來源：《中國外匯》
原標題：金融制裁的實施要件與差異影響
作者：鄭聯盛 中國社會科學院金融研究所副研究員；王奕霏 雲卓弘泰資本投資有限公司基金運營專員
金融制裁是以利益為根本支撐、以法律或行政令為表現的一種對外強迫性政策舉措。由於金融制裁政策框架存在巨大的自由裁量權，因而金融制裁實施存在極大的不確定性，其影響亦存在較大的差異性。
近期，中國和美國之間的摩擦不斷深化，並形成了包括科技、貿易和金融等領域的多重摩擦，其中，金融領域成為兩個大國之間博弈的重要領域。在金融領域上，美國繼續掄起單邊主義和凌霸主義的大棒，威脅採用包括金融制裁在內的多種方式對中國施壓。那麼，什麼是金融制裁？金融制裁的威力到底有多大？本文將從金融制裁的基本內涵、歷史演進、實施要件和影響等角度進行針對性分析。
金融制裁的基本內涵
制裁是制裁發起國通過某種懲罰性手段造成被制裁國遭受損失或削弱其對抗能力，以迫使其改變行為，或接受制裁發起國政治意願或條件的政策性工具。制裁具有多種方式和手段，可以分為外交制裁、經濟制裁、軍事制裁等。經濟制裁是二戰後最為重要的制裁工具，美國就曾經對日本、中國和朝鮮等國家進行過較為嚴厲的經濟制裁。
金融制裁是「高烈度」的經濟制裁。金融制裁是國際組織或主權國家根據法律條文對特定的個人、組織或國家等採取的，意在阻斷金融交易和資金流動的懲罰性措施。作為經濟制裁的一種重要方式，金融制裁已成為美國、英國、歐盟等實施安全戰略和對外政策目標的常用工具，成為了大國博弈的一種媒介力量。上世紀90年代以來，以美國為主的西方國家在多種場合下採用經濟制裁對相關經濟體進行施壓，以實現特定的國家利益或地緣政治目標。其中，金融制裁是重要的手段。
金融制裁範圍不斷擴大，精準性日益凸顯，並成為「聰明制裁（Smart Sanction，是指有選擇、有針對性地制裁目標國的精英階層，以及對其提供幫助的個人和團體，以最大程度地實現制裁目標，同時最小化對平民和第三方的傷害。）」的基本方式。「聰明制裁」興起以來，制裁發起國以實體而非國家或政府作為制裁對象，不斷擴大制裁範圍。「聰明制裁」的對象是廣義上的實體（Entities），不僅包括傳統意義上的國家和政府，還包括社會組織、金融機構、企業、自然人甚至軍隊，幾乎無所不包。新世紀以來，特別是「9·11」事件之後，美國通過更多地掌握環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）的報文信息，以紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）作為支撐，助力其實現金融制裁的「目標打擊」，逐步形成了更為精準的「聰明制裁」體系。實際上，美國是依靠美元霸權、美元支付結算體系，並「公器私用」SWIFT報文信息系統，來提升其金融制裁的有效性。
金融制裁的歷史演進
經濟制裁是第二次世界大戰及其後，不同國家之間相互施壓的一種重要的政策工具。上世紀60—70年代，由於國際貿易廣泛發展，商品是一個國家內外交互的基本媒介，制裁發起國認為通過阻斷被制裁對象的商品貿易，就能使得其經濟利益及其他利益受損，進而屈服就範。美國、英國等經濟體因此更多地通過貿易手段來進行制裁，比如，商品、貿易禁運等。但是，地緣政治、世界經濟和國際貿易存在多重的替代效應和迂迴效應，被制裁對象可通過多種方式尋求資源替代，同時可以通過多樣化迂迴方式來避免與制裁發起方的直接衝突。貿易制裁效果因此被逐步弱化，經濟貿易制裁效果整體上並不顯著。
相對而言，金融制裁比一般政治、經濟、貿易等制裁的效果會更好，給被制裁對象帶來的負面衝擊較為顯著，甚至是較大的破壞作用。以美國金融制裁為例。近年來，美國對俄羅斯、伊朗等經濟體採取了較為嚴厲的金融制裁，均涉及大型金融機構，使得這兩個經濟體被制裁機構的經營出現了較大困難，同時也使國際資本出現大幅流出的狀況。2014年，美國對俄羅斯進行金融制裁，給俄羅斯金融體系的穩定性帶來了較大衝擊，評級機構下調俄羅斯主權信用評級，盧布出現大幅貶值，2014年當年超過1515億美元資金流出俄羅斯，使俄羅斯與外部的支付清算受到較大的衝擊。
美國金融制裁的有效性較為顯著，主要有四個方面的原因：一是現行國際貨幣體系是美元主導的體系。雖然全球產業鏈因美國單邊主義和疫情衝擊呈現出聯結程度弱化甚至部分「脫鉤」的趨勢，但國際貨幣體系仍是以美元為核心的「中心-外圍」體系。二是美國擁有全球最為發達的金融市場體系。除外匯交易外，美國在金融子領域中基本處於領頭羊的地位，擁有全球最大的債券市場、股票市場、大宗商品市場以及衍生品市場等。三是美國對全球金融基礎設施，特別是支付清算體系的把控。2001年美國通過環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）強化了對金融交易和資金融通等的信息把控，全球銀行業的共同基礎設施在一定程度上成為了美國政府的個體性政策工具。四是金融交易比貿易、服務等交易更容易被監測。在國際金融一體化日益深化的過程中，全球金融體系關聯程度較高，同時極其依賴SWIFT報文系統和美元支付清算系統。
金融制裁的實施要件及主要方式
名義上，金融制裁一般具有較為嚴謹的法律支撐，設置了相關制裁的觸發條件。比如，聯合國安理會的決議是相關國家對外實施金融制裁的「最高」法律。美國、英國、部分歐洲國家亦會通過制定相關法律或行政命令，將國際法轉變為國內法，進而對外實施金融制裁。但是，這種國際法到國內法的轉換具有選擇性。出於國家利益或地緣政治的需求，美國等更多通過國內法來設置金融制裁的政策框架、觸發條件、制裁內容以及善後處置等相關內容。同樣地，金融制裁的國內法或行政命令的出臺更多是利益選擇。本質上，金融制裁是以利益為根本支撐、以法律或行政令為表現的一種對外帶有強迫性的政策舉措。
金融制裁實施的基本觸發條件主要有四個標準：一是被制裁對象觸犯了國際社會相關公約或制裁發起國的相關法律或行政令。比如大規模殺傷性武器禁運、種族屠殺、恐怖主義、洗錢等。二是被制裁對象存在主觀故意。大部分金融制裁的條款中均指出被制裁對象存在蓄意違反相關公約或法律的行徑。三是被制裁對象相關行為達到制裁「門檻」。比如，交易規模、頻率、總量、對象等達到一定的水平。四是造成較為嚴重的後果。比如，造成相關種族人員大量傷亡、武器擴散、重大經濟損失以及權益侵害等。雖然，制裁觸發條件大多有相關的規定，但大部分制裁規定都具有很大的「彈性」，比如是否制裁、制裁時間、制裁事項及制裁豁免等都留有餘地。這實際上給予了制裁決策主體和實施主體以巨大的自由裁量權。
廣義的金融制裁可以覆蓋所有類型的實體，包括自然人、企業、非政府組織、政府機構甚至軍隊等。從相關國家的制裁政策看，大致可以分為以下四個類別：一是自然人。即對特定製裁事項的所謂「責任主體」進行制裁，包括籤證、旅行以交易限制等，甚至凍結並沒收其資產。二是對個別金融機構。針對特定事項的相關制裁政策對特定金融機構進行單點式制裁。比如，一家金融機構違法反洗錢規定就可能因此受到制裁，主要以罰款或業務限制作為制裁主要手段。三是對大型或重要金融機構的制裁。比如，對一個經濟體的重要金融機構進行較為嚴厲的制裁，主要以阻斷該機構業務開展作為主要方式。四是對中央銀行的制裁。最為典型的是美國對伊朗中央銀行的制裁。由於中央銀行的特殊地位，針對中央銀行的制裁基本是敵對狀態甚至準戰爭狀態。
金融制裁的方式具有多樣性，以金融機構作為分析對象，大致可以分為四種制裁舉措：一是對特定金融機構進行罰款。由於特定金融機構可能存在主觀故意並明顯違反相關國際公約或特定國家的國內法，這種方式普遍存在於全球各地尤其是發達經濟體。二是對金融機構的特定業務進行原則性限制。例如限制機構人員籤證、禁止入境、限制機構物業交易及股份債權投資。三是對金融機構的禁止性限制。比如，禁止被制裁對象成為制裁發起國國債主要交易商、禁止成為制裁發起國政府存款機構等。同時，制裁發起國還可以對本國的實體發布禁止性條款，比如，禁止給被制裁機構開立代理行帳戶或通兌帳戶。四是對金融機構的阻斷式制裁。比如，禁止向被制裁機構提供貸款、禁止外匯交易、禁止任何信貸或支付交易。這些舉措相當於是將被制裁機構排擠出國際銀行間市場、外匯市場和支付清算系統。
金融制裁分為一級制裁和次級制裁。一級制裁主要針對特定事項的「直接責任實體」進行制裁；次級制裁是針對特定事項「直接責任實體」的「關聯實體」進行制裁。次級制裁廣受詬病，原因在於關聯責任判定採用「最低關聯原則」，而最低關聯的判斷則存在重大的不確定性甚至主觀隨意性。2018年11月川普政府單方面破壞《關於伊朗核計劃的全面協議》後，美國政府再度啟動次級制裁，次級制裁覆蓋非美國實體。這是美國政府利用美元霸權實施凌霸主義和域外管轄的典型表現。
金融制裁影響的差異性
由於金融制裁政策框架存在極大的自由裁量權，因而其實施帶有很大的不確定性，其影響亦存在較大的差異性。如果是個案式的機構罰款，一般不會對金融機構的經營發展帶來破壞性衝擊。由於諸多原則性、禁止性制裁業務不是被制裁機構的主要業務，或者部分原則性、禁止性措施不會對金融機構產生實質性影響，一般不會導致重大金融風險，特別是系統性風險。
在極端的阻斷式制裁情況下，大型銀行或系統重要性銀行被制裁，可能引發重大的金融穩定問題。一是大型金融機構面臨被擠出美元體系和全球金融市場的風險，可能無法使用美元支付結算體系。二是被制裁國的金融體系功能可能受到重大的破壞。一旦大型銀行被制裁，可能引發系統重要性問題，引發對其他金融機構的關聯風險和業務斷裂，使得金融體系的功能受到破壞。三是存在系統性金融風險的可能性。大型銀行受制裁可能引發銀行間市場、債券市場、股票市場及外匯市場等的連鎖反應，金融穩定和金融安全受到威脅，存在系統性金融風險的可能性。
值得注意的是，如果一個國家濫用貨幣霸權對全球多個經濟體開展全面金融制裁，特別是阻斷式金融制裁，這會深刻影響該種貨幣在支付清算、金融交易、市場定價以及儲備資產的功能定位，從中長期看可能會弱化該種貨幣的國際地位。特別是次級制裁的濫用，可能導致諸多金融機構擔心觸碰最低關聯原則而主動收縮業務。這將給國際資本流動、交易、投資以及相關貨幣的市場地位，帶來一定的負面影響。