制度改革做出了一系列重要部署和安排，對於完善政府預算體系、推進預算公開、加強預算執行，規範地方政府債務管理等提出了一系列要求。政府會計是預算制度的基礎。加快推進政府會計改革，建立健全政府會計核算標準，是夯實預算管理基礎、確保預算管理相關制度落地生根的基礎性保障。因此，深化預算管理各項改革，必須加快推進政府會計改革，逐步建立以權責發生制政府會計核算為基礎，以編制和報告政府資產負債表、收入費用表等報表為核心的政府綜合財務報告制度，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、防範財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。
（三）制定發布《基本準則》，是準確反映政府運行成本，科學評價政府績效的重要基礎。
構建科學的政府績效評價體系是加快轉變政府職能，推進服務型政府建設的有效途徑，也是我國推動國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。準確核算政府運行成本，是科學評價政府績效的重要基礎工作。2013年，中共中央、國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》中明確提出，要「推進政府會計改革，進一步健全會計制度，準確核算機關運行經費，全面反映行政成本」。為此，需要在政府會計核算中引入成本、績效等先進理念，能夠合理歸集、反映政府的運行費用和履職成本，科學評價政府、部門、單位等耗費公共資源情況。《基本準則》在核算目標、核算基礎、會計要素和報表體系等諸方面體現了上述要求，為準確反映政府運行成本，構建科學的政府績效評價體系奠定了基礎，從而有利於進一步規範政府行為、提高政府決策能力，促進國家治理體系和治理能力的現代化。
二、準確把握《基本準則》的內涵
在這次《基本準則》制定過程中，財政部進行了深入調研和反覆徵求各方面意見，力求在充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，儘可能吸收國際上公共部門會計改革的最新成果、最新理念，為進一步深化政府會計改革引領方向。總體看來，這次公布的《基本準則》繼承了多年來我國行政事業單位和財政總預算會計改革的有益經驗，反映了當前政府會計改革發展的內在需要和發展方向，是政府會計領域的一次重要制度創新。從《基本準則》內容看，創新主要體現在以下幾個方面：
（一）建立了統一的政府會計「概念框架」。
在會計準則體系中，基本準則是「頂層設計」，重點在於明確基本原則和方法，構建會計語言的框架體系。針對當前政府會計領域標準、規範不一，制度、辦法繁多，部門、行業差異較大的問題，《基本準則》從政府會計主體、會計目標、核算體系、核算基礎、會計信息質量、會計要素的確認、計量和報告等不同角度，明確了政府會計準則體系中需要解決的基本問題、基本原則和方法，構建起了統一、科學、規範的政府會計概念體系，為建立國家統一的政府會計準則體系奠定了基礎。從會計規則角度而言，《基本準則》為在政府會計具體準則和政府會計制度層面規範政府發生的經濟業務或事項的會計處理提供了基本原則，保證了政府會計準則體系的內在一致性。從會計主體而言，《基本準則》適用於各級政府、各部門、各單位（以下稱「政府會計主體」），有利於消除各級政府、部門、行業和單位執行不同會計規範所導致的信息差異，打破不同部門、行業的藩籬，各政府會計主體都以統一規範的會計語言體系處理會計事務、參與政府治理，提高了政府會計信息的可比性。
（二）重構了政府會計核算模式。
在系統總結分析傳統預算會計體系的利弊基礎上，結合我國政府會計的實際情況，《基本準則》明確提出建立政府預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，這是政府會計核算模式的重大創新。所謂「適度分離」，其主要體現在以下方面：第一，「雙體系」，突破了長期以來政府會計的單一預算會計體系，首次提出政府會計由預算會計和財務會計構成。政府預算管理主要依賴預算會計，其中包括預算收入、預算支出、預算結餘三個會計要素，財務管理主要依賴財務會計，其中包括資產、負債、淨資產、收入、費用5個會計要素，這樣在完善預算會計功能基礎上，強化財務會計功能，更加完整地反映政府會計信息。第二，「雙基礎」，明確提出財務會計實行權責發生制，預算會計一般實行收付實現制，國務院另有規定的從其規定。這是兼顧了當前實際情況和長遠改革方向的制度安排，使得政府會計核算既能反映預算收支等流量信息，又能反映資產、負債等存量信息。第三，「雙報告」，要求政府會計主體應當同時編制決算報告和財務報告，並且明確了兩種報告的內容和信息使用者範圍。所謂「相互銜接」，是指政府預算會計要素和財務會計要素相互協調，決算報告和財務報告相互補充，共同反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息。通過這種適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，使公共資金管理中預算管理 、財務管理和績效管理相互聯結、融合，全面提高管理水平和資金使用效率，對於規範政府會計行為，夯實政府會計主體預算和財務管理基礎，強化政府績效管理具有深遠的影響。
（三）全面引入了權責發生制會計核算原則。
黨的十八屆三中全會《決定》提出了「建立權責發生制的政府綜合財務報告制度」的重要部署，為我國政府會計改革明確了方向。縱觀世界各國政府會計改革的基本經驗，無一不是在會計核算中逐步引入權責發生制的核算原則。所謂權責發生制，是指以取得收取款項的權利或支付款項的義務為標誌來確定本期收入和費用的會計核算基礎。相對於收付實現制，權責發生制更能夠體現經濟業務或者事項的本質以及權責義務，例如，預算支出有消耗性支出，也有資本性支出，消耗性支出反映政府當期的運行成本，而資本性支出形成公共資產，其價值是隨著資產未來的使用而逐步消耗，按照權責發生制原則，就應當對資本性支出形成的資產計提折舊或攤銷，以合理確定各期的成本費用。《基本準則》在政府財務會計核算中全面引入了權責發生制會計核算原則，首次提出了收入、費用兩個會計要素，科學界定了各個會計要素的定義、確認和計量標準，構建了全面系統的政府財務報告體系，對於規範權責發生制政府財務報告的內容、口徑和信息質量等起到重要的導向作用，為最終建立權責發生制的政府綜合財務報告制度奠定可靠基礎。當然，考慮到目前預算管理的實際需要，在預算會計中仍然採用收付實現制原則，有利於準確核算預算收支信息，加強預算管理和監督。
（四）充分體現了政府預算管理改革的要求。
政府會計是政府預算管理制度的重要組成部分。《基本準則》主要依據《會計法》、《預算法》制定，在諸多方面體現了新《預算法》及相關財政預算管理制度改革的最新要求。在準則實施範圍上，與《預算法》的口徑保持一致，主要適用於各級政府、各部門和各單位，有利於政府預算、核算和決算的一致性；在界定政府預算收入和預算支出時，體現了新《預算法》中「政府所有收入和支出全部納入預算」的規定，保證了預算收支信息的全面性和完整性；在界定政府資產時，與財政預算管理和資產管理的要求保持協調，強調了政府資產是政府會計主體控制的、能帶來服務潛能的資源，為把公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房和自然資源等資產納入政府資產負債表奠定了基礎；在界定政府負債時，充分體現了新《預算法》和最新的政府債務管理的要求，明確將應付政府債券和政府依法擔保形成的債務納入政府負債核算範圍。《基本準則》從會計語言的角度為政府預算管理制度改革奠定了基礎，也有助於預算管理改革的進一步深化。
三、紮實做好《基本準則》的學習貫徹工作
「天下之事，不難於立法，而難於法之必行」。《基本準則》將於2017年1月1日起施行。雖然還有一年時間，但有很多準備工作要做。只有從思想觀念上儘快轉變，從行動上積極準備，才能確保《基本準則》順利實施。對此，我提幾點希望和要求：
（一）認真學習、全面理解《基本準則》，儘快轉變觀念。
《基本準則》相對於傳統的預算會計制度，在會計理念、核算基礎、會計處理原則和報告披露要求等諸多方面都有較大的變化，各級政府、部門和單位的財會及相關人員要認真學習、全面理解《基本準則》，積極推進權責發生制政府財務報告制度改革。廣大會計人員要通過《基本準則》的學習，儘快樹立權責發生制理念，熟悉和掌握固定資產折舊、無形資產攤銷、收入確認、費用歸集和分攤等會計處理方法；同時，要不斷提高對財務會計信息的分析利用水平，逐步實現從「核算型」會計到「參與管理型」會計的轉變。單位負責人要通過《基本準則》的學習，了解政府會計改革對單位內部管理、績效評價等方面帶來的深刻變化，未雨綢繆，主動應對，儘早做好系統、制度、人才儲備等準備工作。財政部門的同志要通過《基本準則》的學習，更新理財觀念，強化財政財務管理，在進一步強化財政收支管理的同時，加強財政資產負債管理，做好財務報告的分析利用，不斷提高財政管理水平。在學習過程中，要把《基本準則》與財政改革的相關內容結合起來，與實際工作結合起來，切實做到學用結合、學以致用。
（二）積極行動，抓緊做好準則實施的各項準備工作。
「行百裡者半九十」。《基本準則》的出臺邁出了政府會計改革的堅實一步，但未來政府會計改革方面還有很多艱巨任務需要完成。我們應當以《基本準則》的出臺為契機，強化改革意識，銳意進取，加快推進政府會計改革各項任務。對於財政部而言，一是要根據《基本準則》加快制定政府會計具體準則及其應用指南，加快完善政府會計制度，形成一套統一、科學、完整的政府會計準則體系。最近，財政部正在就存貨、投資、固定資產和無形資產四項政府會計具體準則公開徵求意見，很多部門和單位都提出了很好的意見和建議，希望會計司根據各方面意見和建議抓緊修訂完善這幾項具體準則，儘快印發。二是要進一步修訂完善行政事業單位財務管理規則、資產管理政策以及預決算報告制度等，加快推進各級政府、部門和單位的資產負債清查核實工作。三是要穩步有序推進政府財務報告編制試點工作，積極研究政府財務報告審計和公開制度，研究建立政府綜合財務報告分析指標體系。對於各部門和單位而言，要在組織《基本準則》學習的同時，主動做好新準則制度的實施工作。要加強單位會計信息系統建設，結合政府具體會計準則和政府會計制度的出臺，及時調整和更新會計信息系統。要規範和加強單位預算管理、財務管理和資產管理，紮實開展資產清查工作，積極推進預算績效管理和績效評價工作。此外，要以《基本準則》實施為契機，進一步重視和加強單位內部控制建設，使之成為管控風險、提高會計信息質量、保證資產安全完整的「防火牆」，確保《基本準則》及其相關具體準則和制度的順利實施。
（三）加強宣傳培訓，營造實施政府會計準則體系的氛圍。
加強宣傳培訓，是確保《基本準則》及後續相關準則、制度有效貫徹實施的重要工作。各級財政部門和有關部門，應當精心設計，統籌規劃，通盤考慮，確保下一步的宣傳培訓工作富有成效。一要制定具體方案抓好宣傳培訓。要善於利用多種宣傳手段，廣泛開展新準則制度的宣傳，使社會各界高度重視、準確理解新準則；要根據培訓對象的變化和經驗背景不同，完善培訓手段，細化培訓內容，注重培訓效果。二要統編教材，方便學習。應當根據工作需要編寫準則講解，方便廣大財會人員全面、系統地了解準則的制定背景、難點重點、帳務處理等，同時適時修訂各級次會計資格考試大綱和教材，使廣大財會人員及財會知識學習者不斷按新準則更新知識。三是常抓不懈，形成制度。要把準則培訓工作切實與會計人員繼續教育結合起來，形成制度；要善於總結培訓經驗，深化培訓內容；要結合新業務，拓展培訓範圍；要結合與準則相關的配套法規政策，提升培訓層次，努力營造主動、自願、積極參加準則培訓的氛圍。希望有關高校的老師、新聞單位的朋友繼續關心、支持，共同推動新準則制度的宣傳貫徹。
（此文系戴柏華部長助理2015年12月15日在《政府會計準則——基本準則》培訓班上的講話）