2020年05月22日 08:45 來源：《黨政研究》2020年第3期 作者：賴先進
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〔摘要〕不同於西方語境下的協同治理，推進國家治理現代化場景下的協同治理行為具有內在特色，是治理體系上下、左右、內外各類主體協同的治理活動。現有國內外協同治理的理論研究框架主要遵循分類建構思路，具有很強的異質性，缺乏清晰一致的理論框架。國家治理現代化場景，為構建系統性、整體性的協同治理理論框架提供了基礎條件。基於國家治理現代化場景的制度、人、工具或技術等基本要素，構建了協同治理的理論框架：價值目標、制度設計、行為選擇、條件環境，並對協同治理的實現路徑和對策進行了分析和思考。
〔關鍵詞〕國家治理；場景；協同治理；理論框架
〔中圖分類號〕D63-3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）03-0103-08
〔基金項目〕國家社科基金項目「行政審批制度改革中跨部門協同機制研究」（17CZZ036）
〔作者簡介〕賴先進，中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部副教授、碩士生導師；北京大學國家治理研究院兼職副研究員，博士後、博士，北京100091。
21世紀以來，作為治理理論譜系的功能性子體系，協同治理及其相關概念（英文名稱「Collaborative Governance」，國內理論界也稱之為合作治理、協作治理）①也在理論界相繼被提出，正呈現蓬勃發展態勢，成為國內外理論研究和實踐應用的時髦熱點。目前，協同治理理論缺乏清晰一致的理論框架，限制了理論的推廣和實踐應用。在我國國家治理現代化場景下構建協同治理理論框架，有利於豐富和發展協同治理理論，形成具有中國風格的本土化協同治理理論。
一、 問題的提出：協同治理研究缺乏清晰一致的理論框架
如何實現協同治理，協同治理實現的理論框架是怎樣的，這是協同治理理論研究的關鍵問題。國內外學者對此進行了深入的分析，對協同治理及相關的理論框架進行了不少研究，形成了一些有代表性的主要理論研究框架。
（一）國外協同治理理論研究框架與評析
第一，跨部門協同的理論框架。2006年，明尼蘇達大學約翰· 布賴森·芭芭拉教授等對跨部門協同的影響因素進行了研究，提出了跨部門協同合作的框架，包括初始條件、過程、結構、結果和問責等。〔1〕秦長江在跨部門協同框架基礎上修改擴充，提出了協作性公共管理的理論框架，包括外部環境、初始條件、資源依賴和共同利益、催化性領導和發起人等。〔2〕跨部門協同理論分析框架較早對協同治理理論框架進行了研究，為後續研究奠定了基礎，但該理論框架相對籠統、抽象，沒有總結和提煉出影響協同實現的關鍵要素。
第二，協同治理的SFIC框架。加州大學伯克利分校克裡斯·安塞爾、艾莉森·加什通過對137個來自不同國家、不同政策領域的案例進行 「連續近似分析」(successive approximation)，得出了理論模型，模型的主要因素有：起始條件、催化領導、制度設計和協同過程。〔3〕田培傑基於SFIC理論模型，構建了協同治理的新分析模型-綜合模型，包括外部環境、協同動因、協同引擎、協同行為、協同後果。〔4〕該理論框架提出了影響協同治理的關鍵要素，但主要分析狹義的政府與社會協同治理，理論框架對分析政府內部協同治理具有局限性。
第三，協同型公共管理、協同政府的理論框架。錫拉丘茲大學羅斯瑪麗·歐拉瑞教授等研究了協同型公共管理理論（Collaborative Public Administration），提出了影響協同的因素：背景、協同目標、成員選擇與能力構建、協作者激勵與承諾、協作結構、協作權力、問責、溝通、合法性、信任、信息技術等。〔5〕湯姆·林分析了英國協同政府實踐，提出了協同型政府在英國政府管理實踐中運行的主要類型和維度，包括新的組織類型、新的責任與激勵、新的公共服務提供、新的跨組織工作方式等。〔6〕這兩個理論分析框架主要著眼點是協同行為的影響因素，側重於行為分析，缺少制度分析。
第四，協同治理體系的整合性框架、執行框架。2012年，亞利桑那大學教授Kirk Emerson、錫拉丘茲大學Tina Nabatchi教授等提出了一個協同治理的整合性框架。〔7〕該理論框架將協同治理相關的概念（跨部門協同、網絡治理等相近的理論）進行了整合，提出了協同治理體系（Collaborative Governance Regime），並構建了從協同系統情境、驅動因素到協作行動、影響和適應的過程性理論框架。以色列薩皮爾學院利希·拉哈特等針對協同治理的執行構建了三重視角,認為協同治理在執行中有效的三個重要條件：價值、決策、環境。〔8〕
綜合國外現有的這些研究，可以發現國外的相關理論研究尚未形成清晰統一的理論框架，存在一定的研究局限：第一，對廣義的協同治理理論框架研究較少，現有不少理論框架是針對政府與社會協同狹義概念的。第二，現有理論研究具有很強的抽象性（包括過程分析、結構分析等），雖然全面分析總結了協同治理的框架，但具有要素不突出的弱點和局限。第三，這些理論框架主要是基於西方的公共治理實踐提煉總結的，對我國的公共治理實踐、協同治理實踐的解釋力有待驗證。
（二）國內協同治理理論的研究框架與評析
近年來，國內不少學者也對協同治理及相關理論（合作治理、跨部門協同、整體性治理）的實現框架進行了研究。蔡嵐從長株潭公交一體化案例中構建了地方政府合作治理的框架，包括三個主要因素：政策舞臺、 政治權威和參與網絡。〔9〕王俊敏等基於協同論視角構建跨域水環境的流域政府協同治理分析框架，包括跨域水環境治理的關鍵變量( 序參量) 、績效考核等（控制變量）。〔10〕王清分析政府部門間為何合作，從組織環境、組織資源和組織行為匹配性的角度構建了政績共容體的分析框架。〔11〕範逢春構建了農村公共服務的整體性治理框架，包括治理框架的目標導向、治理過程的持續完整、治理主體的責任整合、治理系統的制度建設、治理平臺的信息共享等。〔12〕徐豔晴等圍繞水環境的跨界特性與協同需求、結構性協同機制、程序性協同機制等三個方面，構建一個跨部門協同的分析框架。〔13〕 在國外協同治理理論啟發下，國內現有研究對協同治理的理論框架進行了本土化的調適性研究，豐富和發展了協同治理理論。但也存在一定局限：現有協同治理理論研究框架具有很強的異質性、多樣性，和國外理論研究一樣，尚未形成清晰一致的理論框架。國內協同治理理論框架研究缺乏整合性，主要的建構路徑是分門別類解釋和分析某個類型的協同治理活動和現象。現有協同治理的理論框架並未放在國家治理體系和治理能力現代化的總體框架中進行。
姓名：賴先進 工作單位：中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部