「重塑性」變革是如何出爐的
——最高檢機關內設機構改革側記
「最高人民檢察院內設機構迎來『重塑性』變革……」近日,國務院新聞辦舉行今年首場發布會——最高檢改革內設機構全面履行法律監督職能發布會,引起關注。媒體紛紛用「重塑性變革」等描述此次改革。
這次改革是如何醞釀的?改革方案如何被精準高效落實?記者進行了深入走訪。
始於司法責任制改革,因面臨「轉隸」而暫停
「我們檢察機關的內設機構過去可以說『八仙過海各顯神通』,誰有本事爭取設個機構就設個機構,搞得『五花八門』,上下左右,機構的名稱、履行的職責都不一致。」發布會上,最高人民檢察院副檢察長、二級大檢察官童建明這樣表示。
機構設置不合理、名稱不統一、運行不規範問題,一直困擾檢察工作,影響和制約檢察業務工作的開展,這是檢察機關內設機構改革的動因之一。最高檢政治部負責此次改革相關工作的同志表示,更深層的改革動因在於,黨的十八屆三中、四中全會以來檢察機關司法責任制改革的貫徹落實,在於適應檢察權運行機制的深刻變革。
「在業務部門構建新的辦案組、辦案團隊,建立大輪案等新機制後,檢察官實行『誰辦案誰負責』,推進扁平化,強調專業化建設,原來的辦案機構如何適應?『一人科』『二人科』等『官多人少』、司法職能碎片化的問題如何解決?」這位同志介紹,隨著司法責任制改革深入推進,檢察機關原有內設機構的設置與新型辦案機制之間的矛盾日益凸顯。
2016年7月召開的全國司法體制改革推進會提出,要積極推進內設機構改革,進一步優化司法職能,推動司法業務管理監督由微觀向宏觀轉變,提高司法質量、效率和司法公信力。為了解決各級檢察機關機構名稱、數量不統一,機構設置過多,影響辦案效率問題,以及深化司法責任制改革、落實扁平化管理與專業化建設相結合等問題,最高檢政治部先後多次研究起草改革方案稿,並前後7次提交最高檢黨組會討論。同年8月,中央編辦、最高檢聯合印發《省以下人民檢察院內設機構改革試點方案》(下稱《方案》)。
制定《方案》時,考慮到為鼓勵基層大膽進行改革探索,並沒有就機構職能、數量以及如何設置作出具體規定,僅規定兩條原則性內容:科學設置、合理整合內設機構,綜合考慮職能相關性,整合職能交叉、業務相近的機構,撤併與檢察職能無直接關聯的機構;內設機構整合後,除職務犯罪偵查部門統稱為「反貪汙賄賂局」外,其餘可稱為「部」。
「由於2016年下發的《方案》比較原則,改革前需要解決的機構職能、數量、名稱等五花八門的問題仍然存在,地方普遍希望最高檢從頂層設計進行統一規範。」上述同志介紹說。
2016年底,最高檢根據改革試點中存在的突出問題和各地呼聲,起草了《關於實施〈省以下人民檢察院內設機構改革試點方案〉有關問題的指導意見》。在多次徵求各省(區、市)檢察機關意見的基礎上,於2017年4月提交在海南召開的全國檢察機關司法責任制改革推進會進行討論。
會後,最高檢就「指導意見」徵求中央政法委、中央編辦的意見。中央編辦提出,檢察機關反貪、反瀆、預防等部門面臨轉隸,建議在轉隸之後再制定相關指導意見。
破解「四大難題」,追求「四大目標」
2018年2月底,全國四級檢察機關反貪、反瀆和預防部門職能、機構及44151名檢察幹警全部按時完成轉隸。同年3月,最高檢新一屆院黨組開始履新。
「擺在黨組面前的,有『四大難題』亟待解決。」前述有關同志表示,這四方面難題是:檢察工作處於新的時代方位,如何根據新時代社會主要矛盾的變化,適應人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的司法需求,為人民群眾提供更好、更優、更實在的法治產品、檢察產品;反貪轉隸後,檢察職能發生重大調整,由於過去機構、編制、力量偏重反貪,如何解決刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發展不平衡,刑事檢察中公訴部門與偵查監督部門、刑事執行檢察部門工作發展的不平衡,以及最高檢、省級檢察院的領導指導能力與市、縣級檢察院辦案工作的實際需求不適應等「三個不平衡」的難題;司法責任制對專業化建設提出更高要求,如何適應新時代要求,解決好提升檢察官專業素質,全面落實司法責任制的問題;檢察機關上下、左右內設機構設置模式差異大,最高檢和省級院不一致,省、市、縣同級院不一致,各個省之間也不一致,同一省範圍內也不一致,同一個檢察院內部機構設置的邏輯也不盡一致,檢察機構設置亟須規範統一。
內設機構設置不合理,已經成為制約和影響檢察工作創新發展的瓶頸問題。為破解這「四大難題」,最高檢黨組組織專班負責內設機構改革工作,經過深入討論、反覆論證,提出「轉隸就是轉機」,決定以內設機構改革為切入點、突破口,最高檢帶頭改起,以上率下,實行四級檢察院統籌推進,推動新時代檢察工作創新發展。在深入調查研究,廣泛聽取地方檢察院、機關內設機構、專家學者、中央有關部門等各方面意見,以及對業務工作量進行測算的基礎上,並就有關重大問題向中央領導和中央政法委、中央編辦匯報後,向中央提出了最高檢內設機構改革的建議方案。2018年12月4日,中央正式印發了《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規定》。
這次改革怎樣改?主要改了哪些內容?「協調發展、專業化建設、提升司法質量效率、規範統一,是此次內設機構改革的四個關鍵詞,也是『四大目標』。」前述有關同志這樣介紹。
——協調發展。重新組建刑事辦案機構,設立第一至第四檢察廳,分別負責辦理普通犯罪、重大犯罪、職務犯罪、經濟犯罪案件。適應人民群眾新時代司法需求,將原民事行政檢察廳一分為三,組建民事、行政、公益訴訟三個檢察廳,單獨設立負責未成年人檢察工作的第九檢察廳。將司法人員利用職權實施的14個罪名犯罪案件的偵查放至第五檢察廳(原刑事執行檢察廳)。改革前,最高檢設偵查監督廳、公訴廳、公訴二廳、刑事執行檢察廳、刑事申訴檢察廳等刑事檢察部門,共有130多個編制,而民事、行政、公益訴訟檢察都擠壓在民事行政檢察廳一個部門,僅有30餘個編制,不到刑事檢察部門的四分之一。改革後,民事檢察廳、行政檢察廳、公益訴訟檢察廳總計將近80個編制,比改革前「翻一番」還多,切實解決過去「重刑輕民」「重刑事輕行政」的問題。
——專業化建設。堅持「一類事項原則上由一個部門統籌,一件事情原則上由一個部門負責」原則,按照案件類型和業務性質設置10個業務檢察廳。改革前,檢察機關主要按照逮捕、起訴等不同職能和訴訟階段設置機構,實行分段辦案。由於各部門各階段辦案標準要求不同,檢察官只關注本部門本階段的辦案業務,只具備一般、傳統的辦案技能,缺乏分類型、全過程、專業化辦案能力,再加上人員相對固化,造成同一檢察院檢察官專業素質和水平差距很大。「這種分段辦案形成的批捕、公訴、申訴等專業技能,就好比醫生都應具備『望、聞、問、切』基本專業技能,但這不等於就是醫生的專業化。醫生的專業水平最終、最根本要體現在對某一類病的醫治水平上。現在機構的設置則好比醫院按病的種類設內科、外科、耳鼻喉科、肝病科等科室,是按照案件類型來劃分的,這樣才真正有利於提高辦案專業化水平。」前述有關同志說。
——提升司法質量效率。改革後,刑事檢察工作實行捕訴一體辦案機制,由一個機構、一個辦案組或一名檢察官,負責一個案件的批捕、提起公訴、立案監督、偵查監督、審判監督、補充偵查以及相關案件的申訴,也就是「一竿子插到底」。「捕訴一體化要求每一位承辦人在作出批捕決定的時候,還要考慮是否訴得出去。」這位同志介紹,以往推進捕訴分離,有其深刻的歷史背景和重要前提,就是針對社會對檢察機關查辦職務犯罪案件偵捕訴合一模式的質疑,強化對自身職務犯罪偵查權的內部監督制約。隨著反貪等部門轉隸,檢察機關不具有原來意義上的職務犯罪偵查職能,捕訴分離的歷史背景和前提已經消失。反貪轉隸後,全國3000多個檢察院中50人以下的院驟升至61.8%,30人以下基層院多達730餘個,優化司法效能,解決案多人少矛盾是必須破解的難題。同時,檢察機關「鐵路警察、各管一段」的分段辦案模式,也直接影響了辦案質量、效率和司法責任制的落實。捕訴一體後,檢察官必須對全案、全辦案流程負責,倒逼檢察官全面提高自身辦案專業化能力素質,無疑有利於提高辦案質量、效率,也有利於司法責任制真正落地。辦案機制的重大調整,引起了學界的高度關注。2018年7月、8月,全國人大監察和司法委員會、最高檢先後兩次邀請專家學者赴地方專題調研,聽取一線辦案檢察官、法官、公安幹警和律師的意見,對捕訴一體辦案質量效率進行深入考察和充分論證,各方認識逐步趨同。
——機構規範統一。檢察機關內設機構設置「五花八門」,帶來的最大弊端是檢察權的運行上下不貫通、不順暢。「由於上下機構職能不對應,最高檢一個業務部門下發一個文件,可能有的省級檢察院與幾個內設機構都有關,有的還涉及多個分管院領導,該聽誰的?歸誰落實?」這位同志表示,這次改革後,地方檢察機關主要業務機構將在機構設置的理念上與最高檢保持一致,通過業務機構或專業化辦案組與上級院的機構職能進行對應,按數序規範統一業務機構名稱。這樣就可以從根本上解決長期困擾檢察機關內設機構不統一不規範、檢察權上下貫通不暢的問題。
精心組織,平穩高效完成業務機構組建搬遷
2019年1月5日、6日是元旦假期後第一個周六、周日。最高檢原廳級單位負責人召集原部門人員,召開年度總結會,進行民主評議。同時安排部署黨建述職工作,與年終總結會結合進行……
這是「最高檢機關業務機構調整組建有關事項指南」中列明的一項內容。在這本被大家稱之為「小冊子」的7000多字的指南中,改革的時間安排、報到上崗、辦公搬遷、工作交接、原部門需組織安排工作等一應俱全。
「機構改革領導小組辦公室全面謀劃、周密組織,先後4次召集有關部門研究組建搬遷方案。提前預判了每個環節可能出現的各種問題,確保『大事有人牽頭、小事有人負責、不明事項有人解答』。」最高檢政治部前述有關同志這樣表示。
據了解,這裡的「機構改革領導小組」全稱是「最高檢機關內設機構改革領導小組」,組長為最高檢黨組書記、檢察長張軍。
領導小組下設辦公室,辦公室設4個職能工作組,即綜合協調組,負責統籌和協調機構改革各項實施工作;思想宣傳組,負責思想政治、黨建、宣傳等工作;監督組,負責監督工作;保障組,負責保密、後勤和技術保障工作。
與此同時,最高檢還成立此次內設機構改革的「業務協調小組」,負責改革中有關業務協調工作,組長是最高檢院領導,副組長為最高檢辦公廳、研究室、案管辦、檢務督察局主要負責人,辦公室設在研究室,主任由研究室負責人兼任。
2018年12月17日,最高檢機關召開內設機構改革動員部署會,最高檢機關全體幹部、各直屬事業單位領導班子成員及管理四級以上職員與會。在會上,最高檢機關新設業務機構籌備小組名單公布。
「這個名單,也就是新設10個廳的負責人名單。」前述有關同志表示,在動員會前,全院範圍內曾組織大家填報2個以上個人工作意願。為準確體現最高檢機關幹部選擇業務部門和崗位的真實意願,儘可能減少其他因素的幹擾,在填報個人意願時,做到「三個暫不明確」——新設業務機構具體辦公地點、廳領導和分管院領導,均暫不明確。
機關動員部署大會後,最高檢9個原業務廳在第一時間召開部門全體人員會議,對調整搬遷工作進行再動員、再部署。從2018年12月18日開始,10個新設業務機構相繼召集由分管院領導參加的「全體人員見面會」,通過建立微信群、逐一通知等方式,讓大家及時「找到組織」。各新設業務機構在第一時間成立臨時黨組織,通過召開全體黨員會議、逐一談心等方式,將最高檢黨組關於機構改革和人員調配的考慮和要求傳達到每個人。
在人心不散的同時,如何做到工作不斷、秩序不亂、交接順暢?「業務協調小組」在前期各部門對在辦案件和工作事項盤點拉出清單的基礎上,牽頭組織原業務部門與新設業務機構,對在辦案件和工作事項進行交接。同時,各新設業務機構籌備小組克服困難在最短時間內組成臨時辦案組,與案管辦等部門協調確定輪案分案等工作安排,確保過渡期間工作不斷檔。
從2018年12月17日到12月23日,「搬家」是最高檢機關的主題詞之一。一周內,最高檢機關多個部門精心做好服務保障工作:搬遷期間,機關服務中心按需提供打包紙箱2000個,清理保潔房間230餘間;辦公廳製作《辦公廳服務機構改革指南涉及工作安排》,成立保密巡查小組,檢查隱患和落實情況,確保「片紙不出機關」;信息中心曾連夜搶修40餘個損壞信息點,以最快速度製作發布臨時電話號碼錶等,確保「電話不斷,網絡不斷,應用不停,工作不停」;計財局對資產交接和財務工作制定專門工作方案、操作規則和清單樣表,引導督促搬遷部門對近5000件資產進行核查登記和規範交接。案管辦、新聞辦、離退休幹部局等多個部門加班加點,做好各項配套工作。
2018年12月23日,隨著最後一批搬遷物品從最高檢辦公西區運送至最高檢辦公東區,最高檢機關內設機構調整組建和辦公用房搬遷工作全部完成。
2018年12月24日,最高檢第一至第十檢察廳按照新的職能和辦案機制正式運行。「這次內設機構改革是最高檢恢復重建以來規模最大、調整最多、影響檢察全部職能作用發揮的一次改革,雖然各項工作頭緒繁多,但忙而不亂、有條不紊,總體十分平穩順利。」前述有關同志表示。
最高檢「打樣」後,各級檢察機關將跟進完成「重塑」
「新設業務機構組建完成只是開展新工作的基礎和起點,加之省以下檢察院內設機構改革正在緊鑼密鼓、壓茬推進,下一步的工作任務還很重。」2018年12月30日,最高檢機關內設機構改革領導小組辦公室在向院黨組的報告中這樣提出。
報告同時強調,要按照新的辦案機制開展工作,新設業務機構要抓緊研究提出檢察官辦案組、主辦檢察官以及辦公室負責人建議名單;深入推進最高檢的檢察人員分類管理改革,對檢察輔助人員和司法行政人員進行分類定崗,抓緊開展員額制檢察官等級確定和晉升工作等;根據新的機構職能設置,抓緊分業務條線組織業務培訓。
如果說最高檢內設機構改革是「打樣」,那麼,省以下各級檢察機關在接下來的一段時間要迅速以此為樣本「重塑」。據悉,最高檢經中央政法委同意,已印發《關於推進省以下人民檢察院內設機構改革工作的通知》,要求省級檢察院要在2019年1月前形成內設機構改革方案,市級檢察院、基層檢察院要在2019年2月前形成內設機構改革方案,2019年3月底前基本完成內設機構改革任務。
「通過內設機構改革讓我們的『自強』能夠有一個抓手,在機構調整下我們去謀求法律監督權依法行使、充分發展,為新時代人民群眾在民主法治方面增強獲得感、幸福感和安全感,貢獻我們檢察官的力量。」在1月3日的發布會上,張軍檢察長鏗鏘有力的話語,道出了全國21.7萬名檢察人員的心聲。