【觀點】龔維斌:多維視角下的社會治理及其現代化

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行政管理改革

服務黨和政府工作大局 為行政管理改革決策提供參考 關注行政管理改革實踐 為行政管理改革實踐提供交流平臺 反映行政改革理論創新 為中國特色行政管理體制提供智力支撐

龔維斌：中央黨校〔國家行政學院〕社會和生態文明教研部主任，北京師範大學中國教育與社會發展研究院學術委員會委員。

「社會治理」是一個中國特色的概念，是對「社會管理」和治理理論的重要發展。習近平總書記在黨的十八屆三中全會第一次提出「社會治理」，將社會治理作為國家治理的重要方面。在2014年3月參加全國兩會上海代表團審議時，習近平總書記指出，「社會治理是一門科學」，這一重要論斷深刻揭示了社會治理的內涵和社會治理現代化建設的方向，也為創新社會治理理論提出了明確要求。

近年來，學術界和實務界對社會治理創新進行了多維度、多層次的研究和實踐，取得了較為豐富的理論和實踐成果。社會治理的內涵自然是社會治理研究的基本問題之一。有的學者從比較的視角，例如，與治理、社會管理進行比較，或者與國家治理、政府治理進行比較，並從社會治理的主體、對象、體制、機制、原則、任務、方法、目標等方面研究社會治理的特點和內涵；也有學者在分析歷史的、現實的和國際的做法和經驗基礎上，提出社會治理的定義。一般認為，社會治理是多元社會主體共同參與的，旨在維護社會秩序、促進社會公平、協調社會關係、激發社會活力、推動社會進步的實踐活動。

就中國具體國情而言，筆者認為，社會治理是指在黨的領導下，充分發揮政府和相關多元主體的作用，立足公平正義，以實現和維護群眾合法權益為核心，協調利益關係，處理社會問題，化解社會矛盾，防範社會風險，促進社會認同，保障公共安全，維護社會和諧穩定的實踐活動。這一定義包括四個要點：一是社會治理的主體，是在黨的領導下的多元參與；二是社會治理的原則，最主要的是公平正義和依法維權兩個方面；三是社會治理的任務，包括協調利益關係、處理社會問題等六項重點任務；四是社會治理的目標，是促進社會和諧穩定。可見，社會治理有其特定對象、特定任務、特定領域、特定要求、特定方法和特定目標。如果從狀態維度分析，社會治理的內涵則更加豐富，並可為推進社會治理現代化提供新的視角。

一

兩種狀態下的社會治理

從理論上講，社會治理包括正常狀態下的社會治理和非正常狀態下的社會治理兩種情況。簡而言之，社會治理分為常態社會治理和非常態社會治理。

常態社會治理，是指社會有序運轉時期的社會治理。這一時期，一定地域範圍內的社會沒有發生突發事件，社會運行平穩如常，社會治理按部就班。常態社會治理通常和風險管理緊密聯繫在一起，或者說風險管理就是社會治理的主要形式。風險管理的任務和目的是防範和化解風險。一般而言，風險是指個人和群體對未來遇到的傷害或損失的可能性以及對這種可能性的判斷與認知。風險常常與不確定性和損失性相聯繫。不確定性不一定就是風險，風險一定是不確定性或者可能性。因此，風險管理就是要將可能發生的危害、災害和災難消解、控制或者轉移。正常情況下，社會治理的主要任務就是風險管理，預防異常狀態的出現，維護正常的社會運轉。在社會快速轉型發展的新時代，各類社會風險不斷增多，風險管理在社會治理中的地位更加凸顯。

非常態社會治理是指發生突發公共事件時期的社會治理，主要包括應急管理和危機管理兩種形式。有些風險不以人的意志和防範能力為轉移，突發事件無法避免，因為人類的認識能力和治理能力總是有限的。這時就需要應急管理，及時有效地應對和處置突發公共事件，中止其破壞性、控制其擴散蔓延、減少其危害性。通常認為，應急管理是「針對各類突發事件（包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件），從預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援到事後恢復與重建等全方位、全過程的管理」。顧名思義，應急管理是對突發事件造成的「緊急」和「危急」狀態的回應、響應和反應。「預防與應急準備」「事後恢復與重建」屬於突發事件發生前後兩個階段，這兩個階段並不是「緊急」和「危急」狀態，基本屬於正常狀態下的社會治理，更多屬於風險管理範疇。這也從一個側面反映出應急管理和風險管理是密不可分的。

應急管理如果不及時或者措施不得力，就易引發事態失控，嚴重威脅社會結構、基本價值和行為準則，時間壓力和不確定因素極高，必須對其作出關鍵決策。這時，應急管理就要進入危機管理階段。準確地說，這時的危機管理是公共危機管理。公共危機管理是指為避免或減少危機所造成的損害而採取的危機預防、事件識別、緊急反應、應急決策、處理以及應對評估等管理行為。這個定義仍然習慣性地把風險管理當作危機管理的一個部分。可以看出，公共危機管理和應急管理的對象都是突發事件，主要區別在於是否是有「危機」。

對於「危機」的定義，既有客觀的標準也有主觀的成分，例如，不同認知水平和處理能力的人對同一突發事件後果的判斷會有差異，因此，很難客觀、準確地衡量突發事件的危害是否達到危機的程度。在實踐中也就很難準確區分應急管理和危機管理，而且危機管理總是給人一種不祥的價值判斷。近年來，人們更多地使用應急管理的表述，一方面是難以區分應急管理和危機管理，另一方面也不願意使用危機管理。

非正常狀態下的社會治理包括應急管理和危機管理兩種形式，因此，也可以說，社會治理有三種狀態或三種類型，即風險管理、應急管理和危機管理。

二

兩種類型的應急管理

根據突發事件的性質，應急管理可以分為常規突發事件應急管理和非常規突發事件應急管理兩種形態。非常規突發事件特指事件發生前兆不充分，並表現出事件稀有性、時間緊迫性、後果嚴重性等明顯的複雜性特徵，採用常規管理方式難以應對處置的突發事件。因此，應急管理可以分為常規應急管理和非常規應急管理。非常規應急管理用於應對那些發生概率很小的「黑天鵝事件」，屬於危機管理性質。

2003年我國成功抗擊「非典」疫情之後，作為社會管（治）理重要內容的應急管理，正式開啟了以「一案三制」為核心的現代應急管理建設徵程。經過十幾年的努力，我國現代應急管理建設邁出堅實步伐，應急管理的規範化、法治化和科學化水平不斷提高。為進一步提高綜合應急能力，2018年根據《深化黨和國家機構改革方案》組建了應急管理部，把原來分散在11個部門的13項職責和5個國家指揮協調機構的職責，集中由一個部門負責，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。根據機構改革「三定」方案，應急管理部主要負責自然災害和事故災難兩大類突發事件的應急管理工作。省級及以下政府組建新的應急管理廳（局），至2019年年底機構建設、人員轉隸、職能調整等工作基本完成。應急管理機構改革成效明顯，特別是在預防和處置自然災害和事故災難方面發揮了重要作用。實踐證明，組建應急管理部門是科學的制度設計，改變了長期以來分散管理應急工作的格局，體現了綜合優勢，增強了應急工作的系統性、整體性、協同性，實現更加有力有序有效的預防和應急，可以說是解決了多年想解決而沒能解決的難題。

但是，應該看到，無論是以國務院應急管理辦公室為主還是以新組建的應急管理部為主的應急管理體系，所能防範和處置的都還只是常規的突發公共事件，對於非常規重大突發事件往往力不從心。這種情況在世界各國普遍存在。2020年初突如其來的新冠肺炎疫情，傳播速度之快、影響範圍之廣、防控難度之大十分罕見。對疫情的防控明顯超出常規應急管理的能力，絕大多數國家採取非常規甚至超常規應急管理方式。在非常規應急管理方面，中國具有獨特優勢，這種優勢來源於中國共產黨的正確領導，來源於社會主義制度可以集中力量辦大事，來源於全國人民密切配合支持。因此，應該清醒地看到，我們現在正在努力構建的應急管理體系，更多是為了應急常規突發事件，而對於非常規或者超常規重大突發事件的預防和處置則需要另一種既相關聯又不相同的應急管理體系——非常規應急管理。一方面應該繼續推動以應急管理部為主體的具有中國特色的新型應急管理體系建設，同時，認真總結此次抗擊新冠肺炎疫情以及歷次黨領導人民戰勝重大風險挑戰的經驗，進一步完善非常規應急管理體系，探索建立兩種類型應急管理體系有機聯繫、平滑轉換的體制機制。

三

統籌推進社會治理現代化

一般來說，風險管理、應急管理以及危機管理，分別處於社會治理連續譜的不同階段，風險管理位於連續譜的左端，而危機管理則位於右端。其實三者之間的邊界是模糊的，並非涇渭分明，經常你中有我、我中有你。突發事件通常具有複雜性、關聯性、綜合性和轉化性，使得同一時間段內社會治理的幾種狀態都可能存在，應急管理中不僅有危機管理，也有風險管理；危機管理也是應急管理，只是更加強調管理的突發事件造成的危機程度。例如，2008年「5.12」汶川特大地震發生後，需要應急管理和危機管理，緊急搶救和安置受災群眾，保護他們的生命健康安全。同時，也要進行風險管理，防止次生和衍生災害發生，例如，防範餘震和地質災害，防止暴發傳染病，保障災區群眾生活、社會治安和心理健康等。

隨著時間的推移和事態的發展，社會治理的狀態和類型既可能相互隔絕也可能相互轉化。一種情況是，如果風險管理工作到位，風險被控制、減緩或消除，就不會發生突發事件，應急管理也就失去了用武之地，更不用說危機管理了；反之，如果風險管理不及時、舉措不得力，應急管理就會成為當然之需，甚至還要用到危機管理。另一種情況是，危機管理如果得法，也會逐步降級為應急管理，最終進入事後的恢復和重建階段，開始新一輪的風險管理階段。前一種情況是社會治理從常態治理逐漸升級為非常態治理，後一種情況是從非常態治理逐漸降級為常態治理。常規應急管理與非常規應急管理是相對的，非常規應急管理往往起源於常規應急管理，由於人為的疏忽或者能力有限等原因，預警和早期處置不及時、不得力，突發事件不斷擴散、升級，破壞力和危害性急劇加大，由量變達到質變，超過常規應急管理能力，需要動用更高層次、更加有力的非常規甚至超常規應急手段，例如，全國動員、地區之間無償對口援助、個人自由受到適度限制等。同樣道理，隨著事態的緩和，非常規應急管理也會逐漸降級為常規應急，最後進入風險管理階段的恢復重建。

正是由於不同狀態、不同類型的社會治理相互關聯，而且在一定條件下還會相互轉化，社會治理現代化需要貫通風險管理、應急管理和危機管理，使之相互銜接，構成完整的現代社會治理體系。應以現代社會治理理念統籌謀劃風險管理、應急管理和危機管理，系統構建平戰結合、機動靈活、適應不同狀態和不同類型社會治理形式的體制機制，合理安排社會治理資源和力量，科學運用社會治理手段和方法。突發事件主要發生在基層，因此，基層社會治理以及市域社會治理創新必須將風險管理和應急管理的理念、方法融入其中，做到社會治理現代化過程中風險管理和應急管理一體兩翼、常規應急管理和非常規應急管理有機銜接。

最後需要說明，本文研究的是社會治理範圍內的風險管理、應急管理和危機管理，因為社會治理包含風險管理、應急管理和危機管理，但是，風險管理、應急管理和危機管理不一定都是社會治理。

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來源 ：2020年第10期《行政管理改革》

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原標題：《【觀點】龔維斌：多維視角下的社會治理及其現代化》

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