關於《蘇州市婦女權益保障條例》
(送審稿)的起草說明
一、《條例》制定的社會背景和過程
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視婦女和婦女工作。黨的十八大報告、十九大報告明確提出「堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益」。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調要「堅持和完善促進男女平等、婦女全面發展的制度機制。」
我國憲法規定：中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭等方面享有同男子平等的權利。婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護。1992年我國頒布的第一部全面保障婦女權益的法律，即《中華人民共和國婦女權益保障法》(以下簡稱《婦女權益保障法》)，是一部綜合性、系統性的全面保障婦女權益的基本法。《婦女權益保障法》頒布後，國家制定和修訂了一系列與婦女權益密切相關的法律，如制定《母嬰保健法》《農村土地承包法》《反家庭暴力法》等，修改了《婚姻法》等。《江蘇省實施<中華人民共和國婦女權益保障法>辦法》出臺於1994年，並於1997年、2008、2017年分別進行了修正，2017年修訂後將名稱改為《江蘇省婦女權益保障條例》，已於2018年6月1日起實施。
蘇州市委、市政府歷來高度重視婦女權益保障工作，將其作為貫徹落實男女平等基本國策、完善社會治理體系和保障改善民生的重要舉措。改革開放以來，蘇州經濟社會迅猛發展，在婦女權益保障工作方面取得了顯著的成效，但在婦女權益領域也出現了許多新情況、新問題。為此，2016年蘇州市啟動了《蘇州市婦女權益保障條例》（以下簡稱《條例》）的起草工作，開展了一系列的立法調研和專家座談。2019年《蘇州市婦女權益保障條例》列入市人大立法調研計劃。目前《條例》的起草工作正在按照立法程序有條不紊的進行,先後召集政府相關職能部門及行業單位、企業代表圍繞政治、文化、財產、婚姻家庭等９個方面召開座談會20餘次，並赴天津、石家莊、濟南、青島等地調研，《條例》文本的法律、政策依據整理工作已經完成。
二、立法的必要性
（一）出臺《條例》是推進法治蘇州建設，完善地方性法規的需要
保障婦女權益的法律法規是有中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。在保障婦女合法權益方面，國家立法與地方立法都具有十分重要的意義。自1992年《婦女權益保障法》出臺以後，各省、自治區、直轄市制定《實施<中華人民共和國婦女權益保障法>辦法》或《婦女權益保障條例》的基礎上，另有10多個城市制定了相應的地方性法規。這些法規，在結合本地政治、經濟、文化、風俗習慣的基礎上，有針對性地解決了轄區內婦女權益方面存在的突出問題，體現了地方特色，對落實落細《婦女權益保障法》起到了重要的促進作用。《江蘇省婦女權益保障條例》已於2018年6月1日起實施，標誌著江蘇省在保障婦女權益的立法方面走在了全國前列。省委要求蘇州要進一步解放思想、大膽實踐，努力展現發展的創新性、探索性、引領性，更好地發揮對全省發展的示範作用。在推進法治蘇州建設、保障婦女權益方面，我們也應先行先試，發揮示範作用。
（二）出臺《條例》是適應經濟社會發展，解決婦女突出問題的需要
「十三五」時期蘇州的經濟進入快速發展的新常態，各項改革事業進入攻堅期。國情、市情的變化帶來一系列新的矛盾和問題，經濟下行壓力加大，鼓勵生育二孩政策推出，婦女因就業壓力抑制生育願望，以及婦女就業歧視和部分農村婦女在土地承包經營、集體經濟組織收益分配等方面的權利受到侵害現象時有發生，這些情況對婦女權益保護提出了新要求，急需通過法規清除婦女發展的障礙，為婦女發展營造良好的空間。因此，在貫徹落實《中華人民共和國婦女權益保障法》《江蘇省婦女權益保障條例》等法律法規的基礎上，立足問題導向和目標導向，根據蘇州實際情況出臺《蘇州市婦女權益保障條例》，尤其是在婦女的經濟、勞動、社會權益方面創新突破，將進一步凸顯蘇州地方立法的特色，更好地保護婦女的合法權益。
（三）出臺《條例》是充分發揮我市廣大婦女積極性、主動性和創造性的需要
婦女是物質文明和精神文明的創造者，是推動社會發展和進步的重要力量。長期以來，我市廣大婦女在市委市政府的正確領導下，積極參與經濟、政治、文化、社會、生態文明建設，在推進蘇州爭當「強富美高」新江蘇建設先行軍排頭兵的進程中，貢獻巾幗智慧和力量，展現了「半邊天」的別樣風採。在發揮婦女作用的同時，推動婦女平等依法行使民主權利、平等參與經濟社會發展、平等享有改革發展成果，是踐行以人民為中心的發展思想的內在要求。而本次起草的《蘇州市婦女權益保障條例》則是保障婦女與男子在參政議政、經濟保護、文化教育、人身保護、公共服務等各方面享有的平等權利。《條例》的出臺，必將進一步彰顯婦女的主人翁地位，充分釋放婦女的「半邊天」力量，進一步增強婦女的獲得感、幸福感、安全感，實現婦女發展和我市經濟社會的協調發展。
三、立法的可行性
《條例》的制定具有充分的法律依據和諸多有利的現實條件，具體表現在三個方面：
（一）婦女權益保障的法律、地方性法規依據充分
在國家層面，全國人大和有關部門先後出臺了《婚姻法》《母嬰保健法》《反家庭暴力法》等事關婦女權益保障的法律和政策；在省級層面，我省近幾年先後修訂出臺《江蘇省勞動合同條例》、《江蘇省職工生育保險規定》、《江蘇省實施〈工傷保險條例〉辦法》、《江蘇省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》、《江蘇省女職工勞動保護條例》等地方性法規，為立法提供了參考依據。在農村婦女土地權益維護方面，省婦聯聯合省農委將性別視角納入農村集體土地確權頒證工作，為維護婦女土地財產權益作出了積極探索；在勞動和社會保障權益方面，省婦聯聯合省人社廳探索建立了就業性別歧視約談機制。這些探索實踐也為立法提供了依據。
（二）蘇州實踐為立法提供了良好環境和經驗積累
婦女權益源頭維護機制逐漸健全。從2013年建立蘇州市政策法規性別平等評估機制以來，市婦聯共參與98部國家級、省、市法規政策，提交了337條意見。2013年出臺的《蘇州市家庭暴力告誡辦法》，其「告誡制度」被《反家庭暴力法》成功吸納。2016年出臺《蘇州市公共場所母乳哺育設施建設促進辦法》，填補了國內相關法律的空白。我們在以婦女為保護對象的權益保障立法方面作了積極的探索，並積累了一定成功經驗，為本次《條例》的出臺提供了實踐依據
四、《條例》需要說明的主要問題
（一）基本原則
全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記在同全國婦聯新一屆領導班子成員集體談話時的重要講話精神,突出婦女權益保障的重點、難點問題。在立法中我們遵循以下原則：一是堅持統一性。保持基本框架不變，以上位法《中華人民共和國婦女權益保障法》為依據，注重與其他法律、法規的協調、銜接，維護法律的和諧統一。二是堅持創新性。堅持問題導向，注重解決我市婦女權益保障的突出問題。根據我市近年來的實踐，將我市保障婦女權益的經驗做法上升為地方法規。三是堅持前瞻性。契合應對千萬級人口城市的匹配，堅持立足當前與著眼長遠相結合，在立法時適度超前，以進一步增強法規的延續性、嚴肅性和權威性。
（二）擬解決的幾個問題
《條例》共設四十條，主要依據有關法律法規並結合我市實際創造性地制定。擬解決的問題如下：
第一，在婦女參政議政方面提出了具體的目標。婦女的政治地位狀況如何，是檢驗男女是否平等的重要體現。人民代表大會中女代表佔有適當比例是婦女參政的重要保證。第十三屆全國人大代表中,女代表佔代表總數的24.9%，比十二屆女代表比例提高了1.5個百分點。各地《婦女權益保障法》實施辦法對地方各級人大女代表或女代表候選人、各級政府及所屬部門的女性領導幹部比例進行相應的規定。國務院《婦女發展綱要》和省、市「十三五」婦女發展規劃也對女代表、女性領導幹部做了目標要求。本次起草《條例（草案）》也採用了這種做法，規定於第八、九條中。
第二，對女性的勞動保護充分體現以問題為導向，探索性地推出家庭照顧假和育嬰留職停薪假。以人為本，首先要求關注每個人的基本需求。修改後的《婦女權益保障法》和各地的實施辦法，特別強調對婦女的特殊保護。對婦女的特殊保護是根據婦女的生理特點，給予婦女不同於男子的特殊待遇。婦女的身體結構和生理機能決定了她們在參與國家現代化建設的同時，還承擔了繁衍後代、照顧家庭的責任，對人類自身的延續和發展起到了不可替代的作用。婦女有經期、孕期、產期、哺乳期等男子所沒有的生理階段，尤其在勞動過程中需要特殊的照顧和保護。從各地的立法經驗來看，各地實施辦法對法律規定的特殊保護的內容進行了豐富和補充，細化了對女職工經期、孕期、產期、哺乳期享受特殊保護的內容。本次起草《條例》還特別提出了家庭照顧假、申請育嬰留職停薪制度、強調了託兒設施（措施）的用工單位的和政府的義務等。
第三，在財產權益方面尤為關注農村婦女的土地權益。
財產權益是婦女生存發展的重要基礎。《條例》第三條規定「使婦女平等享有發展權利、發展機會和發展成果」。在第十九至二十一條，尤為強調政府的幹預性保護。針對農村產權制度改革中的三權分置、集體經濟組織成員身份確定等問題進行了規定，保障婦女的相關權益。針對農村婦女土地承包經營、宅基地使用等作出了制度安排。針對農村集體經濟組織成員身份認定問題，規定女性成員享有與本農村集體經濟組織其他成員平等的權益，必須做到證上有名、名下有地。
第四、在人身權益方面注重對遭受家暴婦女的社會援助機制和公共場所女性的人身權益保護。《條例》在人身權利方面單設章節，對反家庭暴力聯動機制的各個環節進一步明確職責，如建立家暴警情處理規範（第二十七條），從而解決家庭暴力案件統計難、處理難的問題。對遭受家庭暴力的婦女強調通過政府購買服務等方式與社會工作服務、心理諮詢等專業機構合作（第二十九條）。在公共場所進一步強調建設公共場所母乳哺育室(母嬰室)和男女公廁的位比，更側重於地級市城鄉建設和社會管理的精細性。「新建、改建、擴建機場、車站、港口、大型商場、醫院和文化體育等公共服務場所，應當配建保護女性隱私、滿足婦女需要的母嬰室和公共衛生設施，合理配備女性廁位。在人流集中的場所，女廁位與男廁位(含小便站位)的比例不應小於2：1」（第三十一條）。
第五，婚姻家庭權益方面注重夫妻之間的財產權益通曉權和遭受家暴婦女被離婚的法律援助。目前全國人大正在討論《民法典婚姻家庭編》，立法環境日新月異。本著前瞻性的原則，對本次立法中突破的婚姻家庭財產問題進行分類，並進行突破。本次起草《條例》過程中，也考察借鑑了其他省市的做法和經驗，從幾個方面對遭受家庭暴力的婦女提供幫助：一是建立預防和制止家庭暴力工作協調機制（第二十六條），二是建立家暴警情處理規範（第二十七條），三是規定協助受家暴婦女報案制度（第二十八條），四是設立家暴庇護所，為遭受家暴侵害的婦女提供保護（第二十九條）。
蘇州市婦女聯合會
2019年11月