建立健全政府會計標準體系夯實政府財務報告編制基礎
——財政部有關負責人就制定《政府會計準則——基本準則》有關問題答記者問
為了積極貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，加快推進政府會計改革，構建統一、科學、規範的政府會計標準體系和權責發生制政府綜合財務報告制度，2015年10月23日，樓繼偉部長籤署財政部令第78號公布《政府會計準則——基本準則》（以下稱《基本準則》），自2017年1月1日起施行。近日，財政部有關負責人就《基本準則》有關問題回答了記者提問。
問：請介紹一下制定出臺《基本準則》的背景。
答：多年來，我國在政府會計領域實行的是以收付實現制為核算基礎的預算會計標準體系，主要包括財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計準則制度等。這一體系是適應財政預算管理的要求建立和逐步發展起來的，為財政資金的運行管理和宏觀經濟決策發揮了重要的基礎性作用。然而，隨著經濟社會發展，預算會計標準體系難以適應新形勢新情況的需要，主要表現為：一是不能如實反映政府「家底」，不利於政府加強資產負債管理；二是不能客觀反映政府運行成本，不利於科學評價政府的運營績效；三是缺乏統一、規範的政府會計標準體系，不能提供信息準確完整的政府財務報告。近年來，全國人大代表、有關專家等紛紛呼籲，要求加快推進政府會計改革，建立能夠真實反映政府「家底」、績效及預算執行情況的政府會計體系，審計署也提出了相關建議。與此同時，國際上一些發達國家都不同程度地進行了權責發生制政府會計改革，取得了較好的效果。
黨的十八屆三中全會《決定》提出了「建立權責發生制的政府綜合財務報告制度」的重要戰略部署，新《預算法》也對各級政府財政部門按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告提出了明確要求。2014年12月，國務院批轉了財政部制定的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發[2014]63號，以下稱《改革方案》），確立了政府會計改革的指導思想、總體目標、基本原則、主要任務、具體內容、配套措施、實施步驟和組織保障。《改革方案》提出，權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基於政府會計規則的重大改革，其前提和基礎就是要構建統一、科學、規範的政府會計準則體系，包括制定政府會計基本準則、具體準則及應用指南和健全完善政府會計制度，其中，制定出臺《基本準則》是《改革方案》確定的2015年應完成的一項重要任務。
財政部高度重視政府會計準則建設工作，多年來，在推動政府會計理論研究、開展國際經驗交流、人才培養等方面開展了一系列工作，並通過行政事業單位會計準則制度修訂、政府會計改革試點等，為政府會計準則體系建設奠定了堅實的基礎。
問：制定出臺《基本準則》有什麼重要意義？
答：制定出臺《基本準則》，是財政部積極貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和《改革方案》的重要成果，是全面深化財稅體制改革的重要舉措，對於構建統一、科學、規範的政府會計準則體系具有重要的基礎性作用，在我國政府會計改革進程中具有重要的裡程碑意義。
一是有利於規範政府會計核算，提高政府會計信息質量。《基本準則》繼承了多年來我國行政事業單位和財政總預算會計改革的有益經驗，吸收了當代政府會計理論研究的最新成果，反映了當前政府會計改革發展的內在需要，體現了國際公共部門會計概念框架的發展動態，從不同角度明確了政府會計標準體系中需要解決的基本問題、基本原則和方法，構建起了統一、科學、規範的政府會計概念體系，為整合現行政府預算會計制度體系，建立國家統一的政府會計標準體系奠定了基礎，有利於規範各級政府、各部門、各單位的會計核算，提高政府會計信息的可靠性、全面性、相關性、可比性、及時性和可理解性。
二是有利於夯實財政管理基礎，建立現代財政制度。《基本準則》在完善現行政府預算會計功能的同時，強化政府財務會計功能，在政府會計核算中引入權責發生制原則，對資產、負債等會計要素的概念、信息質量特徵，都做出了重新界定、提出了新的要求，從而保證政府資產、負債等信息得以如實記錄、完整反映，有利於全面反映政府財務狀況，有利於進一步加強政府的資產管理和控制債務風險，有利於健全預算管理基礎，對於建立全面規範、公開透明的現代預算制度，促進財政可持續發展，具有重要的基礎性作用。
三是有利於準確反映政府運行成本，科學評價政府績效。《基本準則》按照權責發生制原則規範了收入和費用要素，在政府財務報告中引入成本、績效等先進理念，能夠合理歸集、反映政府的運行費用和履職成本，科學評價政府、部門、單位等耗費公共資源、成本邊際等情況，有利於建立並有效實施預算績效評價制度，為科學開展考評政府績效提供紮實有效的信息基礎。
四是有利於提升政府工作透明度，促進國家治理能力的現代化。《基本準則》確立了政府預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計體系，要求政府會計主體同時提供決算報告和財務報告，能夠全面、清晰反映政府預算執行信息和財務狀況，顯著提升財政透明度，滿足權力機關、社會公眾等對政府財政財務信息全面性、準確性和及時性的需求，從而有利於進一步規範政府行為和提高政府決策能力，促進國家治理能力的現代化。
問：制定《基本準則》遵循了哪些原則？
答：在制定《基本準則》過程中，主要遵循了以下原則：
一是堅持目標、理清思路。《改革方案》提出，在建立健全政府會計核算體系時，要推進政府財務會計與預算會計適度分離並相互銜接，在完善預算會計功能基礎上，增強政府財務會計功能。《基本準則》的制定思路完全遵循了《改革方案》的要求，先構建政府會計的基本框架，以後再逐步完善整個體系。
二是立足國情、借鑑國際。在充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，吸收了我國企業會計準則的改革經驗，借鑑了國外有關政府會計改革的最新理論成果。
三是繼承發展、改革創新。充分吸收現行行政單位會計制度、事業單位會計準則制度和財政總預算會計制度中已被實踐證明行之有效的內容，堅持理論和制度創新，強化財務會計功能，準確反映財務會計信息。同時，注重與預算管理等要求相銜接、相協調。
四是科學立法、公開透明。嚴格遵循部門規章和會計標準制定程序，按照立法計劃形成徵求意見稿之後，廣泛徵求意見，並通過召開專家座談會、立法論證會等形式聽取專家意見，對意見比較集中的問題進行了反覆論證和深入溝通，直到達成共識。
問：《基本準則》在政府會計標準體系中的地位和作用是什麼？
答：根據《改革方案》，我國的政府會計標準體系由政府會計基本準則、具體準則及其應用指南和政府會計制度組成。基本準則主要對政府會計目標、會計主體、會計信息質量要求、會計核算基礎，以及會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等做出規定。具體準則主要規定政府發生的經濟業務或事項的會計處理原則，具體規定經濟業務或事項引起的會計要素變動的確認、計量和報告。應用指南主要對具體準則的實際應用作出操作性規定。政府會計制度主要規定政府會計科目及其使用說明、會計報表格式及其編制說明等，便於會計人員進行日常核算。
《基本準則》作為政府會計的「概念框架」，統馭政府會計具體準則和政府會計制度的制定，並為政府會計實務問題提供處理原則，為編制政府財務報告提供基礎標準。
問：請介紹一下《基本準則》的主要內容。
答：《基本準則》共六章62條。
第一章為總則，規定了立法目的和制定依據、適用範圍、政府會計體系與核算基礎、基本準則定位、報告目標和使用者、會計基本假設和記帳方法等。
第二章為政府會計信息質量要求，明確了政府會計信息應當滿足的7個方面質量要求，即可靠性、全面性、相關性、及時性、可比性、可理解性和實質重於形式。
第三章為政府預算會計要素，規定了預算收入、預算支出和預算結餘3個預算會計要素的定義、確認和計量標準，以及列示要求。
第四章為政府財務會計要素，規定了資產、負債、淨資產、收入和費用5個財務會計要素的定義、確認標準、計量屬性和列示要求。
第五章為政府決算報告和財務報告，規定了決算報告、財務報告和財務報表的定義、主要內容和構成。
第六章為附則，規定了相關基本概念的定義，明確了施行日期。
問：《基本準則》有哪些重大制度理論創新？
答：《基本準則》是多年來我國政府會計理論研究和改革成果的重要體現，其重大制度理論創新主要有以下幾點：
一是構建了政府預算會計和財務會計適度分離並相互銜接的政府會計核算體系。相對於實行多年的預算會計核算體系，《基本準則》強化了政府財務會計核算，即政府會計由預算會計和財務會計構成，前者一般實行收付實現制，後者實行權責發生制。通過預算會計核算形成決算報告，通過財務會計核算形成財務報告，全面、清晰反映政府預算執行信息和財務信息。
二是確立了「3+5要素」的會計核算模式。《基本準則》規定預算收入、預算支出和預算結餘3個預算會計要素和資產、負債、淨資產、收入和費用5個財務會計要素。其中，首次提出收入、費用兩個要素，有別於現行預算會計中的收入和支出要素，主要是為了準確反映政府會計主體的運行成本，科學評價政府資源管理能力和績效。同時，按照政府會計改革最新理論成果對資產、負債要素進行了重新定義。
三是科學界定了會計要素的定義和確認標準。《基本準則》針對每個會計要素，規範了其定義和確認標準，為在政府會計具體準則和政府會計制度層面規範政府發生的經濟業務或事項的會計處理提供了基本原則，保證了政府會計標準體系的內在一致性。特別是，《基本準則》對政府資產和負債進行界定時，充分考慮了當前財政管理的需要，比如，在界定政府資產時，特別強調了「服務潛力」，除了自用的固定資產等以外，將公共基礎設施、政府儲備資產、文化文物資產、保障性住房和自然資源資產等納入政府會計核算範圍；對政府負債進行界定時，強調了「現時義務」，將政府因承擔擔保責任而產生的預計負債也納入會計核算範圍。
四是明確了資產和負債的計量屬性及其應用原則。《基本準則》提出，資產的計量屬性主要包括歷史成本、重置成本、現值、公允價值和名義金額，負債的計量屬性主要包括歷史成本、現值和公允價值。同時，《基本準則》強調了歷史成本計量原則，即政府會計主體對資產和負債進行計量時，一般應當採用歷史成本。採用其他計量屬性的，應當保證所確定的金額能夠持續、可靠計量。這樣規定，既體現了資產負債計量的前瞻性，也充分考慮了政府會計實務的現狀。
五是構建了政府財務報告體系。《基本準則》要求政府會計主體除按財政部要求編制決算報表外，至少還應編制資產負債表、收入費用表和現金流量表，並按規定編制合併財務報表。同時強調，政府財務報告包括政府綜合財務報告和政府部門財務報告，構建了滿足現代財政制度需要的政府財務報告體系。
問：《基本準則》的實施將對行政事業單位財務和會計管理帶來哪些顯著變化？
答：《基本準則》是政府會計領域一次重大的制度變革，實施《基本準則》對於行政事業單位（以下稱單位）財務和會計管理將帶來以下顯著變化：
一是將進一步規範單位會計行為，提高會計信息質量。《基本準則》要求按收付實現制對預算收入、預算支出和預算結餘進行會計核算，按權責發生制對資產、負債、淨資產和收入、費用進行會計核算，同時對各個會計要素的確認、計量和列示等提出了原則性要求，對會計信息質量提出了明確的標準，有助於行政事業單位對各項經濟業務或事項進行全面、規範地會計處理，不斷提升單位會計信息質量。
二是將夯實單位財務管理基礎，提升財務管理水平。實施《基本準則》，有助於單位貫徹落實國家各項預算管理要求，規範收支行為，夯實預算管理的基礎，建立健全預算管理制度；有助於單位嚴格落實有關國有資產管理的規定，全面、真實反映增量和存量資產的狀況，夯實單位資產管理的基礎，完善控制國有資產流失的管理制度，提高單位國有資產管理的績效；有助於單位嚴格落實有關財務管理規定，增強公共管理意識，實現資金、資產和資源的科學合理配置，防範和化解財務風險，促進單位持續健康發展。
三是將準確反映單位運行成本，科學評價單位績效。《基本準則》要求單位按照權責發生制原則核算各項耗費，如計提固定資產折舊費用、無形資產攤銷費用等，並要求編制收入費用表，合理歸集、反映單位的運行費用和履職成本，從而有助於科學評價單位耗費公共資源、成本邊際等情況，建立並有效實施預算績效評價制度，提升單位績效評價的科學性。
四是將全面反映單位預算執行信息和財務信息，提高單位財務透明度。《基本準則》要求單位在編制決算報告的同時，還要編制包括資產負債表、收入費用表和現金流量表在內的財務報告，全面反映單位的預算執行情況和財務狀況、運行情況和現金流量等。各部門還要按規定合併所屬單位的財務報表，編制部門合併財務報告，全面反映部門整體財務狀況，並按照規定進行審計和公開。《基本準則》的實施，將顯著提升單位財務透明度。
問：各地區、各部門、各單位應當如何貫徹實施《基本準則》？
答：《基本準則》相對於現行的預算會計制度，在會計理念、核算基礎、會計處理原則和報告披露要求等諸多方面都有較大的變化，要求各單位充分認識《基本準則》發布實施的重要意義，高度重視，強化領導，精心組織，積極做好貫徹實施工作。
一是要強化單位負責人的責任意識，制定詳細的實施方案，明確目標，落實責任，加強監督，確保認識到位、組織到位、人員到位、工作到位。
二是要組織好《基本準則》的學習、宣傳和培訓工作，確保單位財會及相關人員全面理解《基本準則》，準確掌握《基本準則》的精神、原則和各項具體規定。
三是要加強單位會計信息系統建設，結合政府具體會計準則和政府會計制度的出臺，及時調整和更新會計信息系統。
四是要規範和加強單位預算管理、財務管理和資產管理，紮實開展資產清查工作，積極推進預算績效管理和績效評價工作。
此外，要以《基本準則》實施為契機，進一步重視和加強單位內部控制建設，使之成為管控風險、防範舞弊、提高會計信息質量、保證資產安全完整的「防火牆」，確保《基本準則》及其相關具體準則和制度的順利實施。
問：《基本準則》於2017年1月1日起開始施行，財政部打算如何安排貫徹和執行？
答：《基本準則》自2017年1月1日起施行，為了貫徹落實好《基本準則》，下一步，我們將積極採取措施抓好以下工作：一是廣泛開展《基本準則》的宣傳培訓工作，引導各級政府、各部門、各單位的領導和會計人員準確理解和認識權責發生制政府會計改革的重大意義和深刻內涵，準確把握《基本準則》的各項規定和精神實質。
二是根據《基本準則》加快制定出臺政府會計具體準則和政府會計制度，建立健全政府會計標準體系。
三是積極貫徹落實《改革方案》，加快制定出臺政府財務報告編制辦法和操作指南，修訂完善相關財務制度，落實相關配套措施等，保證《基本準則》及其相關會計準則制度的順利實施。