本文為北大法學院2019年秋季學期《行政法原理》的一篇優秀課程論文，作者洪穎。《行政法原理》課程為北大法學院憲法與行政法學專業研究生必修課，由彭錞老師講授。2019年秋季學期，《行政法原理》以「行政法上的成本收益分析」為主題，通過研討相關經典法學文獻與資料，幫助學生理解把握成本收益分析方法的正當性基礎、基本制度、操作技術以及在行政法中能夠扮演的角色，激發學生對成本收益分析方法的學術興趣，鼓勵學生嘗試探索該方法在中國公法領域的適用。
成本收益分析還是成本效益分析？
北京大學法學院2019級碩士生 洪穎
成本收益分析以福利最大化為計算邏輯,在公共決策領域,要求政府在決策成本和收益貨幣化的前提下，選擇淨收益最大的方案。成本效益分析是成本收益分析的簡易形式，當收益端確定時，通過選擇最低成本的方案實現淨收益最大。結合中國現有的規範語境，應當統一以「成本效益分析」指代經濟學中的成本收益分析，以「最低成本法」指代成本效益分析，建立起以「成本效益分析」為原則，以「最低成本法」為例外的公共決策制度。
起源於經濟學領域的成本收益分析已廣泛應用於美國行政規制的實踐中。自2004年《全面推進依法行政實施綱要》提出建立立法項目成本效益分析制度以來，我國開始在行政法領域不斷借鑑美國這一分析制度。然而，值得注意的是，無論是行政立法、行政規範性文件，還是其他政策文件，我國的規範文本中均只見「成本效益分析」，而不見「成本收益分析」。這樣的用詞是否僅僅是翻譯上的謬誤？如果不是，成本效益分析與成本收益分析的區別何在？中國規範語境下的「成本效益分析」究竟指代的是經濟學中的成本效益分析還是成本收益分析？本文試通過三個部分回答以上問題。第一部分在釐清成本收益分析概念及特徵的基礎上，對成本收益分析和成本效益分析作出區分。第二部分梳理現有行政立法、行政規範性文件和政策文件中有關「成本效益分析」的規定，明確我國規範語境下的「成本效益分析」的經濟學含義。第三部分通過借鑑美國的經驗，建構成本收益分析和成本效益分析在我國公共決策不同領域的適用要求。
作為一種基礎的理性，人們在做出判斷時會對一件事物的成本（Cost）和收益（Benefit）進行比較。當收益大於成本時，意味著這樣的選擇是明智的。同時，在橫向維度上，成本收益分析也反映著一種在日常小事之間的簡單權衡。然而，不同於日常生活中對於成本和收益的粗略認識，公共決策中的成本收益分析最大的特點是將成本和收益量化，通過統一的金錢單位衡量，最終計算出決策的淨收益值，通過淨收益最大化實現福利最大化。很顯然，在日常生活中使用如此精細化的成本效益分析是不現實的，成本收益分析本身的時間成本很可能已經超過了生活中一個小選擇能夠帶來的所有收益。但是，關於公共利益的決策比日常生活中的判斷需要更加充分的理由支撐。一方面因為公共決策涉及到更大的潛在收益；另一方面，沒有參與決策但受到決策影響的人需要知道決策背後的合理性。但是，因為公共決策往往涉及到環境、道德等方面的成本和收益，在進行量化的過程中存在著巨大的挑戰。對此，成本收益分析主要通過走訪調查法（Survey Method），即通過調查人們的「支付意願（Willing to Pay）」和「接受意願（Willing to Accept）」將道德等領域內的成本和收益金錢化。例如，以及顯示偏好法（Hedonic Method），即通過觀察市場上人們的行為確定諸如安全等因素的價格，來化解量化難題。
成本收益分析在公共決策中的功能定位包括三個層面：第一個層面，成本收益分析僅作為一種收集信息的方式，不要求對成本和信息量化，其結果不對決策產生影響；第二個層面，成本收益分析作為決策中的一種考量因素，決策者完全可以因為其他的考量，不依照成本收益分析的結果作出決策；第三個層面，成本收益分析作為決策作出的唯一根據。在這個意義上，只要收益大於成本，決策即可作出。對於第一個層面，如上文所述，僅僅適用於日常生活判斷或者是預期收益較小，定量分析成本將超過項目本身收益的決策。實際上，即便是批判將成本收益分析作為決策工具使用的學者也承認，成本和收益的量化對促進公眾參與是十分重要的。量化的要求意味著對決策細節的公開，進而導致公眾參與監督程度的擴大。首先，對於可獲得經濟和社會數據而言，政府在決策時必須嚴格依照科學的統計數據，同時公眾可以對數據的權威性進行挑戰。其次，對於難以量化的社會、道德成本和收益，政府通過調查人們的「支付意願」和「接受意願」來統計成本和收益數據。在此條件下，成本效益分析作為公眾參與表達意見的平臺，有效地約束了政府的決策行為，防止肆意決斷。
對於第二個層面和第三個層面，將成本收益分析作為決策的唯一根據，實際上是將其作為一項道德原則對待。這將導致嚴重的道德危機。成本收益分析在操作過程中面臨著兩種選擇。第一，不考慮環境、分配效應等難以量化的因素。在這樣的情況下，成本效益分析根本無法符合公共決策所追求的社會公共利益最大化。因此，福利主義要求成本收益分析通過走訪調查法和顯示偏好法量化環境、分配效應等因素帶來的成本和收益。然而，在這種選擇下，因為認知偏差的存在，量化將出現巨大的誤差。無論如何，成本收益分析的結果只能提供一種建議性的而非決定性的公共決策意見。在這個意義上，成本收益本身缺乏規範性，只能作為一種決策工具。公共決策應當以「弱福利主義」為規範基礎，承認義務論原則等其他考慮因素也可能具有道德重要性。因此，第二個層面最符合成本收益的功能定位，即成本效益分析的結果只是決策中的一項考量因素，決策者可以基於對環境、道德等因素重要性的考量推翻成本收益分析的結果。
比例原則作為公法學說和實踐中常見的審查抽象行政行為和具體行政行為的方法，一般被認為包含有三個子原則，即「適當性原則（Suitability）」「必要性原則（Necessity）」「平衡性原則（Balancing）」。「適當性原則」要求抽象或具體行政行為必須有助於達到所宣稱的合法目標；「必要性原則」即「最小損害原則」，要求相比於其他能同等實現目標的手段，該抽象或具體行政行為對公民權利的限制或減損最小；「平衡性原則」即「狹義比例性原則」，要求抽象或具體行政行為的收益大於成本。
從比例原則的最後一步上看，「狹義比例性原則」似乎與成本收益原則有著無限的相似性。然而，比例原則與成本收益分析的第一個區別就在於，比例原則並不要求量化成本與收益的關係，所謂比例性也沒有藉助數學上的任何概念獲得客觀性和確定性。在此情況下，待選措施之間的優劣比較帶有決策者嚴重的主觀色彩。這樣一來，決策的過程無法保障公眾知情權以及在此基礎上的批評、建議權的實現。比例原則與成本收益分析的第二個區別在於，比例原則的目標是確定的，不可改變的。而成本效益分析要求決策者的目光在成本與效益之間流轉，不斷地調整目標，以實現淨收益最大化。舉一個簡單的例子，引入成本為50萬元的汙水淨化器A，可以實現100萬元的環保收益；引入成本為20萬元的汙水淨化器B，可以實現80萬元的環保收益；引入成本為200萬元的汙水淨化器C，可以實現500萬元的環保收益。使用比例原則時，在給定環保收益100萬元的目標下，A符合比例原則；B不符合比例原則，因為它無法達到淨汙目標；C也不符合比例原則，因為成本已經超過了給定的目標。但是實際上B和C在淨收益上均大於A。因此，符合比例原則的措施不一定是淨收益最優的。
成本收益分析（Cost-Benefit Analysis）的核心思路，在於運用統一的衡量尺度，計算出成本和收益之間的差值，即淨收益（淨收益為正數時，收益大於成本；淨收益為負數時，成本大於收益）。進而對不同方案進行比較，選擇淨收益最大的方案，以促進福利最優。而對於成本效益分析（Cost-Effective Analysis），存在著多種不同的理解。有觀點認為，所謂成本效益分析，是指在給定預算的情況下（成本端確定），比較不同方案之間使用同一預算能夠實現的收益，選擇收益最大的方案。其他觀點認為，一般而言，成本效益分析在達到相同結果（收益）的情形下（收益端確定），比較不同措施間的成本。成本最小的措施，即實現成本效益的最優化。此外，成本效益分析還可以作為成本收益的一種補充方案。當部分成本或收益無法量化時，決策機關應當量化可以量化的部分，對不能量化的成本或者收益作出說明，並表明基於所有成本和收益的考慮，決策是否應當作出。還有觀點認為，成本效益分析是在成本和效益均可量化但不能貨幣化的情況下，計算出成本和收益之間的比值（Cost-effectiveness Ratio）以作為決策的根據。當成本效益分析涉及全部成本和收益時，相當於最廣泛定義上的成本收益分析。然而，總體而言，成本效益分析最大的優點在於在無需將成本和收益貨幣化的情況下，實現可支配資源的最有效利用。
本文認為，為了使成本效益分獲得獨立於成本收益分析的意義，成本效益分析是指當成本（或收益）確定時，對比不同方案之間的收益（或成本），以選擇最大收益（或最小成本）的方法。成本收益分析法主要在以下兩種情形中適用：第一，事後審查。抽象行政行為或具體行政行為實施後，在結果（收益）已經確定的情況下比較是否存在成本更小的替代方案。或者，在預算（成本）已經確定的情況下比較不同方案之間能夠取得的收益。第二，涉及環境利益或者分配利益等難以量化的收益的項目。當決策者可以說明收益足夠大，完全超過成本時，此時無需考慮對收益的量化，只需選擇考慮成本端數值大小。
在立法層面，2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱「《綱要》」）指出，積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施後的執法成本和社會成本。隨後，地方政府開始逐步探索建立政府立法項目的成本效益分析制度。例如，四川省政府在《全民推進依法行政五年規劃（2004-2008年）》寫入了《綱要》的內容，並於2007年、2008年《全面推進依法行政工作安排》中明確要求「省政府將選擇1—2件政府規章，各市（州）要選擇1-2件規範性文件進行成本效益評估」。海南省政府於2007年發布了《開展立法成本效益分析工作的實施意見》（以下簡稱「《實施意見》」），要求各有關部門在報送立法項目時，將該項目的立法成本效益分析一併報送，除此之外，還對立法成本效益分析的技術要求進行了細化。
《實施意見》對於立法成本的界定包含了直接成本和間接成本。直接成本是指立法過程（規劃、起草、修改、審查、通過、頒布）中人力、財力、物力等資源的支出（「立法過程成本」）；間接成本是指立法後行政機關為實施行政立法投入人力、財力、物力資源（「執法成本」）以及社會為遵守法規規章需要或者可能增加的成本投入（「社會成本」）。對於社會成本，《實施意見》列舉了7項有形可統計的耗費和3項無形的耗費。而立法效益指的是《實施意見》列舉的13項經濟效益和6項社會效益。在定義如此廣泛，特別是包含了大量社會、道德層面因素的情況下，成本和收益的量化分析幾乎是不可能實現的。因此，《實施意見》規定，分析報告應當儘量量化，無法量化的可以用一些文字分析進行客觀描述。同時，《實施意見》確定成本收益分析的主要方法為比較分析法，即根據擬規範的對象和問題的實際情況，預先設定若干種不同的調整方式，對每種方式的成本和效益進行評估，然後將這幾種調整方案的「優劣」進行比較，根據社會和經濟發展的需要「統籌考慮」，選擇其中的一個最佳方案。在程序要求上，《實施意見》進一步要求立法機關對政府干預的原因和不同方案產生的淨效益預測作出說明，並表明「只有預期收益超過成本，才可能進行立法」。
顯然，《實施意見》規定的立法程序名為「成本效益分析」，實為「成本收益分析」。在立法時，考慮的不僅有成本還有收益。收益大於成本的立法要求，明顯是成本效益分析不具備的。除此之外，立法根據的是「擬規範的對象和問題的實際情況」，在前置問題上並不給定一定達到的目標，要求立法者的目光在成本和收益循環流轉，不斷調整方案，將淨效益作為立法方案選擇的重要根據。可以說，《實施意見》的規定符合了成本收益分析的要求，並進一步細化了政府在立法過程中應當考慮的成本和收益範圍。然而，從2007年《實施意見》出臺至今，其他地方政府對立法成本效益分析制度的建立仍然處於「探索中」。在實施細則缺位的情況下，立法成本收益分析的要求成為了一種純粹的填表行為，即成為一種勾選選項的方式。更為遺憾的是，即便是在細則規定如此超前的海南省，也難以找到一件公開的立法成本收益分析報告。
在重大行政決策層面，國務院在2019年才正式頒布《重大行政決策程序條例》。其中第12條規定，「決策承辦單位根據需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環境影響等成本和經濟、社會、環境效益進行分析預測」。實際上，地方在有關重大行政決策的規範上一直先行於中央。早在1998年，吉林省就在《關於推進依法行政的決定》中規定了對重大行政決策進行合法性論證的要求。但直至2008年，《湖南省行政程序規定》才首次在重大行政決策中引入了「成本效益分析」。《湖南省行政程序規定》第34條表明，「可以」對重大行政決策方案進行「成本效益分析」。隨後，四川省政府在《四川省市縣政府依法行政評估指標（試行）》中要求，重大行政決策提請審議時「根據事項性質」分別提供「成本效益分析」及合法性審查方面的材料。2010年國務院發布的《關於法治政府建設的意見》中，重大行政決策的必經程序並未包含成本效益分析。因此，在重大行政決策程序中，對成本和收益的考慮並非強制要求。實踐上也未曾有決策機關公開成本收益分析報告的案例。無論是成本收益分析還是成本效益分析，實際均未在重大行政決策領域得到良好落地。
誕生於經濟學領域的成本效益分析法在我國財政績效評估的規範和實踐中一直被廣泛提及。2009年財政部印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱「《暫行辦法》」），將「定量優先、簡便有效」作為選用評價方法的原則。「成本效益分析法」作為績效評價的主要方法之一，適用於對於成本和效益都能準確計量的項目，要求將一定時期內的支出與效益進行對比分析以評價績效目標實現程度。除此之外，《暫行辦法》還引入了「最低成本法」以針對公共管理與服務、社會保障、文化、教育等領域的支出績效評估。在對效益確定卻不易計量的多個同類項目進行評估時，可以採用比較項目實施成本的方式以評價績效目標實現程度。在這個意義上，因為涉及到成本和效益的準確定量對比，《暫行辦法》規定的「成本效益分析法」實際更加接近於成本收益分析法。而 「最低成本法」要求在效益確定的情況下考慮成本端的最小化，實際更加接近於成本效益法。然而，2011年修訂的《財政支出績效評價管理暫行辦法》刪去了成本效益分析法和最低成本法適用項目的條件，並在績效評價方法選用的原則上刪去了「定量優先」的規定。根據財政部發布的《財政支出績效評價指標評分表》，評價指標分為項目決策、項目管理、項目績效三項。其中產出成本和經濟效益、社會效益、環境效益僅佔27%的評價分值，並且以非量化的打分形式出現。
隨著2015年《預算法》的修訂，績效評價制度的運用開始擴展到預算管理領域。2018年9月，黨中央和國務院聯合發布《中共中央 國務院關於全面實施預算績效管理的意見》將事前績效納入評估體系，並強調成本效益作為評估的指導思想。《意見》出臺之後，北京市率先於2018年選擇學前教育和養老機構運營兩個公共服務領域開展事前績效成本收益分析試點。北京市財政局累計收集1500多家幼兒園、280多家養老機構上報的數據信息，並發放近15萬份調查問卷，通過成本效益分析法，形成了《幼兒園運行績效成本預算報告》和《養老機構運營績效成本預算報告》，並將結果應用於2019年預算編制中。
在此基礎上，2019年《中共北京市委 北京市人民政府關於全面實施預算績效管理的實施意見》明確指出，預算績效管理應當「以成本效益為抓手」。《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》規定，事前評估中的成本效益分析法是指，通過開展成本核算，並對全部成本和效益進行對比來評估項目（政策）投入價值，以實現投入最小的成本獲得最大的收益為目標的分析方法。「以最小成本獲得最大收益」，意味著獲得最大的淨收益，在這個意義上，這裡的「成本效益分析」實際上是成本收益分析的方法。除此之外，北京市根據項目的公益屬性和具體情況，進一步細化了分析核算方法的選擇。對於純公益性項目（由政府全額提供公共服務的領域），採用最低成本法,在保證達到基本公共服務績效水平的前提下，以成本最小化為原則，遴選最優方案。對於準公益項目（政府負擔一定比例資金的公共服務領域），選用顯示偏好法、走訪調查法等方法。對於市場化程度高的項目（政府投入一定引導性資金的市場化領域），採用淨現值法、因素分析法等方法。
綜上所述，在財政績效領域的成本效益分析主要出現在預算事前評估和支出事後評價兩個方面。針對支出事後評價的規範要求早在2009年就已出臺，並對成本和收益的量化作出了原則性的要求。在分析方法上，以「成本效益分析法」和「最低成本法」的表述區分了成本收益分析和成本效益分析，並對兩者的適用範圍作出了界定。在這個意義上，2009年《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規範比較科學完善。然而，隨著2011年《暫行辦法》的修訂，量化要求被評分指標取代，成本和收益在整體績效評估指標中只佔據很小的分值。因此，在事後評價方面，成本和收益的量化要求無論在規範還是實踐層面的實現情況均不太理想。而在預算事前評估方面，北京市率先形成了以成本效益為中心的全成本預算評估系統。明確了「以實現投入最小的成本獲得最大的收益為目標」的成本收益分析法，並進一步細化了對於不同性質項目採用的不同分析方法。此外，最值得注意的是，北京市通過數據收集和分析已於2018年形成了兩份成本預算報告，這在成本收益量化要求落地的進程中可謂是很大的一步。
在討論成本收益分析和其他分析方法時，有觀點認為，諸如成本效益分析、可行性分析等其他分析方法本質上並不追求福利最大化。因此，基於福利最大化的考慮，應當以成本收益分析替代成本效益分析、可行性分析等其他方法。在這個方面，本文認為區分事前決策與事後審查不同的要求，並適當借鑑美國的經驗。
美國現有的關於成本收益分析的要求主要集中在行政立法領域。通過總統法令和國會立法，美國確立了規則制定前成本效益分析的適用事項和機構範圍、步驟以及量化要求。其中，美國管理和預算辦公室分別於2003年,2010年，2011年發布指南，最為詳細地規定了行政立法成本收益分析報告的要求。總結起來，行政立法必須基於外部性、濫用支配地位、信息不對稱等市場失靈因素。在此背景下，成本收益分析的目的在於，通過淨收益展現政府介入市場的必要性，證明引入政府的幹預並不會進一步加劇失靈，而是糾正市場扭曲。根據前文的分析，經過近二十年的探索，中國的行政立法、重大行政決策、預算評估領域正在逐步建立起事前決策成本收益分析制度。但是仍存在著巨大的問題。首先，定義不清；「成本效益分析」的一詞被廣泛使用，但中央層面的立法和規範性文件從未對此作出嚴格的界定。在立法領域，海南省的細化規則實際借鑑了美國的規則制定審查模式，要求在收益大於成本的情況下才能進行管理。這實際是成本收益分析的方法。在預算評估領域，北京市在實踐中又根據項目性質不同將成本效益分析法區分為最低成本法、走訪調查法、顯示偏好法、淨現值法和因素分析法。這導致了用語定義的嚴重混亂。其次，量化要求不嚴格。在重大行政決策領域，無論是中央還是地方層面的規範要求，均未將成本和收益的量化作為決策作出的必經程序。最後，公開程度嚴重不足。自2004年《全面推進依法行政實施綱要》提出建立立法項目成本效益分析制度以來，無論是中央還是地方層面均未公開過一列成本收益分析報告。在事前預算評估試點中，北京市雖然已經形成了對特定項目預算評估成本效益分析報告，但仍然未選擇公開。
在事後審查方面，美國主要通過法院對立法前成本收益分析報告進行司法審查。對此，有批評意見認為，司法審查是法院代替行政機關作出第二次收益分析的行為，因此法院僭越了行政機關的職權。實際上，對成本收益分析報告的事後審查採用的並非成本收益分析法。在實踐中，美國法院主要從形式和實質兩個方面審查。第一，形式上，成本收益分析中的量化要求為司法審查提供了極大的便利。法院對成本收益分析是否滿足法定程序要求作出審查。例如，審查行政機關在作出成本收益分析是否遵循了量化的規定。對於可以量化的成本或收益而不量化，判定程序違法。第二，從實質上，審查是否在相同的成本或利益上使用不一致的數據；是否考慮貼現率；是否引用或討論相關的同行審查研究。由此可見，美國法院的審查僅僅針對行政機關已經形成的成本收益報告中顯而易見的瑕疵。這個過程並不涉及成本收益分析和成本效益分析。然而，相比於美國的司法機關審查，中國通過行政系統內部進行績效評估，可以獲得更廣的審查範圍和更深的審查力度。利用行政機關對於公共決策的專業性，財政部門可以將事後審查範圍擴大到其他選擇方案。接軌我國的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，應當重新明確「定量優先」的原則，在項目（政策）已經完成，收益已經實現的情況下，比較已實現方案與其他替代方案之間的成本，判斷是否有成本更小的方案實現相同的收益目標。在給定收益的情況下，成本最小即可實現淨收益最大。因此，相較於成本收益分析，成本效益分析可以減少成本和收益統一貨幣化的計算成本，僅通過比較成本選擇淨收益最大的方案。
如上文所述，成本收益本身並不作為決策的唯一考量因素。在實際操作中，成本收益分析對環境、道德等因素的量化存在一定的困難，同時也面臨著產生巨大誤差的風險。因此，在涉及環境利益或者分配利益等難以量化的收益時，如果決策者可以說明收益足夠大，遠超成本，此時無需考慮再對收益的量化，只需選擇考慮成本端數值大小。在此種情況下，成本效益分析可以替代成本收益分析，以更小的量化成本，實現淨收益最大化。
如上文所述，成本收益分析在量化環境和道德等成本和收益時，一般採用走訪調查法和顯示偏好法。對於這兩種方法的科學性和客觀性本身存在著一定的質疑：首先，走訪調查法的技術要求較高，只有當樣本容量足夠大的時候得到的結果的客觀性才可以得到保障。同時，調查問卷必須經過精心設計才能避免對受訪者產生誘導。即使滿足以上技術性要求，因為損失厭惡（Loss Aversion）的存在，使用走訪調查法得到數據仍然存在一定的誤差。其次，顯示偏好法對市場要求較高，當存在信息不對稱的情況時，顯示偏好法的結果難以反映客觀的成本和收益。由於量化高成本和高誤差，在特定情形下，不必要滿足成本收益分析量化的全部要求。第一，當立法明確要求不考慮成本，或者不考慮成本與收益之間的關係時。這種情況下，可以將立法中的投票過程與成本收益分析中的走訪調查等同起來；即通過投票表現出的未量化的收益已經超過了所有可能的成本。第二，當已經量化的成本已經大於全部收益，此時仍存在未量化的成本。或者已經量化的收益已經大於全部成本，此時仍存在未量化的收益；對於這種情況只需要進行簡單的數學分析即可得到無需量化的結論。第三，當存在難以量化的價值時，如果存在正當理由，例如涉及平等和分配價值時，只需描述而不必量化。
在美國運用成本收益分析的實踐中，涉及環境行政立法方面，因為環境收益的難以量化性，不少改革倡議者開始將目光逐漸轉向成本效益分析。根據美國成本管理與預算辦公室於2003年發布的指南，在成本和收益全部可貨幣化的情況下，行政立法機關應當採用成本收益分析法。然而，在大部分情況下，並非所有的成本和收益都可貨幣化。因此，對於不能貨幣化的成本或收益，行政立法機關負有描述此種成本或收益的義務，並應提出相應的意見說明是否可以採納根據已經貨幣化的成本和收益所做出的的分析結果。在借鑑美國經驗的基礎上，參照我國行政立法和預算事前評估領域已有的規範，對於抽象行政行為（政策）和重大具體行政行為（項目）事前決策，應當區分公益和非公益領域。對於非公益，即市場化程度高的（政府投入一定引導性資金的市場化）領域，應當嚴格貫徹成本收益分析量化的要求。在公益，即由政府全額提供公共服務的領域，因為涉及巨大且難以量化的環境、道德、分配收益，可以使用成本效益法代替成本收益法以減少收益端量化帶來的成本和誤差。但同時，政府承擔著對收益大於成本的證明責任，這就要求政府公開對環境、道德、分配等可能涉及的收益的調查，並接受公眾的監督。
通過上文的分析和論證，本文在區分成本收益分析與成本效益分析的基礎上，試圖建構起一個以成本收益分析為原則、成本效益分析為例外的行政決策規範體系。在抽象行政行為和重大的具體行政行為決策前，應當以福利最大化為計算邏輯，在成本和收益貨幣化的前提下，選擇淨收益最大的待選方案。同時，在特定情形中，成本效益分析作為成本收益分析的簡易形式，在無需考慮收益端的情況下，通過比較選擇成本最小的方案以實現淨收益最大。在此意義上的成本效益分析，其背後的計算邏輯仍然是實現福利最大化。
在規範體系建構上，首先應當明確「成本效益分析」一詞的含義。在我國現有的規範語境下，可統一以「成本效益分析」指代經濟學上的成本收益分析；以「最低成本法」指代經濟學上的成本效益分析。其次，完善「成本效益分析」和「最低成本法」的要求和適用範圍。通過行政立法、重大行政決策和預算事前評估制度的完善，將「成本效益分析」確立為抽象行政行為和重大具體行政行為事前決策的原則。同時，在涉及重大環境、道德、分配等收益的公益領域，以「最低成本法」替代「成本效益分析」以減少收益量化帶來的成本和誤差。此外，在事後審查方面，從現有的績效事後評估出發，建立起行政內部以「最低成本法」為必經程序的事後評估體系。最後，最為重要的是，加大「成本效益分析」和「最低成本法」分析報告的公開力度，以公眾參與為動力，促使這一制度切實落地。